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Onorevoli Deputati ! - In attesa di una
riconsiderazione della disciplina dei recapiti nelle pubbliche
fognature, da effettuare in sede di recepimento della
direttiva 91/271/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1991, in
base alla delega di cui alla legge 22 febbraio 1994, n. 146,
"legge comunitaria 1993", con il presente provvedimento si
propone la modifica del secondo comma dell'articolo 14 della
legge 10 maggio 1976, n. 319, e successive modifiche ed
integrazioni, relativo alla disciplina degli scarichi civili
che non recapitano in pubbliche fognature, ed agli scarichi
delle pubbliche fognature, siano esse servite o meno da
impianti di depurazione pubblica.
Resta, invece, immutata la disciplina degli "scarichi in
pubbliche fognature di insediamenti civili, di qualsiasi
dimensione", prevista dal primo comma del predetto articolo
14.
Correlativamente, per ragioni sistematiche, si propone di
modificare l'articolo 21, terzo comma, della legge n. 319 del
1976, prevedendo che il superamento dei limiti di
accettabilità stabiliti dalle regioni sia punito con la stessa
sanzione penale prevista per il superamento dei limiti
tabellari, della stessa legge n. 319 del 1976, stabiliti per
gli scarichi degli insediamenti produttivi.
Una lettura piana del sistema normativo su cui si vuole
intervenire consente di affermare (ma tanto valeva fin dal 13
giugno 1976, data di entrata in vigore della legge) che la
disciplina amministrativa di questa tipologia di scarichi
(civili e fognari) è attribuita - per alcuni aspetti
sostanziali - al legislatore regionale che vi doveva
provvedere, con i "piani di risanamento", nel rispetto di tre
princìpi-cardine della legge quadro nazionale,
rappresentati:
a) dall'obbligo dell'autorizzazione a carico dei
titolari di tutti gli scarichi nuovi, cioè attivati dopo la
data ricordata (e quindi anche civili, non in fognatura, e
fognari);
b) dal dovere di conformazione del "piano
regionale" alle direttive all'uopo già fissate dal Comitato
interministeriale ed, in sua vece, dal Ministro dell'ambiente
sin dal 1986;
c) dall'ulteriore vincolo, per il legislatore
locale, di tener conto, altresì, dei limiti di accettabilità
fissati dalle tabelle allegate alla cosidetta "legge Merli" e
delle situazioni locali in funzione degli obiettivi degli
stessi piani di risanamento e di qualità del corpo idrico
ricettore.
L'intervento correttivo del sistema appena delineato si
rende oggi necessario (oltre che urgente, come subito si dirà)
a causa dell'interpretazione, soprattutto giurisprudenziale,
che ne è stata data anche da parte della Corte di
cassazione.
La Corte, di recente, con due fondamentali pronunce,
adottate a sezioni unite, rispettivamente, 17 luglio 1991, n.
7673, e 23 febbraio 1993, n. 1766 (cui si vanno
sostanzialmente adeguando molti giudici di merito), ha
ritenuto che le regioni sarebbero comunque vincolate al
rispetto dei limiti tabellari statali (tabella C ed
A) da considerare, dunque, unici per gli scarichi
produttivi, civili e fognari salvo la possibilità di
derogarvi, introducendo però limiti di accettabilità (solo)
più severi e mai meno restrittivi. Viene invece riconfermata
la potestà di fissare "le condizioni di tempo e le modalità di
adeguamento graduale e differenziato" a detti limiti statali.
Queste pronunce hanno determinato difficoltà
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nella gestione delle reti fognarie ed una paralisi nel
funzionamento degli impianti di depurazione.
Le modifiche che si intendono apportare all'articolo 14,
secondo comma, della legge n. 319 del 1976, si fondano sulla
inadeguatezza logica della soluzione sopra indicata che non
distingue la diversa carica inquinante dei reflui, appiattendo
fenomeni, oggettivamente distinti, sotto un comune ed
indifferenziato regime, anche penale, che fra l'altro non
sembra tenere nel dovuto conto l'autonomia locale cui il
legislatore intendeva invece dare adeguato risalto.
Essi si ispirano alle seguenti lineeguida:
a) riaffermare implicitamente la natura "propria"
della potestà legislativa delle regioni, "concorrente" con
quella dello Stato, e non meramente "attuativa" o
"integrativa-esecutiva" di quest'ultima (come sottolineano
invece i richiamati e indiscutibili indirizzi
giurisprudenziali). Si ripristinano, in tal modo, gli esatti
rapporti istituzionali configurati dall'articolo 117 della
Carta costituzionale, nella lettura offertane, da univoche e
prevalenti pronunce del giudice, delle leggi e nella stessa
Cassazione penale, proprio in materia di inquinamento
idrico;
b) i "piani di risanamento", quale espressione di
"potestà concorrente" nel dettare la concreta disciplina degli
scarichi civili (non in fognatura) e degli scarichi fognari,
"terranno conto" certo dei limiti tabellari statali, ma senza
esserne vincolati in senso assoluto. Si prevede, infatti, che
detti limiti potranno essere derogati anche con prescrizioni
restrittive, a condizione che le regioni per il futuro:
rispettino le direttive all'uopo fissate dal Ministro
dell'ambiente il quale, a decorrere dalla data di entrata in
vigore della presente disciplina, fisserà i casi e le
condizioni della deroga, sentita la Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, ai
sensi dell'articolo 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400 (che
supera la precedente previsione circa "l'intesa con la Commis-
sione interregionale di cui all'articolo 13 della legge 16
maggio 1970, n. 281");
adeguino la loro disciplina alle "situazioni locali",
finalizzandola al raggiungimento degli obiettivi degli stessi
piani di risanamento. Fino a quando il Ministro dell'ambiente
non adotterà nuove ed apposite direttive, le stesse regioni
conformeranno i loro piani di risanamento alle prescrizioni
assunte dal Comitato interministeriale di cui all'articolo 3
della legge n. 319 del 1976 (sempre che non l'abbiano già
fatto), che pertanto sono fatte salve e dunque da considerare
ancora vincolanti. E' sembrato necessario, per la stretta
pertinenza alla materia e per la sua rilevanza, il richiamo
testuale alla delibera 30 dicembre 1980 contenente, come noto,
"direttive per la disciplina degli scarichi delle pubbliche
fognature" (in Gazzetta Ufficiale n. 9 del 10 gennaio
1981).
La proposizione aggiuntiva (fognature... "servite o meno di
impianti di depurazione") esprime, sul piano normativo, una
ricostruzione sistematica della "legge Merli" che poggia sulle
seguenti considerazioni di principio:
a) la disciplina regionale degli scarichi di
pubbliche fognature resta invariabilmente quella sopra
delineata, sia che il sistema fognante sia munito di impianto
pubblico di depurazione sia che ne sia sprovvisto.
Si àncora cioè la disciplina degli scarichi alla natura dei
reflui convogliati nella fognatura ovvero in ingresso
nell'impianto di trattamento, prescindendo dalla
qualificazione giuridica da attribuire all'impianto.
La presente proposta modificativa, in conclusione, esclude
la correttezza del ricorso alla categoria dell'"insediamento",
al fine di individuare la disciplina applicabile allo scarico
fognario, sia perché tale prospettiva non trova alcun appiglio
testuale nella legge (se si fa eccezione per una previsione
sui "concorsi per le aree ed i nuclei di sviluppo industriale"
di cui al testo unico delle leggi sugli interventi nel
Mezzogiorno, approvato con decreto del
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Presidente della Repubblica 6 marzo 1978, n. 218, definiti
"insediamenti produttivi" per finalità del tutto particolari)
sia, soprattutto, perché è contraddetta dalla realtà secondo
la quale la rete fognante ed il relativo impianto non
"producono" ma convogliano e, se del caso, trattano effluenti
altrui: questi sì produttivi, civili o misti, come tali
assimilabili ai primi o ai secondi;
b) se ne deve, quindi, conclusivamente desumere che
la qualifica (e dunque la disciplina) dello scarico delle
pubbliche fognature non dipende dalle caratteristiche della
rete fognante e dal suo eventuale impianto di depurazione ma,
in conformità alle "norme di indirizzo" del 1980 del Comitato
interministeriale citato, dalla tipologia degli scarichi in
ingresso alla stessa rete, secondo i parametri dell'articolo
1- quater del decreto-legge 10 agosto 1976, n. 544,
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 ottobre 1976, n.
690.
Devono essere pertanto superati gli orientamenti
giurisprudenziali che definiscono la disciplina degli scarichi
fognari muovendo dalla qualificazione delle fogne o degli
impianti depurativi come scarichi indiretti degli insediamenti
a monte.
L'intervento collettivo tiene conto della potestà della
regolamentazione regionale in materia di scarichi delle
pubbliche fognature che l'articolo 14 della "legge Merli"
subordina al rispetto degli obiettivi di risanamento stabiliti
dalle regioni medesime con i propri piani di risanamento delle
acque.
Pertanto, con l'articolo 1 si modifica l'articolo 14 della
legge n. 319 del 1976, demandando la disciplina degli scarichi
delle pubbliche fognature e degli scarichi degli insediamenti
civili che non recapitano in pubbliche fognature alle regioni,
che provvedono con i rispettivi piani di risanamento delle
acque.
Si prevede inoltre che la disciplina dettata dal
decreto-legge trovi applicazione in via transitoria, sino
all'attuazione della direttiva 91/271/CEE, concernente il
trattamento delle acque reflue urbane, che deve essere
recepita entro un anno dalla data di entrata in vigore della
legge n. 145 del 1994.
Con l'articolo 2 si modifica in parte l'articolo 12 della
legge n. 319 del 1976, che individua i limiti di accettabilità
cui sono sottoposti gli scarichi dei nuovi insediamenti
produttivi. Si dispone che, successivamente all'avvio
dell'impianto centralizzato di depurazione, gli scarichi
debbano adeguarsi esclusivamente a tali ultimi limiti di
accettabilità.
Anche i commi 2 e 3 sono stati inseriti in sede di esame
del testo in Senato: con il primo di essi si dispone che le
regioni impongano l'obbligo al pretrattamento da parte delle
aziende degli scarichi di insediamenti produttivi che
recapitano in pubbliche fognature, in presenza di determinati
presupposti.
Il comma 3 prevede invece una disciplina transitoria per la
revisione della tariffa applicabile alle acque provenienti
dagli insediamenti civili, in attesa dell'entrata in vigore
dei criteri di determinazione delle tariffe del servizio
idrico fissati dagli articoli 13, 14 e 15 della legge n. 36
del 1994.
L'articolo 3 interviene in materia di regime sanzionatorio.
Rispetto ai testi precedenti, che disponevano la
depenalizzazione di alcuni illeciti sanzionati penalmente
dall'articolo 21, terzo comma, della legge n. 319 del 1976,
confermando invece le sanzioni penali previste dai commi primo
e secondo dell'articolo 21 medesimo, e stabilendo delle
deroghe alla generale previsione di penalizzazione, il Senato
ha ritenuto di apportare delle modifiche. In particolare, si è
previsto, per tutte le categorie di scarico, nell'ipotesi di
inosservanza dei limiti stabiliti dalle regioni,
l'applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria da 3 a
30 milioni di lire, salvo diversa disposizione della legge
regionale; per i soli scarichi provenienti da insediamenti
produttivi, in caso di superamento dei limiti tabellari
previsti dalla legge n. 319 del 1976 e - per gli scarichi che
recapitano in pubbliche fognature - di superamento dei limiti
fissati in sede locale, si è prevista l'applicazione delle
pena dell'ammenda da 15 a 150 milioni o dell'arresto fino a un
anno.
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Con l'articolo 4 si è previsto che nel caso di inosservanza
delle prescrizioni indicate nel provvedimento di
autorizzazione, sia irrogata una sanzione amministrativa
pecunaria, mentre con l'articolo 5, anch'esso introdotto al
Senato, si è escluso, in via transitoria, dall'ambito
applicativo della disciplina in materia di scarichi, il
deflusso di acque pubbliche da serbatoi, laghi artificiali,
dighe o altre opere, realizzate in esecuzione di concessioni
per uso in conformità alle rispettive concessioni.
Con l'articolo 7 viene prevista una sanatoria per i
titolari degli scarichi in esercizio alla data di entrata in
vigore della
legge di conversione del presente decreto qualora presentino,
nelle forme prescritte, domanda di autorizzazione.
Alla domanda, che viene presentata al comune di competenza,
va allegata la ricevuta del versamento, a titolo di oblazione,
di 500 milioni di lire per gli scarichi provenienti da
insediamenti abitativi, di un milione di lire per gli scarichi
provenienti da insediamenti adibiti allo svolgimento di
attività alberghiera, turistica, sportiva, ricreativa,
scolastica, sanitaria, agricola e artigianale e di 3 milioni
di lire per quelli provenienti da insediamenti produttivi.
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