| Onorevoli Colleghi! -- All'indifferibile necessità di
provvedere in tempo utile, prima della scadenza del mandato
dei consigli delle regioni a statuto ordinario oggi in carica,
ad una radicale riforma del sistema elettorale oggi vigente,
si può rispondere soltanto mediante l'approvazione di una
nuova legge elettorale a Costituzione vigente.
Ciò per due ordini di motivi:
a) il primo: qualsiasi ulteriore insistenza volta a
ottenere una modifica dell'articolo 122 della Costituzione
condurebbe all'inevitabile esito, che tutte le forze politiche
rappresentate in Parlamento proclamano di voler ad ogni costo
scongiurare, di un rinvio della scadenza elettorale e di una
proroga di consigli regionali - a giudizio pressoché unanime
- non più rappresentativi della volontà del corpo
elettorale;
b) il secondo: appare del tutto impropria una
modifica costituzionale che investe l'esclusivo aspetto
elettorale in un momento in cui si discute di riforma
complessiva dell'ordinamento della Repubblica.
Ancora non sono chiari i termini con i quali questa riforma
renderà praticabile la volontà dichiarata di muoversi in
direzione di un regionalismo di ispirazione federalista,
accrescendo i poteri, i compiti, la responsabilità e le
risorse affidate alle regioni. Ancora non è chiaro quale
assetto dovrà assumere in futuro il rapporto Statoregioni,
quale equilibrio di poteri si determinerà all'interno delle
stesse regioni fra i
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vari organi: consiglio, presidente, giunta. E' discutibile, e
discusso, se possa considerarsi aperta in questa legislatura
una fase costituente, sicuramente una fase costituente interna
alle regioni si potrà aprire soltanto dopo il rinnovo dei
consigli regionali. Con un eufemismo si può quindi definire
imprudente un'eventuale modifica dell'articolo 122 della
Costituzione che prescinda dalla necessità di provvedere ad
una contestuale ridefinizione della forma di governo delle
regioni, come autorevolmente indicato dalla Commissione per le
riforme istituzionali nel corso della XI legislatura, e che -
soprattutto - prescinda dalla necessità di rendere le regioni
stesse soggetti protagonisti di questo processo di cambiamento
riconoscendo ad esse - una volta che il processo sia avviato -
voce in capitolo anche nella definizione del sistema
elettorale più idoneo alle peculiari caratteristiche della
loro realtà amministrativa.
L'obiettivo che il Parlamento può e deve perseguire
nell'odierno delicato momento di passaggio è quello di
consentire il regolare svolgimento delle elezioni previste per
il 1995, con un sistema idoneo a garantire una più solida
rappresentatività e legittimazione democratica dei consigli
regionali, una precisa omogeneità ed una maggiore stabilità
della maggioranza, una più forte capacità di governo e - a
fronte di quest'ultima - un'adeguata garanzia di
rappresentanza democratica delle opposizioni nonché una
maggiore efficacia degli strumenti di controllo a disposizione
dei cittadini.
Ciò al fine di assicurare le condizioni preliminari per
l'avvio del processo riformatore. A questa limitata, ma
essenziale ed irrinunciabile finalità risponde la presente
proposta di legge. Nell'estenderla i proponenti hanno voluto
tener conto della pluralità di esigenze politiche che
convergono, muovendo da preoccupazioni diverse, sul tema che
ne costituisce l'oggetto. Ma hanno voluto, altresì,
disciplinare tali esigenze secondo criteri gerarchici ben
individuati, convenendo nell'impossibilità di poterle
recepire, senza problemi di articolazione e misura, in un
quadro normativo che tutte le soddisfi.
Vi è chi ha provato ad unificare l'opportunità di
licenziare un sistema che ancorasse la risposta alla questione
della governabilità all'introduzione di un premio di
maggioranza, con la contemporanea scelta di un meccanismo
integralmente (o quasi) uninominale per l'elezione dei
consiglieri, magari aperto al doppio turno nei collegi,
cumulando a ciò anche una positiva disponibilità alla
richiesta di un'investitura diretta per il presidente della
giunta regionale. L'esito di questi tentativi è sempre
apparso, e non poteva essere altrimenti, un coacervo di norme
confuse e fra loro contraddittorie.
L'ordine dei criteri assunto nella presente proposta di
legge è, ovviamente, discutibile, ma proprio nell'averlo
indicato può essere individuato un contributo metodologico
alla discussione.
L'esigenza che qui viene posta in primo piano, rispetto
alle altre, è quella di garantire con certezza nei consigli
regionali sia la formazione di maggioranze certe,
individualizzabili dagli elettori prima del voto, sia un
adeguato spazio per la rappresentanza delle minoranze che
raggiungono un apprezzabile livello di consenso.
Il meccanismo adottato per tutelare questa duplice finalità
è quello del premio di maggioranza, mutuato dalla legge
elettorale per le province ed i comuni che ha dato su questo
versante eccellente prova di funzionalità, con partizione del
60-40 per cento fra i consiglieri di maggioranza e quelli che
rappresentano le minoranze.
Non potendosi individuare la discriminante per la
partizione del 60-40 per cento nel collegamento delle
candidature presentate dalle forze politiche per il consiglio
con la candidatura diretta alla presidenza della regione,
sulla falsariga di quanto avviene per l'elezione del sindaco o
del presidente della provincia, viene introdotta la
contrapposizione fra liste regionali di candidati (da un
minimo di cinque ad un massimo di otto, a seconda della
consistenza demografica della regione) che possono anche
essere liste espresse da coalizioni di più forze politiche.
Alla stessa stregua di quanto avviene nel sistema elettorale
per i sindaci o per i presidenti delle province, se nessuna di
tali liste regionali raggiunge la maggioranza assoluta dei
voti validi, è previsto un secondo turno di
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ballottaggio a due fra le liste che avranno ottenuto il
maggior numero di consensi.
Saranno proclamati eletti in consiglio regionale tutti i
componenti la lista che avrà ottenuto, al primo od al secondo
turno, la maggioranza assoluta dei voti validamente espressi.
Il capolista della lista vincente è considerato condidato alla
presidenza della giunta regionale, candidatura ovviamente da
sottoporre al voto del consiglio.
Viene così ad essere soddisfatta, oltre l'esigenza
prevalente dell'introduzione del premio di maggioranza, anche
quella del possibile doppio turno, con conseguente facoltà di
eventuale allargamento della coalizione che sostiene la lista
regionale nel passaggio dal primo al secondo turno.
In riferimento allo spirito dell'indirizzo generale
espresso dal referendum del 18 aprile 1993, fatta
eccezione per il ristretto numero di eletti che ricevono il
mandato diretto a maggioranza assoluta su lista regionale,
tutti gli altri consiglieri vengono eletti in collegi
uninominali. Il rispetto di tale indirizzo, che era peraltro
riferito alla modalità di elezione del Parlamento nazionale,
va però configurato in maniera che consenta di evitare pesanti
controindicazioni. Una traduzione meccanica di esso renderebbe
inapplicabile il premio di maggioranza. Potrebbero perciò
prodursi risultati oscillanti fra due opposti estremi, l'uno
più pericoloso dell'altro. Da un lato potrebbero uscire dalle
urne consigli regionali ingovernabili senza il ritorno alle
vecchie mediazioni partitocratiche: nulla esclude infatti che
risultino eletti consiglieri di più schieramenti o coalizioni
fra loro irriducibili ad un comune denominatore
politicoprogrammatico, senza che si determini alcuna possibile
maggioranza. Dall'altro lato (ed è questa l'ipotesi che
troverebbe conferma negli ultimi risultati elettorali) dalle
urne potrebbero uscire consigli regionali monocromatici, con
indirizzo opposto fra regioni limitrofe: trasferendo in tal
modo lo scontro politico dalla rappresentanza istituzionale
interna alle singole regioni alla rappresentanza territoriale,
col rischio di convertirlo in scontro politico fra regioni.
Né vale a scongiurare tale rischio una residua quota
proporzionale del 25 per cento: quando si passa dai numeri del
Parlamento nazionale a quelli dei consigli regionali il 25 per
cento si trasforma quasi sempre in uno, due, massimo tre
consiglieri per tutte le minoranze. Ciò in un momento storico
in cui le regioni si apprestano ad avviare una fase
costituente, che non può essere affrontata escludendo le
rappresentanze di tutte le esperienze politiche che ricevono
un significativo e costante consenso sul territorio.
Proprio per evitare simili nefaste conseguenze il presente
testo introduce un rapporto fra numero di collegi e
consiglieri da eleggere che assicura, oltre all'attribuzione
del seggio a chi si afferma nel collegio un recupero
proporzionale - non quantificabile a priori - sufficiente a
consentire, attraverso il collegamento dei candidati alle
liste regionali, l'applicazione del premio di maggioranza per
la forza politica o la coalizione vincente e la salvaguardia
della rappresentanza delle minoranze in ogni regione. Ciò si
ottiene adottando un meccanismo simile a quello attuato per
l'attribuzione dei seggi non assegnati in sede uninominale
diretta nelle elezioni per il Senato della Repubblica.
Il sistema che proponiamo presenta, a noi pare, cospicui
vantaggi: consente la scelta diretta della maggioranza e, di
fatto, del presidente della regione, e dunque la definizione
di maggioranze stabili, formate sulla base di una comune
piattaforma programmatica e garantite dal voto degli elettori;
nel contempo assicura la rappresentanza di tutte le minoranze
che abbiano una qualche consistenza elettorale. In tal modo
riprende le caratteristiche migliori del sistema introdotto e
sperimentato in Italia con la legge sulla elezione dei
sindaci, dei presidenti della province e dei consigli comunali
e provinciali. Ma in coerenza con l'indicazione referendaria
tali caratteristiche vengono reinserite in un quadro di
riferimento uninominale evitando ogni ricorso al voto di
preferenza.
Il vantaggio maggiore riteniamo però sia l'assoluta
semplicità del sistema dal punto di vista dell'elettore:
risultato non da poco, visto che questo appare essere in
pratica quello più difficile da raggiungere per la maggior
parte delle ipotesi messe in campo in materia.
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