| Onorevoli Deputati! -- Sappiamo di non dire cose nuove
quando parliamo dello stato di crisi occupazionale del Paese.
E' una crisi che raggiunge livelli insostenibili di incertezza
sociale. Oltre a tutto, si deve aggiungere l'incapacità (o
l'impossibilità) degli uffici e degli osservatori preposti a
fornire elementi precisi, dati statistici completi che rendano
visibile la situazione. Eppure non sono solo gli studiosi o
gli operatori del settore ad avvisarci di quanto il problema
sia consistente, ma anche le esperienze personali di tutti noi
che ci troviamo a rispondere a richieste di lavoro
direttamente, reputando poco efficace l'apporto degli uffici
del lavoro.
Le questioni più pressanti riguardano certamente i giovani,
i fuoriusciti del comparto industriale, le cosiddette fasce
deboli, le donne, i disoccupati di lunga durata.
Attualmente si può affermare con cognizione di causa
che anche i neo-laureati si trovano in difficoltà.
Se gli uffici ministeriali non riescono a procurare livelli
occupazionali adeguati, ciò non è da attribuirsi solo alla
crisi del mercato, ma anche a mancanze della "rete" dei
servizi per l'impiego: scarsa circolazione delle informazioni
utili, problematiche collaborazioni tra forze imprenditoriali
e sindacali e mondo dell'istruzione e della formazione ed
uffici del Ministero del lavoro e della previdenza sociale.
Riteniamo, pertanto, necessario rigovernare questa materia
partendo dal riassetto di detti uffici e, in particolare, da
quello che rappresenta lo strumento sperimentale più dinamico
e vitale tra questi: l'Agenzia per l'impiego.
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La nostra riflessione trova una rispondenza nel documento
dell'ex Ministro Cassese, il quale propose a suo tempo un
disegno di riforma del Ministero del lavoro e della previdenza
sociale.
Ci rifacciamo, in particolare, ai punti 5, 6, 7, 8 del
citato disegno di legge:
"5. Il Ministero del lavoro e della previdenza sociale
conserva e rafforza le competenze in materia di collocamento,
attraverso:
a) la creazione di un efficace servizio per
l'incontro tra la domanda e l'offerta del lavoro; il radicale
riassetto delle strutture periferiche;
b) la realizzazione di un progetto organico di
informatizzazione di tutte le strutture centrali e periferiche
del Ministero;
c) l'utilizzazione di strumenti di incentivazione
finanziaria previsti dalla legislazione vigente, nei limiti
della funzione propria del Ministero, di mantenimento e
ampliamento della base occupazionale, con esclusione, quindi,
della utilizzazione di strumenti di governo dell'economia, che
devono restare riservati al Ministero dell'economia e delle
privatizzazioni.
6. Occorre procedere al riordino e al potenziamento degli
uffici periferici del Ministero, in attuazione dei commi 5 e 6
dell'articolo 1 della legge 24 dicembre 1993, n. 537,
attraverso l'istituzione di un ufficio periferico unificato,
che incorpori gli attuali uffici periferici. Più in generale,
risulta necessaria una migliore distribuzione tra centro e
periferia delle funzioni attribuite al Ministero. In
particolare, occorre attribuire al centro funzioni di
indirizzo, programmazione, coordinamento e controllo;
trasferendo, invece, alla periferia tutte le competenze
operative e gestionali, in modo da decongestionare le
direzioni generali. Tale decentramento gestionaleoperativo si
rivela necessario per una risposta più efficace alle crescenti
richieste degli utenti e per sbloccare, mediante il ricorso a
strutture flessibili, le rigidità che caratterizzano le
attuali strutture.
7. Il Ministero conserva, nei confronti delle regioni,
esclusivamente le funzioni di indirizzo e coordinamento in
materia di formazione professionale.
8. Va realizzata la soppressione o, comunque,
l'accorpamento degli organi collegiali centrali e
periferici.
Dalle linee di riforma sopra descritte è possibile
delineare una riorganizzazione complessiva del Ministero del
lavoro e della previdenza sociale a livello centrale e
periferico.
L'amministrazione centrale del Ministero potrebbe
articolarsi in un segretariato generale; in due direzioni
generali (per semplicità, si fa riferimento al modulo
organizzativo della direzione generale, senza per questo
escluderne altri); in un servizio con funzioni strumentali; in
alcuni servizi di staff.
Le direzioni generali potrebbero essere le seguenti:
a) direzione generale per l'occupazione, con le
funzioni dell'attuale direzione generale per l'impiego e
quelle dell'ufficio per l'orientamento e la formazione
professionale dei lavoratori, con particolare riguardo, in
relazione a quest'ultimo, al raccordo con i progetti
comunitari e, per altro verso, con l'Istituto per lo sviluppo
della formazione professionale dei lavoratori (l'Isfol). La
direzione è preposta anche alla gestione delle crisi aziendali
e territoriali di rilevanza nazionale, alle politiche per il
lavoro femminile od alle altre politiche per l'impiego;
b) direzione generale sui rapporti e le condizioni
di lavoro, sia interne sia comunitarie ed internazionali,
eventualmente comprendendo i rapporti di lavoro che
intercorrono con le pubbliche amministrazioni. La direzione è
preposta anche all'attività di studio e legislazione,
all'osservatorio sulle relazioni industriali e allo sviluppo
dei rapporti internazionali.
Si prevede l'istituzione di un segretariato generale con il
compito di coordinare le direzioni generali e di curare gli
affari
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generali con l'apporto dei servizi di staff. Presso il
segretariato potrebbe operare la struttura centrale
dell'ispettorato del lavoro. Al coordinamento dell'azione
amministrativa potrebbe operare la struttura centrale
dell'ispettorato del lavoro. Al coordinamento dell'azione
amministrativa potrebbe, inoltre, contribuire l'istituzione di
un comitato di gestione, composto dai direttori generali.
Il servizio con funzioni strumentali è rappresentato dal
servizio degli affari generali e del personale, con funzioni
di servizio in materia di politica del personale, di
reclutamento, di amministrazione del rapporto di lavoro,
nonché di contrattazione collettiva a livello decentrato.
Alle direzioni generali dovrebbero, inoltre, affiancarsi i
seguenti servizi di staff: servizio per le relazioni
esterne, ivi comprese le relazioni con il pubblico; servizio
di controllo; servizio economico-statistico che incorpora
l'attuale direzione generale dell'osservatorio del mercato del
lavoro.
L'amministrazione periferica del Ministero potrebbe
articolarsi:
a) a livello regionale, in una struttura unica ed
autonoma del Ministero, denominata direzione od agenzia del
lavoro, connotata di ampia autonomia, cui farebbero capo le
competenze, rispettivamente, dell'ispettorato regionale del
lavoro, dell'ufficio regionale del lavoro e dell'agenzia
regionale per l'impiego;
b) a livello sub- regionale, in un'unica
struttura, denominata direzione territoriale del lavoro. A
questo livello andrebbero trasferite le competenze di
amministrazione attiva. Alle direzioni territoriali ed alle
articolazioni circoscrizionali (ridimensionate di numero e con
compiti solo esecutivi), andrebbero attribuite tutte le
competenze sui procedimenti amministrativi in materia di
lavoro e le attività di servizio all'impiego, per la raccolta
dati per la conciliazione delle controversie.
Per quanto riguarda gli organi collegiali, infine, a
livello centrale, la commissione centrale per l'impiego
(diversamente
denominata) dovrebbe assumere tutte le altre competenze delle
commissioni centrali, mentre all'Istituto superiore per la
prevenzione e la sicurezza del lavoro (Ispel) andrebbero
trasferiti i compiti della commissione consultiva permanente
per la prevenzione degli infortuni e l'igiene del lavoro.
Quanto alle commissioni circoscrizionali, invece, la
progressiva perdita dei loro compiti ne imporrebbe
l'abolizione, ad eccezione di quelle agricole".
Appare evidente che quest'ipotesi di riforma complessiva
nasce dalle seguenti considerazioni:
1) il mutamento delle condizioni nazionali e locali del
mercato del lavoro (notevoli e sempre più marcati squilibri
tra nord e sud; regioni a più alto rischio di disoccupazione
per dismissione di apparati industriali e necessità di
riconversione; impatto delle nuove tecnologie che si intendono
sviluppare nel contesto ambientale e sociale dei diversi siti
ad alta concentrazione di know-how - ricerca e
sviluppo);
2) la necessità di una programmazione nazionale per
gli ambiti orientativi di formazione e riqualificazione delle
risorse umane (in particolare giovani, soggetti in stato di
disagio sociale - handicap, eccetera - soggetti espulsi
dai processi produttivi in condizione di rientrare in ambito
lavorativo);
3) l'avvio di progettazioni particolari e di settore che
interessano specificità regionali in osservanza dei programmi
di indirizzo-sviluppo nell'ambito dell'Unione europea;
4) l'insufficienza qualitativa del personale degli uffici
del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, la non
adeguata strumentazione tecnica (informatizzazione) nonché
l'episodica integrazione di detti uffici con gli uffici
regionali preposti all'attuazione delle materie delegate ai
sensi degli articoli 117 e 118 della Carta Costituzionale;
5) le disposizioni di legge in materia che si sono
susseguite nell'arco degli ultimi anni in modo convulso e
dalle leggi di incentivo ai datori di lavoro, ai livelli
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"assistenziali" e talora riqualificanti dei disposti su cassa
integrazione guadagni e soprattutto sulla "mobilità"; dalle
agevolazioni per il primo impiego a provvedimenti per
l'inserimento lavorativo di fasce deboli del mercato del
lavoro, sino al decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 236 del 1993,
che all'articolo 9 prevede la promozione di stage di
giovani e disoccupati in accordo (ed è la sottolineatura
portante) tra le parti (sindacati, datori, scuole, Ministeri
della pubblica istruzione e del lavoro e della previdenza
sociale, ed alla recente legge n. 451 del 1994, per
l'attuazione della quale (articolo 15, a favore
dell'occupazione giovanile in forma di contratti formazione e
stage) mancano tuttora i decreti attuativi, non vi è
stata la possibilità di incaricare gli uffici del lavoro di
queste specifiche priorità in modo chiaro e trasparente, senza
pertanto poter raggiungere risultati degni di nota;
6) la legge n. 56 del 1987, che riforma gli uffici
decentrati del Ministero del lavoro e della previdenza sociale
ed avvia l'attività - detta sperimentale - delle Agenzie per
l'impiego a livello regionale.
Dette agenzie operano da anni ormai nel nostro Paese e,
nonostante le difficoltà di cui si è detto, hanno raggiunto
livelli di specializzazione negli interventi di sicuro
interesse. Proprio in questi ultimi mesi sono stati rinnovati
i contratti del relativo personale (valutabili in circa 300
unità) suddiviso in: a) direttori; b) esperti;
c) amministrativi. Tutto questo personale è a contratto
triennale, in forma privatistica. Il relativo nuovo contratto
stipulato con il Ministero è detto "non più rinnovabile alla
scadenza del triennio". E' facile immaginare verso quale
oscurità si affaccerà la politica attiva del lavoro nel caso
in cui detti contratti non venissero rivisitati attentamente
fino alla loro contemplazione all'interno del ruolo
competente.
Le agenzie per l'impiego operano per stimolare e
concretizzare processi coordinati e sistemi di mediazione tra
offerta e domanda del mercato del lavoro, ai sensi della legge
n. 56 del 1987, oltre a garantire interventi legati ai
provvedimenti di legge (esempio: leggi n. 223 del 1991; n. 162
del 1990 ed i decreti-legge n. 148 del 1993, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 236 del 1993, e 16 maggio 1994,
n. 299, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 451 del
1994), svolgono una progettazione a più ampio respiro partendo
dallo sviluppo di ricerche per la conoscenza socio-economica
delle rispettive regioni e per favorire nuovi ed integrati
percorsi di formazione professionale, orientamento studio e
lavoro, transizione scuola-lavoro, aiuto al collocamento di
"fasce deboli" in un'ottica di servizio sociale finalizzato
all'inserimento lavorativo.
Tali azioni, come previsto dalle leggi, richiedono un
metodo aperto, di "sistema" e "rete interattiva
pubblico-privato" che trovano nella commissione regionale per
l'impiego lo sbocco naturale alle iniziative, assicurando
trasparenza e democraticità nelle procedure di politica
"attiva" volte all'occupazione. Il rapporto tra Commissione
regionale e Agenzia consente alla prima di fornire indirizzi
programmatici alla seconda ed a questa, a sua volta, di
proporre autonomi piani progetto. In questo modo il "ritorno"
dell'azione risulta decisamente più efficace, facendo capo a
una sorta di coordinamento partecipato dalle forze
istituzionali, sociali ed imprenditoriali. Ne risulta che il
modello di riferimento delle Agenzie è quello del servizio
pubblico door to door, un servizio libero e creativo
(ferme restando le condizioni fondamentali proprie
dell'istituzione statale) svolto armonizzando la propria
azione con quella degli altri soggetti pubblici e privati
coinvolti nella politica attiva del lavoro.
Normalmente l'attività delle agenzie è suddivisa in aree
operative di intervento. Almeno due aree lavorano nel
recupero, nella gestione e nell'avviamento dell'offerta di
lavoro (si tratta di comparti "legati" all'utenza giovanile,
fasce deboli e mobilità-cassa integrazione). Altre aree si
occupano dei tre elementi procedurali per la creazione delle
condizioni atte all'assorbimento-riassorbimento
dell'offerta:
a) conoscenza del contesto sociale e produttivo (e
sue prospettive);
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b) qualificazione-riqualificazione (orientamento,
formazione, eccetera);
c) domanda delle imprese e potenzialità di sviluppo
dell'area produttiva regionale.
Questa recente struttura ha incontrato dapprincipio
difficoltà ad inserirsi nel meccanismo tradizionalmente chiuso
e demoltiplicato degli uffici pubblici ma, rispondendo a
bisogni reali dell'utenza, si è trovata ben presto a dover
gestire coordinamenti stabili e a dover rispondere
direttamente ai cittadini della propria attività. Supporto
efficace delle azioni delle regioni, delle attività
promozionali dei sindacati e
delle associazioni datoriali, braccio operativo degli altri
uffici del Ministero del lavoro e della previdenza sociale e,
in taluni casi, del Ministero della pubblica istruzione e del
Ministero di grazia e giustizia.
Considerato quanto esposto si evidenzia la necessità di una
maggiore elasticità organizzativa e funzionale dei servizi
pubblici per l'impiego e, in attesa di una più organica
ristrutturazione del Ministero del lavoro e della previdenza
sociale e dei suoi uffici decentrati, è senz'altro opportuno
stabilizzare le sperimentazioni più dinamiche e avviare nuove
esperienze di intervento.
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