| Onorevoli Colleghi! -- Il numero delle leggi in Italia è
pari a circa duecentomila: esso appare destinato a crescere se
permane l'attuale sistema di legiferare.
Questa proliferazione senza il rispetto di un ordine
sistematico, secondo il quale le leggi si dovrebbero collocare
nell'ordinamento, sta soffocando la società italiana.
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E' innegabile quanto sia importante e necessario apportare
un nuovo ordine di fronte alla proliferazione legislativa che
"attanaglia" lo Stato e soprattutto quanto sia importante e
necessario istituire regole nuove rivolte al legislatore che,
delegato dal popolo, ha il compito istituzionale di fare le
leggi. Certamente il diritto è una scienza sociale, naturale e
positiva, una scienza nata e creata appositamente e
necessariamente per organizzare la società e tutti i fenomeni
che la contraddistinguono e secondo i quali la società si
sviluppa nel tempo. Il diritto si espande con l'evolunzione
dei costumi, delle necessità degli individui e dei rapporti
storici ed economici che intercorrono nel progresso civile. Il
diritto è una scienza flessibile, dinamica ed è per questo che
non si può ovviare alle ricorrenti ed impellenti necessità di
emanare leggi che regolano nel tempo l'intero sistema. Ma a
ragione di ciò e di fronte a tale esigenza è altrettanto
importante dare un assetto ordinato all'insieme delle
leggi.
La mancanza di un ordine sistematico delle leggi ha dato
luogo alla crisi della certezza del diritto in tutte le sue
manifestazioni: non esiste più la certezza della vigenza della
norma e del suo significato.
Questo caos legislativo ha prodotto di fatto la diffusione
di una cultura dell'illegalità di cui "Tangentopoli" è solo
una parte ed ha permesso all'abuso, all'illecito, all'evasione
fiscale di diventare talora preoccupanti manifestazioni di
trasgressione sociale diffusa.
Il lavoro parlamentare per questo modo di fare le leggi è
frustrante, perché fra le altre cose spesso produce un
prodotto finale scadente di cui la società paga le
conseguenze.
L'Italia è tra gli Stati europei quello che più di tutti
sopporta il peso di una continua e stressante produzione di
norme e di leggi, a differenza di altri Stati, quali ad
esempio Germania e Inghilterra, che sono organizzati
democraticamente attraverso ordinamenti più fluidi e più
semplici costituiti da un numero di leggi notevolmente
inferiore al nostro. Dare certezze alle regole giuridiche
presuppone che sia garantito degnamente al cittadino, quale
destinatario primo ed ultimo delle regole positive, quella
trasparenza necessaria che si fonda sulla semplice
interpretazione e cognizione del diritto. Questo è un compito
che spetta solo al legislatore perché è lui che fa le
leggi.
Allora lo scopo principale che bisogna concretamente
raggiungere è quello di ridurre il numero delle leggi
attraverso una razionale sistemazione, affinché il popolo
italiano e le forze produttive non debbano più sopportare
questa eccessiva invadenza dello Stato, ovvero del
legislatore, che ha come effetto quello di frenare la spinta
evolutiva, il progresso e la ripresa economica del nostro
Paese. Al contrario, invece, lo Stato ed il legislatore hanno
l'obbligo di offrire chiari e sistematici interventi normativi
a tutela dei bisogni e del benessere degli individui e dei
gruppi sociali.
Purtroppo nel corso della "prima Repubblica" abbiamo
assistito al fenomeno dell'ipertrofia legislativa sia per il
ricorso esasperato a pratiche consociative su questioni di
dettaglio che per il ricorso alla approvazione di un eccessivo
numero di emendamenti durante le fasi di esame delle leggi,
emendamenti per lo più introdotti a tutela di interessi
corporativi.
In relazione all'obiettivo che si vuole raggiungere,
sicuramente il processo di riduzione dei testi legislativi è
stato avviato attraverso l'emanazione di testi unici, ma ciò
non ha arginato il problema considerando il fatto che tra le
cause che continuano a soffocare di leggi l'ordinamento
giuridico vi è l'abuso o l'uso improprio che spesso e
volentieri si fa del sistema della decretazione d'urgenza. Un
sistema al quale non si riesce ad ovviare visto che è sorretto
dalla forte garanzia della Costituzione (articolo 77). A tal
proposito si ricorda che sono state presentate proposte di
legge costituzionale per la modifica dell'articolo 77 della
Costituzione nel preciso scopo di ripristinare, da un lato, la
funzione autonoma ed istituzionale delle Camere e, dall'altro,
di circoscrivere l'uso improprio del potere di decretare.
Onorevoli colleghi, riteniamo che adesso sia giunto il momento
di discutere seriamente di questi problemi e, si spera,
definitivamente.
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Allora è bene fissare delle regole che diano principi
chiari, destinati innanzitutto al legislatore che, all'atto di
creare e formulare leggi o all'atto di modificare quelle già
esistenti, conosca i criteri tecnici di stesura e redazione
delle stesse dando luogo ad un prodotto di facile comprensione
ed interpretazione per i suoi destinatari ovvero per i
cittadini. La velocità e l'imprevedibilità dei fenomeni
economici e sociali, la rapidità dei processi di
trasformazione delle moderne società, le nuove tecnologie, e
in ultimo, ma non meno importante, il passaggio ad un sistema
maggioritario, impongono una maggiore flessibilità di tutte le
norme al fine di creare un sistema giuridico più semplice e
più trasparente per i consociati.
Purtroppo, anche in questa prima fase della "seconda
Repubblica", o come qualcuno sostiene, "prima Repubblica -
seconda fase", le cose non sono affatto cambiate. Le funzioni
legislative ed esecutive di cui sono costituzionalmente
dotati, rispettivamente, Parlamento e Governo, dovrebbero
essere esercitate nel pieno rispetto dell'autonomia dei poteri
istituzionali. Dì fatto però le continue ed insistenti
"interferenze funzionali" da parte degli organi dello Stato
hanno avvilito e mortificato le sopracitate funzioni, che oggi
sono esercitate indistintamente da Governo e Parlamento nel
dispregio delle regole costituzionali. Da un lato, infatti, si
ha che la quasi totalità degli atti legislativi approvati dal
Parlamento sono disegni di conversione di decreti-legge spesso
reiterati perché il termine di sessanta giorni per la loro
conversione in legge non viene quasi mai rispettato. Inoltre
le leggi spesso hanno carattere regolamentare con funzione
esecutiva, funzione che, al contrario, dovrebbe essere propria
degli atti di governo.
Attualmente l'attività del Parlamento è più orientata verso
la funzione politica che verso la funzione legislativa, che
dovrebbe essere quella di emanare meno leggi, più semplici e
facilmente comprensibili ed applicabili. E' con questo
obiettivo che sottoponiamo ai colleghi della Camera la
presente proposta di legge costituzionale, per sollecitare il
dibattito al fine di raggiungere una soluzione definitiva
sull'argomento.
Gli obiettivi principali da raggiungere per migliorare la
qualità e l'insieme delle leggi sono due:
a) riduzione del numero delle leggi;
b) semplificazione lessicale e strutturale delle
leggi.
Questi due obiettivi possono essere raggiunti mediante due
provvedimenti: il primo consistente in un lavoro temporaneo
del Parlamento, che dovrebbe abrogare tutte le norme ritenute
inutili e dovrebbe riorganizzare molte leggi in testi unici;
il secondo consistente nel metodo secondo il quale il
legislatore dovrebbe autoimporsi le regole sul modo di emanare
le leggi; nel darsi queste regole dovrebbe tener conto del
fatto di essere al servizio dei cittadini e della società, e
non viceversa, pertanto dovrebbe rendere il prodotto del
proprio lavoro il più semplice ed il più comprensibile
possibile. Il primo provvedimento il Parlamento lo ha già
approvato: è la legge 23 agosto 1988, n. 400, che prevede la
riorganizzazione delle leggi in testi unici. Il secondo
provvedimento è oggetto della presente proposta che
essenzialmente consiste nel dare due regole fondamentali: la
legge non può contenere disposizioni che rimandano ad altre
leggi; la modifica di una legge non deve avere come
conseguenza l'aumento del numero delle leggi.
Esaminiamo queste regole.
La legge non può contenere disposizioni che rimandano ad
altre leggi.
A tal proposito si deve distinguere il "rimando" dal
"riferimento":
a) il rimando consiste nella citazione di una
norma, un articolo o una legge contenuta nella legge nuova
perché con questa collegata funzionalmente nel contenuto o
nella applicazione sostanziale;
b) il riferimento, invece, è una mera citazione di
norme, articoli o leggi che non ha valore applicativo.
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Questa regola faciliterebbe il compito dei cittadini e
degli addetti ai lavori che devono rispettare o applicare la
legge, in quanto le disposizioni contenute nella legge stessa
sarebbero di immediata lettura e non innescherebbero quel
meccanismo complicato, talora come un labirinto, nel quale è
difficile orientarsi o uscire. E' vero che oggi le leggi sono
pubblicate coordinate con i testi delle leggi richiamate, ma
la consultazione, l'interpretazione e l'applicazione rimangono
sempre complicate.
La modifica di una legge non deve avere come conseguenza
l'aumento del numero delle leggi.
Questo obiettivo può essere raggiunto in almeno due
modi:
1) quando si presenta e si approva una modifica di legge
si dovrebbe riproporre l'intero testo della legge con le
modifiche apportate ed abrogare la vecchia legge;
2) la modifica di legge è un atto legislativo che si
attua con delle procedure che si concludono con la
promulgazione della vecchia legge integrata con le norme
approvate secondo l'atto di modifica.
Queste regole eviterebbero il proliferare del numero delle
leggi ed è evidente che, soprattutto quando molte leggi
fossero riaccorpate in testi unici, il numero delle leggi
resterebbe pressoché invariato nel tempo e lo scopo di avere
poche leggi semplici e facilmente comprensibili sarebbe
finalmente raggiunto. La riduzione del numero delle leggi non
significa una riduzione o una limitazione delle iniziative del
legislatore; in altri termini con questa proposta si vuole che
il legislatore legiferi senza limitazione alcuna, ma che lo
faccia in modo ordinato e semplice e soprattutto
comprensibile affinché il principio secondo cui ignorantia
legis non excusat non resti fine a se stesso.
Ma come il legislatore può darsi queste regole? Vi sono
solo due modi:
a) il legislatore prende atto del problema e
tacitamente e spontaneamente adotta le regole proposte;
b) il legislatore prende atto del problema e adotta
un provvedimento impositivo su se stesso sul modo di emanare
le leggi.
Nel primo caso il problema avrebbe immediata soluzione ed
il legislatore dimostrerebbe una propria capacità di
autoregolamentazione e di essere un legislatore veramente
democratico in uno Stato democratico. Nel secondo caso, ovvero
nel caso di adozione da parte del Parlamento di un
provvedimento impositivo, ci si pone necessariamente la
seguente domanda:
Quale strumento legislativo deve contenere queste
regole?
Lo strumento idoneo per imporre al legislatore un
determinato comportamento nel modo di emanare le leggi è che
in uno degli articoli della Costituzione si preveda quanto
esposto sopra. Per questo sottoponiamo alla Camera la seguente
proposta di legge costituzionale, integrativa dell'articolo 72
della Costituzione. Poiché la materia è molto complessa ed è
legata a molte variabili e poiché le esigenze nel tempo
possono essere diverse, è opportuno dotare il Parlamento di
uno strumento più rapido della norma costituzionale per
aggiornare eventualmente la normativa in questione. Pertanto
la presente proposta di legge costituzionale fornisce le
direttive fondamentali, stabilendo che la normativa di
dettaglio sia prevista dai regolamenti di ciascuna delle due
Camere.
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