| Onorevoli Colleghi! -- Specialmente nei periodi di grande
difficoltà come quello che l'Italia sta attraversando, ci si
rende conto della sottovalutazione che è stata fatta dei
problemi della formazione. Nonostante il grande bisogno che il
Paese ha di investire nella formazione dei propri quadri, la
didattica è stata e rimane la parte più trascurata degli
interventi di riordino o di sviluppo dell'università in questi
anni.
La presente proposta di legge affronta questa emergenza,
proponendo un'innovazione delle procedure e degli strumenti
necessari per elevare la qualità e la produttività dei corsi
di studio universitari. Essa propone innanzitutto di far leva
sull'ampliamento della sfera di autonomia didattica e di
responsabilità delle singole università. Poiché l'efficacia
didattica è anche "eterminata dalle condizioni di studio
degli studenti, sulle quali influiscono in modo particolare la
ricettività deele strutture e gli indici di affollamento per
sede e per corso di studio, essa propone strumenti per
riequilibrare la distribuzione della popolazione studentesca e
per contenere il numero di studenti degli atenei entro limiti
accettabili. Per quanto riguarda gli accordi di programma
previsti dalla legge n. 537 del 1993, viene proposto che siano
considerati prioritari quegli accordi che abbiano come
obiettivo l'aumento dell'efficacia della didattica.
Nonostante una certa attenzione prestata dal Parlamento
durante la X e XI legislatura, l'emergenza, se possibile, è
divenuta ancora più acuta, perché continuano a restare sulla
carta provvedimenti legislativi che pure avrebbero dovuto
introdurre modifiche sostanziali nel modo di guardare alla
questione didattica.
Si è, infatti, in presenza di una realtà a pelle di
leopardo. Questo dicono alcuni indicatori che consentono di
valutare l'attenzione politica e culturale prestata alla
formazione universitaria.
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Dal versante delle sedi unversitarie, a oltre cinque anni
dalla legge n. 168 del 1989, sono poche le sedi che hanno
adottato un nuovo statuto per attuare i princìpi di autonomia
fissati da quella legge ed ancora di meno sono gli statuti che
hanno significativamente innovato l'organizzazione della
didattica. In particolare, appare grave l'inerzia ovvero la
riproduzione di vecchie impostazioni nell'attuazione della
legge n. 341 del 1990 sugli ordinamenti didattici: risulta
insoddisfacente, perché spesso assai casuale, la revisione
delle tabelle curriculari dei corsi di laurea e la stessa
finalizzazione professionale dei corsi di diploma. Inoltre,
risultano lasciate alla volontà ed alle opzioni individuali
dei docenti le notevvli opportunità introdotte dalla citata
legge n. 341 del 1990 in materia di flessibilità
dell'organizzazione delle attività di insegnamento.
Decisamente disattesa è la funzione dei regolamenti didattici
quali efficaci strumenti di governo delle diverse forme del
rapporto didattico, del rapporto docente-discente: se si
escludono alcune eccezioni, oggi la didattica è ancora in
larghissima parte e per molte facoltà quasi unicaqente la
tradizionale lezione o, meglio, si esaurisce in un ciclo di
conferenze. Mancano quasi dovunque forme e strumenti di
sostegno, di supporto all'apprendimento modulati in funzione
delle diverse tipologie di studenti part-time e
full-time. E, contemporaneamente, non manca
l'episodicità delle scelte a proposito delle iscrizioni,
disciplinate caoticamente rispetto a singole sedi od a singoli
corsi di laurea; così vi sono casi in cui il numero chiuso
esiste per la sede "gemmata" ma non per la sede principale e
casi in cui esso è stato deciso nazionalmente o localmente e
casi in cui il numero chiuso esiste addirittura a seconda
della data di attivazione dei corsi di laurea. E su questa
materia si è determinato perfino un contenzioso amministrativo
con alterni esiti.
Infine, e sempre dal versante delle sedi, sta la questione
dell'indice di affollamento. La prescrizione della legge n.
590 del 1982 sul tetto dei 40.000 iscritti per ateneo è
rimasta sulla carta. In alcune sedi le iscrizioni sono
cresciute al di fuori di qualsiasi rapporto corretto con la
ricettività delle strutture, sicché si ha una densità di
studenti per metro quadrato del tutto insopportabile, mentre
in altre, magari istituyte anche per decongestionare i mega
atenei, permangono difficoltà di decollo e scarsa capacità di
attrazione degli studenti. Di conseguenza il sistema
universitario italiano soffre delle diseconomie derivanti sia
dalla congestione sia dallo scarso utilizzo delle
strutture.
Né la realtà si presenta meno variegata dal versante delle
aree scientifico-disciplinari e, segnatamente, degli esiti
formativi degli studenti. Si omettono i ben noti dati sul
numero assai basso di laureati e sul tasso molto alto di fuori
corso, peraltro assai diverso a seconda dei corsi di studio:
comunque la durata degli studi universitari è mediamente di
almeno due anni più lunga di quella prevista dalle tabelle
curriculari. Si omettono anche i dati sulla ripartizione per
aree scientifico-disciplinari degli studenti; basti dire che
gli effetti del numero chiuso introdotto per alcuni corsi sono
visibili in altri corsi il cui indice di affollamento è
cresciuto al di fuori di quulsiasi plausibile ipotesi sulla
domanda del mercato del lavoro e delle professioni.
Quello che vediamo tutti è che in assenza di un
investimento di fondo, che per esser tale doveva essere
"politico" e "culturale" prima ancora che legislativo e
finanziario, l'università con riguardo alla didattica si è
andata ristrutturando spontaneamente per adattamento ai
mutamenti introdotti dalla domanda di formazione e, spesso,
dalle spinte localistiche dei campanili o dagli interessi
delle aree disciplinari. Sotto gli occhi abbiamo il fallimento
della programmazione, quella dei piani quadriennali e
triennali, perché è stata intesa dall'opinione pubblica anche
accademica come costitutiva di nuove istituzioni, nuovi atenei
o facoltà o corsi di laurea, e quindi nuovi posti, nuove
cattedre per le proprie discipline: uno sviluppo solo
quantitativo ed accrescitivo.
La programmazione è fallita perché non ha operato come
metodologia di governo che determina ed ordina obiettivi e
priorità di interventi; nonostante la presenza
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di un sistema universitario altamente centralizzato e
con troppe omogeneità organizzative e didattiche, si è infatti
assistito ad una distribuzione di risorse per atenei e per
aree disciplinari che ha finito con l'aggiungere squilibri a
squilibri e che, comunque, non sembra essersi posta mai di
fronte alla questione dell'efficacia e della qualità
dell'offerta didattica. In sostanza, ciò che non ha funzionato
è stato il rapporto tra programmazione nazionale ed autonomia
delle università che, con altre parole, è stato riassunto
nella formula "il Ministero ha contato poco dove doveva
contare e troppo dove non doveva". Tra i due termini,
programmazione nazionale ed autonomia universitaria, non c'è
bisticcio; in ogni modo potrà essercene sempre di meno se si
sceglie la strada di far interagire gli interventi nazionali
con le capacità progettuali delle singole sedi. Questo fa la
presente proposta di legge.
Il dato su cui riflettere è che, probabilmente, la
programmazione si è dimostrata inefficace perché ha rinunciato
a governare la domanda di formazione ovvero ha rinunciato a
regolamentarla, quanto meno con riguardo alla ricettività
delle sedi; come pure ha adoperato strumenti e risorse del
tutto inadeguati allorché, come è accaduto, non si sono
selezionate le priorità e gli obiettivi in ragione delle
risorse. E nel contempo bisogna riflettere sul fatto che il
processo autonomistico ha fatto ben pochi passi, se si esclude
la scelta dello scorso anno di introdurre l'amministrazione
per budget; soprattutto ha fatto pochi passi sul terreno
dell'innovazione del governo e dell'organizzazione didattica e
della piena utilizzazione del personale docente. Si pensi, ad
esempio, alle norme della legge n. 341 del 1990 sulla
titolarità di insegnamento per settore
scientificodisciplinare, sul tutorato, sui moduli didattici e
sui servizi didattici integrativi: tutte questioni che
postulano una revisione dello stato giuridico del personale
docente e, prima di tutto, una maggiore autonomia ed un forte,
responsabile coraggio innovativo delle università in materia
didattica.
Dunque, c'è da porre su nuove basi la programmazione e da
ampliare su nuove materie l'autonomia delle università,
stabilendo tra sede della programmazione e sedi universitarie
interazioni e sinergie. La presente proposta di legge si basa
sulla consapevolezza che l'efficacia e la produttività, la
crescita della qualità degli standard formativi possono
farsi strada se muta sia il contesto materiale, dai laboratori
alle biblioteche, sia quello culturale entro cui vivono gli
studenti. Da questo punto di vista non può sorprendere la
scelta di pensare ad alcuni interventi del diritto allo studio
- che si vuole divenga diritto a laurearsi - come ad una leva
per offrire condizioni migliori di studio in sedi che
dispongano di un potenziale didattico utilizzato solo in
parte. Così come non può sorprendere la scelta di aver puntato
sull'autonomia, in modo da consentire alle università di
attivare in via sperimentale corsi di studio e di limitare i
vincoli nazionali alle tabelle curriculari. Nel contempo si
propone che gli atenei abbiano l'obbligo di istituire appositi
servizi di valutazione didattica con il concorso degli
studenti. Sul piano della programmazione finalizzata per
obiettivi tramite gli accordi di programma, la presente
proposta di legge prevede che i finanziamenti alle università
siano rapportati anche a scelte, definite localmente, di
frazionamento in più sedi o, comunque, di rientro entro il
tetto dei 40.000 studenti per le università che oggi lo
superino.
Insomma, la presente proposta di legge, attraverso un
mix equilibrato di obblighi e stimoli, di obiettivi e
capacità decisionale autonoma, si propone di incentivare la
qualità degli studi universitari e la produttività didattica
degli atenei.
* * *
Passando al testo, l'articolo 1 stabilisce le finalità
della proposta di legge, che sono l'innalzamento della qualità
degli studi e la promozione di uva maggiore produttività
didattica, tramite la leva dell'autonomia in materia di
sperimentazione didattica e quella del riequilibrio della
presenza degli studenti tra le sedi universitarie e tra i
corsi di studio; come pure sono la priorità
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in materia di accordi di programma attribuita a progetti
intesi ad elevare la qualità degli standard formativi e
l'efficacia dei servizi e supporti didattici e scientifici.
L'articolo 2 attribuisce alle università piena autonomia in
materia di attivazione e disattivazione di corsi di studio
ovvero di sperimentazione di nuovi corsi.
L'articolo 3 trasferisce alle università la competenza su
metà dei curricula dei corsi di studio e dispone per
l'adeguamento dei vigenti ordinamenti didattici.
L'articolo 4 attribuisce all'autonomia regolamentare delle
università la disciplina dei servizi di valutazione didattica,
prevedendo il concorso degli studenti.
L'articolo 5 trasferisce le competenze in materia di esami
di Stato e di accesso alle professioni al Presidente del
Consiglio dei ministri, che le disciplina, con proprio
decreto, su proposta dei Ministri interessati.
L'articolo 6 stabilisce che il Presidente del Consiglio dei
ministri presenti al Parlamento, entro il mese di aprile del
1995, un piano decennale, che deve contenere gli obiettivi di
produttività delle università, l'evoluzione della popolazione
studentesca riferita ai faabisogni formativi dei bacini del
Paese, nonché gli impegni di spesa su base decennale per i
fondi di funzionamento e sviluppo delle università, di cui
all'articolo 5 della legge n. 537 del 1993, e per i fondi di
intervento integrativo e di incentivazione in materia di
diritto allo studio, di cui alla legge n. 390 del 1991.
L'articolo 7 dispone che, a partire dal prossimo piano
triennale di sviluppo di cui alla legge n. 245 del 1990, siano
fissati gli obiettivi riguardanti il numero degli studenti in
corso per ciascun ateneo, stabilendo che ogni università
statale non può superare, di regola, il tetto di 40.000 unità,
già individuato dalla legge n. 590 del 1982 e, di fatto,
disatteso. Per realizzare l'obiettivo del tetto, le università
possono fissare il numero massimo di iscritti per i singoli
corsi di studio sulla base del potenziale didattico
disponibile. In questo ambito dispone, infine, per la piena
utilizzazione da parte degli studenti dei servizi didattici,
compreso l'insegnamento a distanza ed i corsi serali, estivi,
intensivi, nonché, per le sedi ove esistano capacità ricettive
non utilizzate, interventi di incentivazione delle
iscrizioni.
L'articolo 8 fa obbligo alle università metropolitane, il
cui numero di iscritti superi le 40.000 unità, di indicare le
modalità di rientro nel citato tetto massimo di iscritti, ed
alle università con più di 50.000 iscritti, le modalità di
frazionamento della sede in più atenei; infine, dà la facoltà
che venga attuato il coordinamento delle università di un'area
metropolitana.
L'articolo 9 dispone che gli atenei con risorse finanziarie
e didattiche superiori ai propri fabbisogni compiano azioni di
riequilibrio incrementando le iscrizioni degli studenti.
L'articooo 10 disciplina la stipula, con durata triennale,
degli accordi di programma, di cui alla legge n. 537 del 1993,
prevedendo i reciproci obblighi delle università e dello
Stato.
L'articolo 11 vincola l'ammontare dei trasferimenti dello
Stato al tetto dei 40.000 studenti per quelle università che,
pur superando tale tetto, non abbiano stipulato accordi di
programma ovvero non abbiano indicato le modalità di rientro o
di frazionamento in funzione del medesimo tetto.
L'articolo 12 autorizza le università a fissare criteri e
procedure per regolare il flusso delle immatricolazioni, da
disciplinare con riguardo a specificità di merito e di reddito
degli aspiranti ed anche utilizzando come leva per il
riiquilibrio interventi propri del diritto allo studio quali i
prestiti d'onore; infine, prevede di regolare l'iscrizione
fuori corso anche mediante l'eventuale aggravio delle tasse di
iscrizione per gli anni successivi al secondo fuori corso.
Condizioni di maggior favore sono previste per gli
handicappati, per gli studenti lavoratori e per gli studenti
che si avvalgono di tecnologie didattiche a distanza.
L'articolo 13 fa obbligo alle università di istituire corsi
di preparazione all'accesso ai corsi universitari.
L'articolo 14 abroga le disposizioni che prevedono la
competenza del Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica in materia di regolamentazione
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dell'accesso alle scuole di specializzazione ed ai corsi per
i quali sia prevista una limitazione delle iscrizioni; come
pure i vincoli derivanti dalla disciplina del piano di
sviluppo delle università per quanto riguarda l'istituzione e
l'attivazione dei corsi di diploma universitario, di laurea,
di speciallzzazione e di dottorato di ricerca.
L'articolo 15, infine, dispope che, nelle more
dell'approvazione del prossimo piano di sviluppo delle
università, gli obiettivi di riequilibrio ed i relativi tetti
delle iscrizioni siano fissati per ciascuna università con
decreto del Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica, sentito il parere degli atenei.
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