| Onorevoli Colleghi! -- Il comparto scuola con più di un
milione di addetti rappresenta quasi il 35 per cento del
personale dell'intero settore pubblico.
Nonostante gli alunni siano diminuiti, dal 1980, di 2
milioni di unità, insegnanti e personale non docente sono
rimasti stabili, per effetto di una politica "scriteriata",
che ha usato la scuola solo per operazioni di
sottocupazione.
Nessuno dei grandi temi, periodicamente affrontati dal
Parlamento, e relativi alla qualità ed all'organizzazione del
lavoro dei docenti e dei capi di istituto ha mai sortito un
risultato anche solo parziale.
Negli ultimi trenta anni sono state approvate diciotto
leggi di immissione in ruolo ope legis di varie
categorie di personale, ma le proposte di legge sulla
qualificazione
del lavoro docente e del servizio sono rimaste nel
cassetto.
Per giustificare la presente proposta di legge relativa
all'articolazione delle aree contrattuali del comparto scuola,
è quindi necessario fare un breve bilancio della condizione
attuale ed analizzare alcuni punti chiave della condizione
degli insegnanti e dei capi di istituto. Le due cose,
condizione professionale e superamento delle vecchie strutture
contrattuali, sono strettamente legate.
Questi i punti salienti:
1) la preparazione universitaria,prevista da ben due
leggi (articolo 4, primo comma, numero 5) della legge n. 477
del 1973, e legge n. 341 del 1990) non ha visto ancora nessuna
concreta iniziativa. I concorsi si svolgono regolarmente
secondo un modello ottocentesco, più a vantaggio delle
Pag. 2
folte categorie di preparatori (ispettori, membri di
commissioni, ripetitori privati, case editrici, eccetera) che
dei futuri insegnanti. Ma anche se i nuovi, auspicati modelli
di formazione e selezione (articolo 8 del decreto legislativo
n. 29 del 1993, come sostituito dall'articolo 6 del decreto
legislativo n. 546 del 1993) fossero realizzati, gli aspiranti
non avrebbero nessuna speranza di trovare un posto, dato che
le graduatorie permanenti (in attuazione del decreto-legge n.
417 del 1991, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 66
del 1992, che aveva lo scopo di eliminare definitivamente il
precariato) sono inesauribili e permanenti. La combinazione
delle politiche che scoraggiano il pensionamento dei
dipendenti pubblici e la riduzione della popolazione
scolastica comporterà, nei prossimi anni, il blocco del
mercato delle assunzioni ed un pericoloso invecchiamento della
categoria;
2) non c'é traccia di nuove figure professionali, pure
previste dall'articolo 5 del decreto-legge 6 agosto 1988, n.
323, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 426 del
1988 (cfr. anche la legge n. 942 del 1966 sui consiglieri di
orientamento), che avrebbero potuto, come in quasi tutti i
Paesi d'Europa, articolare in modo dinamico la carriera dei
docenti e variarne i percorsi. Il confronto internazionale
risulta sconfortante. In Francia quasi 100.000 docenti sono
impegnati per alcuni periodi della carriera (da 1 a 5 anni) in
funzione di consiglieri educativi, di orientamento,
documentaristi, aggiunti del preside. In Inghilterra i livelli
di carriera sono addirittura sei (dal senior teacher al
counselor, dal form tutor allo head
departement, eccetera), lo stesso avviene in Germania, in
USA ed in Giappone. La mancanza di qualsiasi prospettiva per
l'insegnante italiano è tanto più grave oggi, non solo di
fronte ad un esubero incontrollabile, ma anche per il
prevedibile allungamento degli anni di permanenza in
servizio;
3) mentre alla scuola si richiedono sempre nuovi impegni
di socializzazione dei giovani, in un momento di crisi della
famiglia e sotto l'urgenza di drammatici sintomi di disagio
sociale, l'insegnante e la scuola sono lasciati soli. Non è
stato istituito nessun servizio specialistico a supporto
dell'azione docente. Non esiste, infatti, né un servizio di
orientamento, né di informazione e documentazione, né di
supporto psicologico o di formazione continua. La
disponibilità di risorse economiche per l'aggiornamento, negli
ultimi cinque anni, é stata più che dimezzata. Oggi si
spendono appena 70.000 lire per dipendente. In questo deserto
di iniziative, la "libertà di insegnamento", bene primario
della scuola, appare più come un "beneficio" che un diritto da
promuovere e tutelare con opportune iniziative di
qualificazione e sostegno alla professionalità ed allo
svilippo della competenza.
L'insegnante, quindi, è oggetto di messaggi minacciosi che
lo spingono a considerare la propria posizione professionale
come una posizione a rischio per sé e per l'economia del
Paese. Tutta l'amministrazione é infatti concentrata, invece
che sui progetti di qualificazione del servizio scolastico -
per i quali, ovviamente, non possiede la cultura - nelle
minutaglie del contingente e dell'effimero, sulle quali spende
un enorme impegno di tempo e risorse, con il risultato che, in
assenza della leva motivazionale, vengono mancati sia gli
obiettivi di bilancio sia quelli di qualità.
D'altra parte, la società e l'opinione pubblica chiedono
all'insegnante una specie di onnipotenza della funzione: il
curriculum cognitivo sta diventando residuale e
perfettamente permeabile agli stimoli delle mode e delle
esigenze sociali (AIDS, educazione sessuale, sanitaria,
stradale, ambientale, inter-culturale, avviamento allo sport,
progetto giovani, progetto 2000). Di contro, l'insegnante non
ha nessun aiuto per assolvere a compiti sproporzionati
rispetto alla sua preparazione, anzi gli viene tolto quel poco
che esiste. E non c'è che da riflettere sul fatto che
eventuali provvedimenti che determinino un ulteriore
accentramento dei luoghi decisionali, daranno luogo ad una
parallela riduzione di riconoscimento, sostegno e protezione
di una professione che gode già di scarsissimo prestigio.
Pag. 3
Risultato: accumulo di forte carica di frustrazione che si
traduce in comportamenti "repulsivi" verso la professione e
l'utenza;
4) la struttura contrattuale di tutto il comparto è
quanto mai primitiva. L'84 per cento del settore è inquadrato
nella stessa qualifica e con lo stesso profilo retributivo.
Solo lo 0,80 per cento della massa salariale viene impiegata
per l'incentivazione, mentre in altri settori del pubblico
impiego (compreso lo straordinario) arriva al 15 per cento e,
nel settore privato, supera il 25 per cento. Ed anche questa
modesta disponibilità finanziaria è distribuita secondo
parametri tutti fissati al centro in una lunga e costosa
trattativa tra sindacati e burocrati, che ignorano anche le
più elementari regole delle relazioni sindacali, né hanno
confidenza con quelle della gestione del personale. In questo
modo, anche il cosiddetto salario accessorio riesce a malapena
a risarcire la buona volontà e l'impegno, mai lo sviluppo di
carriera e la dinamica professionale. Infatti, tutta la parte
mobile della retribuzione è assorbita dall'anzianità. In
questo modo si premia l'inerzia e si punisce l'impegno e la
qualità del lavoro;
5) il settore più ampio del pubblico impiego è privo di
qualsiasi figura dirigenziale. 1.220.000 dipendenti, in gran
parte laureati, sono diretti da 477 dirigenti amministrativi
provenienti da tutte le amministrazioni (monopoli, poste,
finanza, polizia, eccetera) fuorché dall'esperienza didattica
e di insegnamento. Una eredità storica che condiziona tutto il
servizio scolastico, soggetto ad una struttura burocratica di
cultura prevalentemente giuridica. Nonostante l'approvazione
del decreto legislativo n. 29 del 1993, e successive
modificazioni, che ha correttamente impostato il nuovo profilo
della dirigenza pubblica, scalfendo il monopolio di quella
ministeriale, la scuola non ha visto il riconoscimento di una
dirigenza "tipica", come tutte le altre amministrazioni.
Eppure questo era il presupposto indispensabile per liberare
le forze più qualificate "smontando" il soffocante apparato
amministrativo e burocratico che si serve delle scuole per
alimentare e giustificare se stesso invece che funzionare da
supporto e servizio. In questo modo la diversità delle
amministrazioni viene ridotta a un unico corpo amorfo ed
indifferenziato. I capi di istituto non solo non sono
considerati dirigenti di un pubblico servizio, ma neppure sono
legittimati come corpo professionale. Così la sfera di
autonomia direzionale, sul piano amministrativo, viene
compressa e sostituita dalla uniformità anonima delle
procedure, mentre la gestione del personale viene delegata a
1324 dirigenti sindacali, ai quali si pretende che gli
insegnanti ed i dipendenti affidino tutta la propria "lealtà"
e consenso.
Le scuole vengono, così, private di strumenti efficaci -
come una dirigenza competente, motivata ed orgogliosa del
proprio ruolo - per organizzare il consenso attorno agli
obiettivi formativi del servizio. Di questo meccanismo
perverso le prime vittime sono gli utenti.
La presente proposta di legge tende a contrastare questo
pericoloso processo di omogeneizzazione "in basso" delle
categorie della scuola, che incentiva l'elusione delle
responsabilità e deprime le aspirazioni ad una maggiore
qualità professionale. Essa propone un modello di relazioni
sindacali fondato sul riconoscimento dell'autonomia
professionale di ciascuna categoria in modo che la
contrattazione possa contare su strumenti più moderni ed
adeguati alle aspirazioni di promozione e di riconoscimento
sociale.
L'articolo 45, comma 3 del decreto legislativo n. 29 del
1993, e successive modificazioni, prevede la definizione dei
comparti od una loro modifica tramite accordi con l'agenzia di
cui all'articolo 50, del medesimo decreto, e successive
modificazioni. In via transitoria i comparti sono stati
definiti con un accordo siglato il 19 luglio 1993 e
successivamente recepito con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri (n. 593 del 30 dicembre 1993). In
questo ultimo documento, all'articolo 13, il Governo non ha
escluso "la possibilità che in sede contrattuale siano
adottate apposite disposizioni riguardanti settori
Pag. 4
specifici, al fine di tener conto delle differenze funzionali
interne al singolo comparto (quali, in particolare, quella
degli organi di coordinamento e di indirizzo, quelle
dell'istruzione, quelle degli enti autonomi e del personale
regionale); ha inoltre, nello stesso contesto, preso l'impegno
di rivedere la struttura del comparto scuola non appena
emanati i decreti attuativi dell'autonomia ai sensi
dell'articolo 4 della legge n. 537 del 1993 ("Allo scopo di
adeguare la previsione del presente regolamento alle esigenze
che emergeranno nella contrattazione collettiva, oltre che
alle successive modificazioni normative, la definizione dei
comparti é sottoposta a verifica ed a completamento. In
particolare saranno oggetto di revisione: (...) d) il
comparto scuola e la collocazione del relativo personale, ivi
compresi gli ispettori, ad avvenuta riforma delle istituzioni
scolastiche"). Questo è stato il primo riconoscimento, per
quanto generico, di una volontà di riflettere su una realtà
contrattuale assurda, che a diversità della sanità (area
medica) e dell'università (professori ed associati, non
contrattualizzati) non riconosce le particolari esigenze di
rappresentanza di categorie.
Per questo la presente proposta di legge affronta tali
problemi proponendo l'articolazione di tre aree
contrattuali:
a) l'area dei docenti;
b) l'area dei capi di istituto;
c) l'area del personale amministrativo, tecnico ed
ausiliario.
In questo modo viene soddisfatto il criterio della
"omogeneità ed affinità" nella individualizzazione od
articolazione dei comparti, previsto dal comma 2 dell'articolo
45 del citato decreto legislativo n. 29 del 1993. Si tratta di
un notevole passo avanti nel metodo della contrattazione.
Le motivazioni che giustificano la definizione di settori
omogenei possono essere, infine, così riassunte:
1) lo straordinario numero dei dipendenti della scuola
(1.065.666 al 1^ gennaio 1993, senza contare i supplenti
annuali e temporanei), che rappresenta più del 35 per cento di
tutto il pubblico impiego, consiglia l'articolazione in più
aree, in modo che la specificità delle singole categorie non
venga compressa dalla consistenza numerica.
I contratti finora stipulati (decreto del Presidente della
Repubblica n. 209 del 1987, decreto del Presidente della
Repubblica n. 399 del 1988) hanno favorito una forte e
negativa omogeneizzazione (retributiva e normativa) verso il
basso delle varie figure professionali. La contrattazione
"verticale" ha inibito, infatti, l'introduzione di vere e
proprie carriere ed ha giustificato la predominanza del
criterio dell'anzianità nella progressione retributiva. La
deprofessionalizzazione, l'inefficacia o la totale
eliminazione dei sistemi di selezione o reclutamento,
l'assenza di qualsiasi articolazione funzionale,
l'inconsistenza dei meccanismi di incentivazione e di premio,
l'eliminazione di ogni strumento di valutazione della
prestazione sono il segno di uno storico fallimento di una
stategia che ha fatto delle figure esecutive il metro di
misura della contrattazione. In questo modo il vecchio
sindacalismo ha compiuto il suo più grande capolavoro del
dopoguerra, che non gli è riuscito nel settore privato:
rendere identico lo "stato giuridico" di un bidello a quello
di un insegnante o di un capo di istituto;
2) l'articolazione in tre aree trova giustificazione
anche nella norma giuridica che definisce distinti profili
professionali. E questo è già presente negli specifici
articoli del decreto del Presidente della Repubblica n. 417
del 1974. A questo si aggiunge che lo stesso contratto del
1988 di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 399
del 1988 poneva il problema distinguendo tre aree, senza però
dare loro alcuno sviluppo o contenuto.
La presente proposta di legge, quindi, favorisce, in attesa
di altri provvedimenti normativi che completino il disegno di
ammodernamento del sistema di relazioni sindacali, il pieno
dispiegamento delle potenzialità della libertà di
insegnamento, intesa come professionalità all'interno degli
insegnanti, e riconosce la funzione di
Pag. 5
responsabilità direzionale ai capi di istituto, come risorsa
di valorizzazione e di riconoscimento, in primis, della
funzione docente e come garanzia dei diritti degli utenti.
In un moderno servizio pubblico, tutte e due queste
esigenze, di specificità ed autonomia professionale delle
varie
componenti del comparto scuola, non sono in conflitto ma
interdipendenti.
Da un criterio corporativo di "solidarietà" tutta interna
al comparto ed appiattita sui ruoli impegatizi, si passa al
sostegno di professionalità "aperte" al confronto ed alla
verifica della domanda di formazione dei cittadini.
| |