| Onorevoli Colleghi! -- E' noto che la legge 2 agosto 1982,
n. 512, ha rappresentato, per l'Italia, la prima iniziativa
legislativa che ha cercato di introdurre anche nel nostro
Paese un complesso organico di agevolazioni fiscali dirette a
promuovere - con una più ampia partecipazione e un più
radicato impegno dei diversi soggetti pubblici e privati -
interventi per la conservazione, il restauro e la
valorizzazione del patrimonio culturale nazionale.
Non a caso nella preparazione di quella legge e nel
relativo dibattito parlamentare si tenne ampiamente conto
delle esperienze positivamente già compiute, in questo campo,
in altri paesi; e all'elaborazione del testo legislativo
diedero un valido contributo non solo parlamentari altamente
qualificati, ma anche associazioni e organizzazioni impegnate
nella tutela del patrimonio culturale.
La legge n. 512 ha senza dubbio prodotto risultati
importanti, soprattutto perché ha incentivato l'azione di
recupero e restauro del patrimonio edilizio privato di
interesse storico e culturale e anche perché ha incoraggiato
le erogazioni liberali, così per interventi di restauro come
per l'organizzazione di mostre ed esposizioni. Gran parte
della legge è pero rimasta inattuata: sia per la mancata
emanazione da parte del Governo del regolamento di
applicazione sia per incongruenze ed incertezze dovute anche a
formulazioni troppo generiche contenute nella legge stessa.
Inoltre, negli ultimi anni il Governo ha ridotto la portata
delle agevolazioni fiscali (passaggio dalla deducibilità delle
spese alla detrazione d'imposta nel limite massimo del 27 per
cento) pensando di fare dei risparmi e in realtà deprimendo
l'attività economica, e dunque anche le entrate del fisco,
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in un settore particolarmente qualificato quale quello del
restauro.
Una documentazione molto significativa sul rapporto tra
incentivi fiscali introdotti dalla legge n. 512 ed effetti
economici prodotti dall'incremento degli interventi di
restauro attuati negli anni successivi alla sua approvazione
si può per esempio ricavare da una recente indagine
dell'Associazione dimore storiche.
E' però evidente - a noi pare - che, oggi, anche una piena
attuazione della legge n. 512 sarebbe insufficiente rispetto
all'esigenza, resa più acuta dalla ristrettezza dei mezzi
posti a disposizione del bilancio statale (il solito 0,2 per
cento del complesso della spesa), di mobilitare più ampiamente
risorse economiche e capacità d'iniziativa in un campo
strategico per l'Italia come quello dei beni culturali: e ciò
attraverso meccanismi più agili e meno burocratici e
soprattutto attraverso una più razionale selezione e
finalizzazione degli interventi.
Un'indagine svolta nella XI legislatura dal Gruppo dei
senatori del partito democratico della sinistra, in
collaborazione con studiosi ed esperti di vari settori e con
importanti organizzazioni operanti in questo campo (come
l'Associazione dimore storiche o l'Associazione Bianchi
Bandinelli, che ringraziamo per il loro contributo di analisi
e proposte) ha messo in luce l'opportunità e la possibilità di
ottenere, con una politica mirata di agevolazioni fiscali e
una più razionale utilizzazione delle stesse risorse già
disponibili, non già un aggravio per la finanza pubblica ma
un'espansione degli investimenti e delle attività economiche
ad esse connesse: conseguendo così non solo una più efficace
tutela del patrimonio culturale, ma un evidente vantaggio per
l'occupazione e in definitiva per lo stesso bilancio dello
Stato.
La proposta di legge che presentiamo e che riprende, con
poche varianti, il disegno di legge presentato al termine
dell'indagine sopra ricordata, il 4 agosto 1993, dai senatori
Chiarante, Nocchi, Alberici, Bucciarelli e Pagano non si
propone perciò soltanto di ripristinare nella loro
impostazione iniziale misure che successivamente sono state
indebolite o depotenziate (come quella relativa alla
deducibilità delle spese di restauro) o di rendere applicabili
- semplificando o disciplinando per legge scelte o procedure
che nella legge n. 512 venivano rinviate a un regolamento che
non è mai stato emanato - norme che finora non avevano trovato
attuazione, come gran parte di quelle relative al pagamento di
imposte mediante cessione di beni culturali.
Già l'obiettivo di ricostruire nella sua integrità o di
rendere pienamente attuabile la legge n. 512 è certamente
importante. Ma lo scopo che ci proponiamo è, innanzitutto, di
dar vita a nuovi strumenti che consentano di impostare con più
efficacia e in modo programmato una politica di ampliamento,
recupero, valorizzazione del patrimonio culturale del Paese.
Siamo perciò partiti dall'idea di dare un'utilizzazione più
produttiva e razionale - attraverso il fondo istituito
nell'articolo 1 - a fonti di finanziamento che già oggi
dovrebbero concorrere (o si era pensato di far concorrere)
all'azione di tutela e di valorizzazione, ma che finora sono
state sottoutilizzate o utilizzate malamente e in modo
dispersivo. E' il caso della parte - destinata per legge ai
beni culturali, ma finora mai usata a questo scopo o usata,
come quest'anno, per interventi a pioggia - della quota
dell'otto per mille che in sede di dichiarazione dei redditi i
contribuenti assegnano annualmente allo Stato; oppure delle
erogazioni liberali previste dalla legge n. 512, sin qui
utilizzate in modo assolutamente dispersivo e quindi con
risultati spesso discutibili; o dalla quota dei proventi delle
lotterie nazionali che si era previsto di destinare (e in
parte si destina, ma in modo quasi casuale) ai beni
culturali.
Unificando queste fonti oggi troppo disperse è possibile
dare vita a un fondo nazionale con consistenti disponibilità
finanziarie, da destinare programmaticamente a questi
scopi:
a) dare una dimensione e un respiro ben diversi
dagli attuali a una politica di acquisti di beni culturali,
sia direttamente, sia attraverso prelazione;
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b) rendere effettivamente praticabile
l'acquisizione di beni in cambio del pagamento di imposte,
dando davvero un ruolo di protagonista in questo campo al
Ministero per i beni culturali e ambientali e a tal fine
prevedendo che in via normale esso risarcisca, attingendo al
fondo, il Ministero delle finanze per le minori entrate
fiscali. In tal modo si elimina il contenzioso, oggi
altrimenti inevitabile, fra i due Ministeri; e la necessità
del concerto tra i Ministri per i beni culturali e ambientali
e delle finanze verrebbe limitata solo alle acquisizioni di
straordinario importo finanziario;
c) effettuare gli interventi di restauro
prevedibilmente necessari per i beni culturali acquisiti al
patrimonio pubblico nei due modi sopra indicati;
d) finanziare una politica di crediti agevolati per
il restauro del patrimonio edilizio di interesse culturale.
E' chiaro che un fondo così concepito non deve essere usato
per coprire buchi in questo o quel settore della politica dei
beni culturali, ma come strumento attivo di intervento per i
fini indicati, anche promuovendo (come si fa in tanti paesi)
campagne straordinarie di raccolta di finanziamenti per
l'acquisto o il restauro di un bene culturale di particolare
valore; e in ogni caso pubblicizzando ogni anno, con congruo
anticipo rispetto alla scadenza della dichiarazione dei
redditi, i principali obiettivi che ci si propone di
conseguire e fornendo a fine anno un consuntivo dell'opera
svolta.
Un secondo obiettivo che con la presente proposta di legge
ci proponiamo di perseguire è di promuovere la costituzione e
la regolare tenuta, presso il Ministero per i beni culturali e
ambientali, di un vero e proprio registro dei beni culturali
vincolati, immobili o mobili: che è cosa evidentemente ben più
limitata e modesta del catalogo o anche solo del censimento
sommario del patrimonio culturale, ma la cui assenza (anche a
causa della sovrapposizione di leggi, leggine e regolamenti,
dal 1909 in poi) è - come ben sa chi è esperto di questo campo
- fonte di molte incertezze circa l'esatta consistenza e
identificazione dei beni vincolati. Il registro potrà perciò
dare un punto di riferimento più sicuro per l'applicazione
delle varie agevolazioni previste nella presente legge: ma
potrà anche avere, certamente, un'utilizzazione assai più
ampia.
Per il resto gli articoli del progetto di legge che
proponiamo tendono a integrare e a rendere più precise ed
efficaci, in particolare semplificando le procedure, le norme
già contenute nella legge n. 512, che vengono in gran parte
sostituite nella loro formulazione letterale. Riassumiamo, per
punti, gli altri principali obiettivi che con quest'opera di
integrazione e insieme di semplificazione tendiamo a
perseguire:
1) una ragionevole estensione delle agevolazioni fiscali
per gli interventi sul patrimonio edilizio di interesse
culturale, prevedendo esplicitamente tali agevolazioni anche
per gli impianti tecnici e per quelli diretti a garantire la
sicurezza e la migliore conservazione anche dei beni mobili.
Viene inoltre riproposto il criterio della deduzione delle
spese dal reddito anziché di una parziale detrazione
d'imposta;
2) la finalizzazione delle erogazioni liberali (del tutto
assente nella legge n. 512, con conseguenze negative
soprattutto nel campo delle sponsorizzazioni) graduando le
quote di deducibilità in relazione alla qualità degli
obiettivi e consentendo così una più efficace politica di
programmazione da parte delle Soprintendenze e degli altri
organi preposti alla tutela;
3) la semplificazione delle procedure per il pagamento
mediante cessione di beni culturali delle imposte di
successione e delle imposte dirette: per queste ultime la
norma relativa prevista dalla legge n. 512 non aveva sino ad
oggi avuto applicazione, a causa delle molte incertezze che
permangono nel testo legislativo e delle troppe questioni che
tale testo lasciava irrisolte e che dovrebbero invece trovare
risposta nelle norme che qui suggeriamo;
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4) l'incentivazione dell'attività economica di restauro e
risanamento edilizio da parte di enti e privati attraverso sia
la concessione di contributi diretti per le opere riguardanti
le strutture portanti e le coperture, sia l'abbattimento dei
tassi di interesse dei mutui pluriennali finalizzati, più in
generale, al restauro;
5) l'esenzione dalle imposte per l'importazione sia dei
beni già facenti parte del patrimonio culturale italiano sia
di opere di arte contemporanea di rilevante interesse
culturale. Naturalmente queste agevolazioni, al pari di quelle
previste ai punti precedenti, sono accompagnate sia da
garanzie che ci paiono più rigorose di quelle piuttosto
generiche contenute in alcuni articoli della legge n. 512, sia
da impegni a carico del proprietario: in particolare quelli di
garantire la permanenza in Italia del bene culturale e la sua
accessibilità al pubblico;
6) ci pare infine che valga la pena di sottolineare che
con le proposte qui formulate si tende ad ampliare le
possibilità di intervento delle regioni e degli enti locali:
non solo nel senso di riconoscere loro un potere di proposta e
di iniziativa per l'applicazione di molte delle misure
previste nella legge (per esempio per il complesso dei compiti
assegnati al fondo di cui all'articolo 1); ma anche nel senso,
più specifico, di estendere a regioni e ad enti locali
possibilità di acquisizione di beni culturali immobili e
mobili a un prezzo che presumibilmente sarà parecchio
inferiore a quello di mercato, possibilità che la legge n. 512
riservava invece solamente allo Stato.
In conclusione, oltre a introdurre ex novo le
disposizioni contenute negli articoli 1 e 2 che riguardano il
fondo nazionale e il registro dei beni vincolati, la proposta
di legge che sottoponiamo alla vostra attenzione è pressoché
integralmente sostitutiva (nel senso, a noi pare, di un netto
miglioramento) della legge n. 512. Prevediamo in particolare
l'esplicita abrogazione degli articoli 1, 2, 3, 6, 7, 8 della
legge n. 512, perché tali articoli sarebbero totalmente
sostituiti da quelli della legge qui proposta. Non siamo
invece intervenuti sull'articolo 4, perché esso è già stato
sostituito, in modo soddisfacente, dall'articolo 13 e dai
commi 1 e 2 dell'articolo 25 del testo unico delle
disposizioni concernenti l'imposta sulle successioni e
donazioni, approvato con decreto legislativo 31 ottobre 1990,
n. 346, entrato in vigore il 1^ gennaio 1991. Resterebbero in
vigore, con le eventuali successive modificazioni, solo gli
articoli 5, 9, 10 e 11 della vecchia legge n. 512.
Diamo conto infine, delle variazioni introdotte rispetto al
testo presentato nella scorsa legislatura. Esse riguardano: il
ruolo centrale riconosciuto alla Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome nella
valutazione e ripartizione delle risorse del fondo, in modo da
tener conto sia di una esigenza obiettiva di equilibrio nella
tutela dei beni culturali su tutto il territorio nazionale ma
anche di un effettivo decentramento, in base al tipo di
impegno delle diverse realtà territoriali, pubbliche e
private; la previsione che la deducibilità totale possa essere
introdotta anche per le erogazioni liberali per il restauro di
beni culturali vincolati segnalati dall'erogante, purché il
restauro sia riconosciuto di particolare interesse dalla
Soprintendenza competente; l'articolazione per regioni del
fondo nazionale di cui all'articolo 1, relativamente alla
quota destinata a consentire la concessione di mutui agevolati
per il restauro o il risanamento di immobili vincolati
(articolo 10); l'ampliamento del fondo anche destinando ad
esso in tutto o in parte (articolo 1) le somme già iscritte
nel bilancio del Ministero dei beni culturali e ambientali e
che risultino ancora non assegnate al momento del passaggio a
residuo passivo. Confidiamo, tenendo anche conto del fatto che
nella precedente legislatura quasi identico disegno di legge
era già stato assegnato in sede deliberante alla VII
commissione del Senato, che l'esame parlamentare possa essere
sollecito e positivo, così da dotare di un nuovo importante
strumento la politica di tutela del patrimonio culturale.
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