| Onorevoli Colleghi! -- La presente proposta di legge
tende a precisare il regime dei rapporti fisco-impresa allo
scopo di distinguere fra interventi di pura razionalizzazione
(a costo zero) per le iniziative imprenditoriali genuine, e
interventi rigorosi per i meccanismi di abbattimento
dell'imponibile di puro comodo. Il tutto, peraltro, con un
occhio ben rivolto a quanto accade nella Unione europea per
evitare regimi disincentivanti.
La presente proposta di legge prevede innanzitutto
l'introduzione di una imposta minima per le società non
operative (articolo 1). Viene infatti da più parti avvertita
l'esigenza di porre un limite all'utilizzo dello strumento
societario come mero schermo teso a nascondere l'effettiva
proprietà di beni, di solito, di rilevante valore.
Si tratta, come ognun vede, di un uso improprio della
struttura societaria che, anziché essere finalizzata
all'esercizio di attività commerciali in senso lato, viene
piegato ad uso e consumo di una proprietà nemica della
trasparenza. A quest'abuso dello strumento societario si
unisce poi spesso la presa in carico di costi, a cominciare
dagli ammortamenti dei beni acquisiti che ben poco hanno a che
fare con l'attività imprenditoriale che dovrebbe essere svolta
sulla base degli stessi statuti sociali, e che invece per lo
più si limita, va ripetuto, alla pura e semplice detenzione di
beni tenuti a disposizione dell'effettivo proprietario (socio
o meno della società in questione che esso sia). Per rendersi
conto della diffusione del fenomeno basta esaminare il numero
di ville sulle colline di
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Portofino, come pure su quella di Posillipo o all'Olgiata,
intestate a società e domandarsi poi quale utilizzo
imprenditoriale di esse viene in concreto fatto. E così pure
per i panfili, le automobili, il personale di servizio delle
nobili casate e così via.
Nella considerazione della varietà di situazioni in fatto
riscontrabili occorre dunque individuare innanzitutto un
criterio che consenta, senza più ombra di dubbio, di definire
una certa struttura societaria come società di comodo; e poi,
una volta fatto ciò, trarne le relative conseguenze
assoggettandole ad una sorta di imposta sostitutiva in cui gli
elementi individuativi del reddito operino come puro e
semplice parametro di determinazione di una base imponibile
espressa dalla componente patrimoniale più che da quella
reddituale (come per certi versi avveniva con l'imposta sulle
società ai tempi del testo unico del 1958).
Fra i tanti criteri individuativi, pur suscettibili di
essere adottati, si è privilegiato quello che pone a raffronto
il volume dei ricavi con il costo dei beni strumentali
utilizzati. E' del tutto evidente infatti che un utilizzo non
solo appropriato, ma almeno non del tutto insensato, dei beni
sociali obbliga l'imprenditore a tentare almeno di coprire con
i ricavi le spese minime di gestione della società, tali
essendo almeno l'ammortamento dei beni ed un minimo di spese
generali.
Si è così ipotizzato, distinguendo fra società finanziarie,
immobiliari ed altre, che il volume di ricavi minimo -
osservato peraltro lungo un triennio e con espressa esclusione
degli eventi straordinari - debba superare almeno,
rispettivamente, l'1 per cento, il 4 per cento e il 15 per
cento del costo di acquisizione delle immobilizzazioni dal cui
utilizzo essi dovrebbero trarre origine (capoverso
1- quater). E' infatti del tutto evidente che ove tali,
pur modestissimi limiti, non dovessero essere superati
verrebbe confermato che i beni in questione non sono stati
acquisiti per asservirli ad un'attività imprenditoriale bensì
per destinarli a tutt'altri fini, per lo più estranei
all'esercizio dell'impresa. Ove i limiti in questione
dovessero risultare non superati si dovrà dunque far luogo ad
una determinazione del reddito di natura sostanzialmente
forfettaria giustificata proprio dalle caratteristiche con cui
i beni sono in fatto detenuti ed utilizzati (capoverso
1- quinquies).
E' certo possibile fornire la prova contraria; ma essa non
può in questo caso limitarsi alle risultanze delle scritture
contabili dovendosi basare su elementi esterni, visibili e
temporanei, che abbiano reso, in via del tutto eccezionale,
impossibile l'ordinario realizzo di un più congruo volume
d'affari (capoverso 1- sexies).
Ovvia la non compensabilità delle perdite pregresse con il
reddito determinato con il sistema visto sopra (capoverso
1- septies).
La normativa sulle società di comodo non può tuttavia
limitarsi ai soli aspetti riguardanti le imposte sul reddito
dovendo avere il suo corollario nell'ambito dell'IVA. A questo
obiettivo risponde l'articolo 2, che modifica l'articolo 19
del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972,
n. 633, istitutivo dell'IVA, proprio per sancire
l'indetraibilità dell'imposta comunque assolta da società di
comodo nel periodo in cui le stesse hanno operato come tali: e
ciò nella considerazione che si tratti, in realtà, di
consumatori finali e non di imprese nel senso definito
dall'articolo 4 del citato decreto del Presidente della
Repubblica n. 633 del 1972.
Si propone inoltre, di evitare che l'indetraibilità
dell'IVA, assolta nei periodi d'imposta in cui una società è
qualificata come di comodo, possa essere aggirata mediante
dosaggi temporali tesi solo a non far verificare - nel periodo
d'imposta in cui si procede all'acquisto - la condizione
dell'indetraibilità dell'imposta.
La constatazione della diffusione delle cosiddette società
di comodo, e l'introduzione del nuovo regime sopraesposto,
suggeriscono infine di creare le condizioni per il cambiamento
(che è in realtà una regolarizzazione), da parte dei
beneficiari, della struttura proprietaria e ricondurlo a
quella delle persone fisiche laddove la struttura societaria
stessa non trova giustificazione nell'attività in concreto
svolta.
Tale operazione va peraltro condotta in porto in tempi
assai brevi, sia in
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considerazione della, presumibilmente, non particolarmente
complessa situazione patrimoniale delle società in questione;
sia per le fondate esigenze di rapida semplificazione del
sistema, con conseguente liberazione di energie da parte
dell'Amministrazione finanziaria.
L'articolo 3 propone quindi l'introduzione di una
imposizione agevolata temporanea per lo scioglimento di
società di capitali possedute esclusivamente da persone
fisiche. L'operazione dovrebbe aprirsi e chiudersi in un lasso
di tempo molto stretto (un anno), essere soggetta ad
un'imposizione pari al 25 per cento del risultato netto di
liquidazione e sostituire tutte le altre imposte, di
qualsivoglia genere applicabili alla liquidazione in sé come
pure agli atti che l'accompagnano fino alla vera e propria
cancellazione della società dal registro delle imprese.
Considerato che i cespiti sono iscritti in bilancio ai costi
storici, si tratta di un livello di imposizione più che
adeguato.
Per ragioni di controllo fiscale resta peraltro ferma la
determinazione in base al valore normale (cioè di mercato) dei
beni trasferiti o assegnati dalla società ai soci; viene al
contrario espressamente sancita l'inapplicabilità del riporto
delle perdite fiscali in compensazione del risultato netto di
liquidazione nella considerazione della natura, in senso lato,
transattiva attribuita all'imposta sostitutiva. Viene infine
sancita l'inapplicabilità dell'IRPEF su quanto ricevuto dalla
liquidazione allo scopo di far fungere l'imposta sostitutiva
da parametro unico di commisurazione dei costi connessi allo
scioglimento.
Il trattamento sopra delineato deve essere espressamente
richiesto nella delibera di liquidazione restando applicabile
il regime ordinario ove l'opzione non fosse esercitata.
Nell'articolo 4 sono invece riportate alcune norme volte a
limitare le possibilità di elusione mediante l'utilizzo di
società di persone.
E' noto infatti, ad esempio, l'utilizzo elusivo delle
società personali quando le stesse divengono strumento per
l'acquisizione di immobili costituenti pure e semplici
abitazioni disponibili per l'utilizzatore persona fisica
(socio o meno che esso appaia). Le disposizioni qui previste
mirano a rendere indeducibili gli interessi passivi in tal
caso sostenuti, consentendo alle persone fisiche socie una
deduzione simile a quella che sarebbe loro spettata se
avessero proceduto direttamente all'acquisizione. La
disposizione è estesa poi, per ragioni antielusive, ai
contratti di leasing.
Nell'articolo 5 sono riportate modifiche agli articoli 63 e
95 del testo unico approvato con decreto del Presidente della
Repubblica n. 917 del 1986, che prendono in considerazione
l'eccessivo e spesso ingiustificato carico di interessi
passivi cui le imprese si assoggettano per non esser state
adeguatamente capitalizzate dall'imprenditore o dai soci. Si
tratta di un fenomeno conosciuto alla prassi internazionale ed
opportunamente fronteggiato dalla legislazione sulla
cosiddetta thin capitalization.
E' nota la propensione delle imprese ad indebitarsi là dove
la sopportazione di interessi passivi deprime un reddito
sottoposto a più elevata aliquota (in Italia, ordinariamente,
del 52,2 per cento) e realizzare, con idonea capitalizzazione,
profitti là dove l'aliquota è, per i motivi più vari, più
contenuta (come avviene non solo nella maggioranza dei nostri
partner commerciali ma anche nei territori italiani
fiscalmente agevolati). Tipico è il caso delle società
irlandesi ipercapitalizzate e soggette a tassazione con una
aliquota del 10 per cento, costituite sovente da società
italiane che si fanno poi tornare il capitale sottoscritto
sotto forma di finanziamento oneroso. Si tratta di una
ottimizzazione fiscale non illegittima, ma che è opportuno
ricondurre entro limiti fisiologici. Il regime di
indeducibilità proposto si caratterizza per la semplicità di
applicazione e si basa sulla individuazione di un rapporto
assai generoso, per il contribuente, fra mezzi propri e debiti
onerosi. Ove questi ultimi risultino superiori di oltre
quattro volte ai primi la quota di interessi passivi
proporzionalmente attribuibile a detta eccedenza resta
indeducibile.
In correlazione con le modifiche all'articolo 63 vanno
considerate quelle all'articolo
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95 ove si dispone l'indeducibilità degli interessi
passivi in corrispondenza di quote di capitale sottoscritte ma
non ancora versate ovvero di versamenti e finanziamenti che i
soci si sono impegnati ad eseguire e non hanno ancora
eseguito. Ad essa si unisce, in alcuni casi sovrapponendovisi,
la tendenza ad indebitarsi bilanciando il finanziamento
contratto con garanzie (anche sotto forma di veri e propri
depositi) fornite dal finanziato o dai soci persone fisiche
della società che viene finanziata. Questi a loro volta
tramutano interessi tassabili ad aliquota piena (quelli che
percepirebbero dalla propria impresa o società finanziata) in
interessi tassabili con ritenute secche di ben minore livello
sulle obbligazioni emesse dal finanziatore apparente, per lo
più istituto di credito (dell'ordine, nella maggioranza dei
casi, del 12,5 per cento).
Nell'articolo 6 viene modificato l'attuale regime di
tassazione delle plusvalenze delle persone fisiche per quanto
riguarda le partecipazioni non quotate. Il regime attuale,
infatti, si presta a molteplici opportunità di elusione ed è
il principale responsabile dell'abuso della fusione per
incorporazione nel nostro Paese. Infatti, il fatto che in
Italia circolano normalmente i titoli, anziché i cespiti,
deriva dalla sostanziale non imponibilità delle plusvalenze
per la persona fisica cedente. In tal modo, la successiva
incorporazione e l'utilizzo dei maggiori valori a fini fiscali
non trova una compensazione in un maggior gettito da
imposizione delle plusvalenze, come invece si verificherebbe
nel caso di cessione di aziende o cespiti. Il recupero a
tassazione delle plusvalenze delle persone fisiche ha quindi
l'obiettivo di realizzare una effettiva neutralità fiscale
delle fusioni, e di equiparare sostanzialmente le operazioni
di riorganizzazione aziendale realizzate mediante la cessione
di titoli, a quelle attuate attraverso la cessione diretta dei
beni. La scelta alternativa di considerare irrilevante in ogni
caso il disavanzo di fusione (articolo 7) rappresenta in
effetti una soluzione di ripiego e distorsiva, che tuttavia
può essere presa in considerazione, come soluzione subordinata
rispetto a quella razionale indicata nell'articolo 6.
Nell'articolo 6 è prevista la modifica all'articolo 81 del
testo unico approvato con decreto del Presidente della
Repubblica n. 917 del 1986 ed alle norme contenute nel
decreto-legge 28 gennaio 1991, n. 27, convertito, con
modificazioni, dalla legge 25 marzo 1991, n. 102. La
tassazione del cosiddetto capital gain è infatti oggi
ridotta ad un puro e semplice simulacro. Da un lato essa è
sospesa a tempo indeterminato per le plusvalenze realizzate su
partecipazioni in società quotate. Dall'altro, per le
partecipazioni non quotate, essa opera di fatto, con risultati
assai modesti, per le sole operazioni rientranti nel
cosiddetto regime forfettario (cioè con una tassazione dello
1,05 per cento).
Con riferimento alle prime, lo stato di sottosviluppo del
mercato mobiliare italiano può sconsigliare, almeno per il
momento, interventi che ne possano ulteriormente deprimere il
ruolo.
Per quanto riguarda invece le seconde l'esperienza di
questi primi anni di applicazione dell'imposta sostitutiva ha
visto proliferare lo spezzettamento delle quote di
partecipazione non già in ragione di effettivi ampliamenti
delle compagini sociali, quanto piuttosto in virtù di un
sempre più ampio e spregiudicato uso di rapporti più o meno
fiduciari aventi l'unico scopo di abbassare la percentuale
posseduta al di sotto della soglia rilevante per
l'applicazione del regime cosiddetto analitico (cui si applica
la ben diversa aliquota del 25 per cento). Occorre dunque
eliminare questa duplicità di regime visto che esso, una volta
stralciata la posizione delle partecipazioni quotate, per loro
natura a più larga diffusione ed a più modesta dimensione
percentuale, mostra ormai la sua inadeguatezza a conseguire
gli obiettivi in vista dei quali era stato concepito.
Pare dunque appropriato distinguere le plusvalenze sulle
partecipazioni dismesse non più in ragione della loro
incidenza percentuale sul capitale, ma piuttosto in
considerazione della durata del possesso, come del resto
avviene negli altri Paesi che hanno adottato analoghi sistemi
di tassazione quali, ad esempio, Francia e Germania.
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Si è quindi previsto di mantenere al 25 per cento la
tassazione delle plusvalenze realizzate nei primi cinque anni
di possesso e di abbassare l'aliquota al 15 per cento per
quelle conseguite in tempi più lunghi.
Nell'articolo 8 si modifica e si integra la cosiddetta
norma "antielusione" prevista dall'articolo 10 della legge 29
dicembre 1990, n. 408. Mentre nell'articolo 9 si affronta la
questione della neutralità fiscale dei conferimenti. Infatti,
dato che le operazioni di ristrutturazione aziendale meritano
- tanto più in questo periodo della storia economica italiana
- il massimo di attenzione, pare davvero utile porre mano al
riequilibrio del regime dei conferimenti d'azienda con quello
delle fusioni e scissioni; non fosse altro che per evitare il
purtroppo frequente ricorso a strumenti societari impropri,
solo tesi a ridurre il carico fiscale applicabile ad
operazioni aventi lo stesso senso economico ma diversa
denominazione giuridica.
In quest'ottica l'articolo 54- bis introdotto
dall'articolo 9 prevede, in via opzionale, un nuovo regime di
neutralità fiscale anche per i conferimenti d'azienda
(capoversi 1 e 6).
Al pari di quanto avviene per fusioni e scissioni, e quindi
per evitare distorsioni alla formazione del bilancio
civilistico, viene consentita l'iscrizione dei plusvalori
derivati dal conferimento senza conseguenze di natura
tributaria. A fronte di tale concessione sta però il
mantenimento, ai fini fiscali, dei valori precedenti
l'operazione (capoversi 2 e 3). Sono state poi previste, per
le operazioni più radicali, quelle cioè che coinvolgono
l'intera attività sociale e che sono volte ad un vero e
proprio cambiamento integrale della stessa, disposizioni che
consentono da un lato una più facile gestione amministrativa
dei soggetti coinvolti, dall'altro le più opportune cautele
fiscali per evitare che l'operazione si traduca in una
sottrazione di reddito anche solo sotto il profilo finanziario
(capoverso 5).
Questa innovazione, e la necessaria attenzione a non dare
spazio a sempre possibili utilizzi elusivi della norma, ha
comportato una serie di modifiche all'articolo 102 del citato
testo unico, tese in sostanza ad evitare che il conferimento
di azienda, una volta reso neutrale, venga utilizzato per
trasferire aziende profittevoli in società con ingenti perdite
pregresse, conseguendo risultati analoghi a quelli delle ben
note fusioni di comodo.
L'articolo 11 contiene una serie di modifiche antielusive,
volte ad estendere la base imponibile, di rilevante portata
complessiva.
L'articolo 12, infine, affronta per la prima volta il
problema della tassazione consolidata dei gruppi di imprese.
L'assenza di qualsiasi ipotesi di tassazione di gruppo è
infatti una delle principali responsabili di non pochi
comportamenti elusivi da parte delle nostre imprese.
Va rilevato al riguardo che le disposizioni recate dal
decreto legislativo n. 127 del 1991, hanno definitivamente
sancito il rilievo di una visione più complessiva del fenomeno
delle imprese riunite in gruppi.
Pur senza spingersi a definire i requisiti che
caratterizzano il gruppo e pur senza individuarne un regime
specifico, tali disposizioni hanno almeno il merito,
nell'adeguarsi alle prescrizioni comunitarie, di individuare
il quadro delle informazioni che tale realtà deve produrre
ponendo le stesse a carico dell'impresa controllante.
Altrettanto, ed in modo forse più penetrante, si è fatto
nell'ambito delle specifiche normative che regolano il settore
dell'editoria (legge 5 agosto 1981, n. 416 e decreto del
Presidente della Repubblica 8 marzo 1983, n. 73) e del credito
(decreto del Presidente della Repubblica 20 novembre 1990, n.
356 e del decreto legislativo 1^ settembre 1993, n. 385). Lo
stesso sistema tributario italiano, peraltro, conosce il
fenomeno e lo ha già regolamentato, nell'ambito dell'IVA, con
l'articolo 73 del decreto del Presidente della Repubblica n.
633 del 1972 e con il successivo decreto ministeriale 13
dicembre 1979.
Sembrano dunque maturi i tempi perché anche nell'ambito
delle imposte sul reddito il fenomeno in questione trovi una
sua regolamentazione, nella considerazione che essa possa
comportare da un lato
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l'eliminazione di distorsioni e defatiganti moltiplicazioni
nei rapporti di credito e debito fra soggetti, di massima,
unitari. Dall'altro evitare che pratiche sostanzialmente
elusive possano trovare una qualche parziale ed
individualistica, ancorché illegittima, giustificazione in
oggettive (e colpevoli) disattenzioni del sistema.
La disciplina dettata dall'articolo 107 bis,
introdotto dall'articolo 12, mira proprio ad introdurre, se
non la vera e propria tassazione su base consolidata, almeno
un embrione di essa, che può più appropriatamente definirsi
"applicazione della imposta in forma consolidata". E ciò nella
considerazione che la novità della materia suggerisce una
certa gradualità e cautela nella sua introduzione, guardandosi
da un pedissequo recepimento delle non numerose esperienze
straniere basate spesso su presupposti civilistici assai
diversi (come nel caso della Germania, cui si fa spesso
improprio riferimento).
I capoversi 1 e 2 individuano i soggetti che possono
partecipare alla procedura, restringendoli alle controllate in
cui l'ente o la società controllante possiedono almeno il 90
per cento del capitale. Una partecipazione così elevata si
giustifica innanzitutto in considerazione delle implicazioni
di ordine civilistico che il trasferimento delle posizioni
soggettive coinvolte comporta. Ma poi anche per rendere più
facilmente uniformabili volontà sociali e procedure
amministrative che non possono non restare incise dalla scelta
di partecipare alla speciale procedura qui descritta. Il
requisito dimensionale indicato nel capoverso 2 è disegnato
sulla falsariga di quello previsto all'articolo 25 del decreto
legislativo n. 127 del 1991, e relative disposizioni
transitorie, e coerente con la volontà di coinvolgere nella
procedura solo soggetti che, per le dimensioni raggiunte,
sembrano in grado di sopportarne i relativi non facilissimi
adempimenti formali.
Il capoverso 3, nel tenere ferma l'autonoma e separata
determinazione del reddito da parte di ciascun soggetto
passivo d'imposta partecipante, individua le voci che formano
oggetto di consolidamento restringendole:
a) ai risultati fiscali (utile o perdita)
dell'esercizio;
b) ai crediti d'imposta suscettibili di
compensazione con il reddito dell'esercizio in questione;
c) alla cosiddetta franchigia da maggiorazione di
conguaglio.
Tuttavia, allo scopo di evitare utilizzi elusivi della
nuova normativa, il capoverso 4 prevede che le perdite
pregresse, realizzate da ciascuno dei soggetti partecipanti al
consolidamento prima che la relativa procedura abbia avuto
inizio, possono essere compensate solo con il reddito prodotto
dal medesimo soggetto che le riporta in avanti.
L'assenza di tale disposizione avrebbe potuto, infatti, far
rientrare per il tramite dell'applicazione dell'imposta in
forma consolidata il noto commercio di "bare fiscali" che un
tempo trovava la sua conclusione nell'incorporazione della
"società-bara" e che oggi, con l'entrata in vigore delle
disposizioni qui illustrate, avrebbe potuto evitare financo
quest'ultimo passaggio conclusivo.
Il capoverso 5 pone un vincolo di durata minima (tre anni)
all'adozione della procedura in discorso ed i successivi
capoversi 6 e 7 si preoccupano di definire le conseguenze
dell'uscita da tale procedura per la volontà propria alla
scadenza del triennio (capoverso 6) ovvero per sopravvenuta
modifica del rapporto di controllo nel corso del triennio
(capoverso 7). L'esperienza della cosiddetta "IVA di gruppo"
ha infatti lasciato intravedere le non facili problematiche
che emergono al momento di uscita (volontaria o ex lege)
dalla procedura e che meritano di essere regolate da precise
scelte fatte dal legislatore se non si vogliono accettare
quelle liberamente disposte, ovviamente secondo i propri
interressi, dal contribuente.
I capoversi 8, 9, 11 e 12 sono strumentali all'attuazione
della procedura. Essi mirano a concentrare l'informazione
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relativa alle operazioni di consolidamento presso un solo
ufficio, quello competente per la maggiore delle imprese che
vi partecipano. Per tutti gli altri adempimenti restano invece
competenti gli uffici in cui si trova il domicilio fiscale di
ciascuno dei partecipanti alla procedura.
Il capoverso 10 ha lo scopo di massimizzare gli effetti
semplificatori della procedura di consolidamento consentendo
allo stesso di operare altresì nel campo delle ritenute sui
redditi di capitale che meglio si prestano, e meno inquinano,
i rapporti fra "gruppo" e fisco.
Gli articoli 13 e 14 contengono ulteriori norme antielusive
tese ad evitare che l'utilizzo di un regime di favore di
carattere settoriale (quello dell'agricoltura per l'articolo
13) ovvero di carattere semplificatorio (nella tassazione alla
fonte dei dividendi per l'articolo 14) si trasformi in veicolo
di sottrazione di somme dovute all'erario. Il caso contemplato
dall'articolo 14, in particolare, mira a reprimere la pratica
del cosiddetto dividend washing che anche di recente ha
manifestato la propria pericolosità concretizzandosi in una
collaborazione fra società di capitali e persone fisiche volta
a spartirsi il bottino della maggiore imposta sul dividendo
che risulterebbe dovuta dalle persone fisiche (ad alto
reddito) ove il credito d'imposta sullo stesso non risulti
sufficiente a coprire la differenza di IRPEF ancora dovuta
dalla persona fisica in questione.
L'intervento proposto mira a neutralizzare l'effetto
dell'interposizione della società di capitali per il solo
periodo di incasso del dividendo, rendendo applicabile lo
stesso regime che si sarebbe applicato ove detta
interposizione non fosse intervenuta.
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