| Onorevoli Colleghi! -- La legge n. 482 del 1968 sul
collocamento obbligatorio è una normativa che continua a far
discutere, mietendo critiche tra le aziende, ma anche tra i
disabili stessi e le loro associazioni e la sua attuazione
incontra difficoltà ed ostacoli che non mancano di gravare
sulle sedi giudiziarie. Tutti sono concordi nell'auspicare una
revisione normativa che allenti la tensione in questo settore
così delicato elaborando delle proposte che non escludano gli
invalidi dal mercato del lavoro, ma creino invece un ponte di
dialogo tra impresa, uffici deputati al collocamento e
lavoratore stesso.
Siamo fermamente convinti che il progetto di una innovativa
tutela degli invalidi non si possa fermare ad un ritocco delle
percentuali della normativa vigente, ma debba ampliarsi ad un
livello più profondo, che operi su piani diversi e che,
quindi, trovi uniti imprenditori e disabili nello sforzo di
garantire l'obiettivo comune dell'equilibrio tra il principio
della pari opportunità per tutti i lavoratori e le esigenze
dell'impresa di mantenere un trend di produttività e
competitività sia in ambito nazionale sia internazionale. La
pressione operata sulle forze politiche dalle associazioni di
settore ed il fatto che
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l'Associazione nazionale piccoli imprenditori abbia fatto
inserire nell'accordo tra Governo e parti sociali del 23
luglio 1993 un preciso impegno del Governo ad accelerare i
lavori parlamentari in tal senso, testimoniano l'esigenza viva
e pressante di una nuova normativa.
La legge n. 482 del 1968, nonostante le successive
modificazioni, aveva sempre mantenuto quel carattere di
impositività ed impersonalità che l'aveva connotata, riunendo
in un corpo legislativo provvedimenti quali quello che, a
partire dal 1917, istituiva il collocamento obbligatorio a
favore degli invalidi per cause belliche, provvedimento
riformato successivamente nel 1921 e nel 1950. Nel dopoguerra
si sviluppava il concetto che anche la menomazione in sé, a
prescindere dalle cause di guerra, rendesse il soggetto
passibile di tutela in ambito di collocamento (si veda la
legge del 1948 a favore degli ex tubercolotici) ed anzi
estendeva la stessa tutela a profughi e congiunti di caduti
per cause belliche, di servizio o del lavoro, cosa che aveva
un senso ben preciso in quel determinato momento storico.
Queste ultime categorie sono rimaste incluse fino ad oggi,
lasciando spazio a non poche possibilità di escamotage
da parte delle aziende per l'assunzione di personale non
invalido a copertura delle quote. E' quindi palese che la
legge n. 482 del 1968, ha mantenuto i capisaldi degli
interventi normativi risalenti a cinquanta anni prima. Essa
investe teoricamente tutti i settori produttivi e le pubbliche
amministrazioni, ma in pratica, applicandosi il sistema della
quota impositiva oltre i trentacinque dipendenti, ha trovato
terreno applicativo solo nelle medie e grandi imprese,
connotazione che abbiamo inteso superare.
La sostanza della presente proposta di legge è una reale
attuazione di tutti quei princìpi che sottendono al concetto
di "collocamento mirato", quindi non più avviamenti "alla
cieca", bensì un intervento d' equipe preventivo che
operi uno screening delle aziende e dei lavoratori
disponibili e che, dopo avere formato il lavoratore nel senso
di una specializzazione
e professionalizzazione delle mansioni, sia in grado di
mettere in contatto l'azienda ed il disabile con la più alta
probabilità di buon esito del collocamento.
Il concetto è, perciò, quello di superare la logica
puramente assistenzialista, caratterizzata da una gestione
statica e burocratica, senza porgere il fianco a facili
aggiramenti.
Un grave problema all'interno della attuazione della legge
n. 482 del 1968 riguarda tutti quegli abusi perpetrati nel
campo degli accertamenti d'invalidità che hanno poi consentito
l'accesso privilegiato attraverso il collocamento
obbligatorio. E' risaputo che l'accesso al mercato del lavoro
in qualità di categoria protetta, conseguentemente a falsi
accertamenti, è stato per anni terreno fertile per il voto di
scambio. In questo senso, dopo l'accertamento da parte della
commissione medica, l'esame delle capacità lavorative da parte
dell' équipe di esperti che dovrà stendere il piano
individualizzato, risulta essere un ulteriore ostacolo alla
possibile perpetrazione di abusi. Inoltre, diventando la
procedura da impersonale ad individualizzata, non permette di
nascondersi dietro definizioni di patologie generiche.
Un altro problema era rappresentato dal fatto che l'accesso
al collocamento obbligatorio, coinvolgendo anche categorie
prive di handicap, risultava penalizzante per gli
invalidi e non focalizzava l'ambito d'intervento. Abbiamo
inteso superare l'ostacolo restringendo il campo di
applicabilità ai soli disabili, reputando fosse opportuno
separare fasce pur degne di tutela che potranno avvalersi di
altri strumenti.
Nell'intento di dare una svolta concreta a questo settore
non ci è sembrato opportuno che l'azienda creasse posti di
lavoro "su misura", perché in genere si trattava di mansioni
superflue che non gratificavano il lavoratore e che l'azienda
considerava una sorta di "beneficenza": per questo era
necessario studiare strategie innovative.
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La Corte costituzionale ha già ribadito un concetto molto
importante: il meccanismo del collocamento obbligatorio non
nasce nell'intento e non è strutturato per imporre di fatto
oneri assistenziali, sottolineando che il procedimento di
avviamento deve tenere conto delle reali possibilità di
inserimento di un lavoratore nel ciclo produttivo di una
determinata azienda. Abbiamo perciò preferito seguire
l'impostazione di fondo a cui si sono ispirati con successo i
Paesi evoluti in tal senso come Svezia, Germania e Gran
Bretagna. A tal riguardo è importante rilevare che, mentre in
Italia la percentuale d'obbligo per la tutela delle categorie
protette nel loro insieme è del 15 per cento negli altri Paesi
europei è sensibilmente inferiore: ad esempio, in Francia ed
in Germania è del 6 per cento, mentre in Inghilterra è del 3
per cento. Nei Paesi del centro e nord Europa è addirittura
inesistente poiché gli interventi a favore dei disabili
poggiano su di una forte tradizione di solidarietà sociale,
più che su obblighi di legge.
La nostra proposta del 7 per cento accompagnata da una
riduzione della soglia d'attuazione da trentacinque a quindici
dipendenti, tende al coinvolgimento delle risorse della
piccola e media impresa, considerate la linfa vitale del
tessuto socioeconomico del nostro Paese.
L'impostazione nord-europea si basa sul concetto che,
tranne per pochi casi quali quelli di handicap psichico
grave e disabilità che richiedono terapie intensive
comportanti frequenti assenze, sia sempre possibile un
assorbimento da parte del mercato del lavoro in modo
soddisfacente anche dal punto di vista dell'impresa. Purtroppo
questo principio non viene attualmente supportato da una
prassi amministrativa adeguata.
Cardine di tutto ciò deve diventare un sistema di
matching, cioè di collegamento tra domanda ed offerta di
lavoro. Ed è questo l'obiettivo della nostra proposta di Piano
d'Inserimento Lavorativo Individualizzato (PILI).
La Costituzione sancisce che il nostro ordinamento tutela
soltanto la disoccupazione
involontaria. In realtà gli uffici competenti non
verificano che il lavoratore che si iscrive sia disoccupato e
lo sia involontariamente, tanto che fino ad oggi il sistema è
stato viziato dalle "rinunce" supportate da benefici
economici, visto che il giorno seguente era possibile una
nuova iscrizione alle liste speciali; questo è il motivo
dell'inserimento dell'articolo 7, comma 4, con esclusione
dalle liste per centottanta giorni in caso di rinuncia
immotivata.
Un altro aspetto che vale la pena di mettere in luce
riguarda il decreto legislativo 23 novembre 1988, n. 502, il
quale sancisce che la determinazione della percentualità di
riduzione della capacità lavorativa deve basarsi
sull'importanza che la menomazione riveste nell'attività
lavorativa dell'interessato; la menomazione non viene quindi
concepita in astratto, bensì in relazione alle competenze ed
alle capacità sviluppate. Nel concreto, però, esiste una
tabella ministeriale che fa esattamente l'opposto,
etichettando l'invalidità con valori percentuali che possono
non avere alcun legame con le oggettive capacità lavorative
residue. Perciò abbiamo inteso il superamento del concetto
della percentuale di invalidità intendendola un puro requisito
di partenza per l'accesso al collocamento mirato e svuotandola
di significato ai fini del concreto inserimento lavorativo.
In realtà il piano d'inserimento lavorativo
individualizzato tende ad identificare le mansioni che
permettono al lavoratore di sviluppare al massimo le proprie
potenzialità di rendimento, che in quest'ottica possono
equipararsi anche a quelle di un lavoratore privo di
menomazione.
Dobbiamo anche tener conto che nel passato una certa parte,
non del tutto irrilevante, degli avviamenti al lavoro tramite
il collocamento obbligatorio sfociava in una causa legale
presso il pretore del lavoro. Difficilmente a quel punto il
rapporto tra avviato ed azienda poteva essere recuperabile e
la questione veniva talvolta risolta con una conciliazione
economica. Per limitare al minimo l'incidenza di un tale
deterioramento dei rapporti tra le
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parti, le nostre proposte vertono fortemente sulla ricerca di
canali di ampio dialogo tra impresa ed organismi
amministrativi, responsabilizzando ed informando l'azienda
circa l'opportunità di un inserimento adeguato.
L'imprenditore si è fino ad oggi sentito oggetto di un
sistema impositivo, forfettario ed impersonale, perciò abbiamo
definito un buon sistema di counceling che possa far
partecipare attivamente l'azienda ad un progetto mirato, che
rispetti il ciclo produttivo dell'impresa e che si inserisca
con armonia negli obiettivi globali che quella determinata
azienda persegue.
Per quanto riguarda il dibattito circa l'ammissibilità o
meno del patto di prova nell'ambito del collocamento
obbligatorio, fino al 1979 la giurisprudenza della Cassazione
ha ritenuto che la possibilità per il datore di lavoro di
esprimere una valutazione discrezionale, come quella che
caratterizza il recesso durante la prova, fosse
contraddittoria rispetto all'obbligo di assumere l'invalido.
Nel marzo 1979 invece le sezioni unite della Suprema Corte con
una serie di sentenze hanno modificato l'indirizzo ritenendo
ammissibile il patto di prova, a condizione, però, che questo
fosse riferito all'impiego in mansioni compatibili con la
menomazione del lavoratore e che la valutazione sull'esito
della prova non fosse pregiudicata dall'inabilità sulla cui
base era stato instaurato l'avviamento.
Al fine di tutelare l'invalido da una discriminazione non
espressamente dichiarata, la Cassazione si è espressa in senso
tale da prescrivere che la prova vada non solo fondata per
iscritto prima dell'inizio del rapporto, ma anche articolata,
così da consentire a posteriori un eventuale sindacato del
giudice. Vale a dire che, in caso di recesso per mancato
superamento del patto di prova, il datore di lavoro deve
motivarne espressamente le ragioni in modo da permettere al
giudice di verificare la sussistenza o meno di illeciti. Se è
vero che l'intenzione è di impedire una costruzione a
posteriori di motivazioni fittizie, meglio ancora ci è
sembrato lasciare aperto il dialogo con l'azienda ribadendo la
validità del patto di prova, permettendo
la verifica del piano d'inserimento lavorativo
individualizzato ed evitando un ricorso incondizionato alle
sedi giudiziarie mediante un possibile, ulteriore intervento
consultivo da parte della Commissione di esperti per il
collocamento mirato.
In materia di contratti di formazione lavoro e contratti
part-time abbiamo condiviso con la Cassazione il
giudizio che la volontà da ambo le parti possa essere
condizione necessaria e sufficiente alla stipula. Una certa
flessibilità contrattualistica può favorire l'accesso al mondo
del lavoro e può diventare una base su cui costruire un
rapporto continuativo o, comunque, l'occasione per lo sviluppo
od il consolidamento di competenze e professionalità.
E' abbastanza recente un documento dell'Organizzazione per
la cooperazione e lo sviluppo in Europa (OCSE) che rileva una
tendenza in tutti i Paesi occidentali a sostituire interventi
di tipo puramente assistenziale, quali il mero beneficio
economico, con strategie che vertano sull'incentivazione
dell'autonomia e dell'integrazione.
Un altro orientamento che si sta rafforzando negli ultimi
anni, supportato dalla ricerca scientifica e tecnica, è quello
della neutralizzazione o, comunque, del contenimento
dell' handicap attraverso la valorizzazione di tutte
quelle soluzioni tecniche ed ergonomiche che permettano al
disabile di esprimere il suo massimo potenziale di
produttività.
In questo senso si è pensato ad un fondo occupazione
disabili, nel quale vadano peraltro a convergere tutte le
sanzioni, che sostenga nella misura del 50 per cento questi
costi.
E' basilare, inoltre, che le regioni si propongano
l'obiettivo di incentivare parallelamente iniziative che
possano rispondere alla specifica realtà economica locale.
Nonostante il sistema delle quote sia condiviso anche da altri
Paesi europei, come Francia, Germania e Gran Bretagna, è
importante notare che solo in Italia detto sistema fino ad
oggi non era stato supportato da interventi di altra natura,
quali una selezione attitudinale dei lavoratori e sostegni
economici identificabili in sgravi parziali degli oneri
sociali. L'articolo 11
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della presente proposta di legge ha risposto a questa
esigenza fissando una fiscalizzazione a scalare che, partendo
da un iniziale 80 per cento, riducendosi nel secondo anno ad
un 60 per cento e stabilizzandosi nel terzo al 40 per cento,
dia modo di ammortizzare gli eventuali tempi di ambientamento;
anche nella maggior parte dei Paesi ad economia avanzata sono
predisposti dei sussidi decrescenti nel tempo che compensano
le imprese per la minore produttività, specialmente nelle fasi
iniziali del rapporto di lavoro.
Con la presente proposta di legge si intende, perciò,
fissare la base di una normativa che si ispiri ai migliori
esempi esistenti in Europa e che possa stimolare tutta una
serie di iniziative locali specificamente mirate al sostegno
dei lavoratori disabili.
Onorevoli colleghi! Per le motivazioni di cui sopra appare
evidente la necessità di superare le attuali carenze della
legge 2 aprile 1968, n. 482, ed avviare un serio intervento
normativo che delinei un approccio nuovo al problema.
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