| Onorevoli Deputati! -- Il disegno di legge che viene
presentato intende portare a compimento il processo evolutivo
del sistema elettorale nel nostro ordinamento, anche sul piano
regionale.
Prima, con il referendum del 1991 che ha introdotto
la preferenza unica per l'elezione della Camera dei deputati,
dunque valorizzando la componente personalistica (tipica di un
sistema maggioritario), e poi con il referendum
elettorale del 1993, riferito
alla legge per l'elezione del Senato della Repubblica,
il popolo sovrano ha espresso una indicazione univoca circa la
necessità di una modificazione fondamentale del sistema
elettorale in senso maggioritario. In tal modo si è delineata
una modificazione sostanziale della Costituzione materiale,
per un duplice ordine di motivi. In primo luogo, per la fonte
legittimante, vale a dire il corpo elettorale, che ha
manifestato chiaramente e direttamente
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il suo orientamento; in secondo luogo, per la stessa materia
oggetto del quesito referendario che, pur non disciplinata
direttamente dalla Costituzione, tuttavia incide in modo
ineludibile sulla portata stessa delle disposizioni
costituzionali e sugli equilibri da esse delineati.
Prima ancora del referendum del 1993, la legge n. 81
dello stesso anno aveva introdotto un meccanismo di elezione
diretta dei sindaci e dei presidenti delle province a cui si
accompagnava, nella maggior parte dei casi, la scelta di una
corrispondente maggioranza per il consiglio comunale
attraverso uno specifico meccanismo elettorale, sia pure da
non considerarsi di tipo maggioritario in senso stretto. Dopo
il referendum si è proceduto dunque alla riforma del
sistema elettorale della Camera dei deputati ed agli
adeguamenti necessari, conseguenti al referendum
medesimo, per il sistema del Senato. Ciò nella consapevolezza
che un sistema prevalentemente maggioritario può determinare
più facilmente la formazione di maggioranze sufficienti per
assicurare la governabilità del sistema. Si è altrettanto
consapevoli, tuttavia, che il sistema maggioritario non basta
per assicurare in senso matematico la formazione di stabili
maggioranze di governo. Al tempo stesso è largamente avvertita
l'esigenza di assicurare la rappresentanza delle opposizioni
che esprimono una significativa parte dell'elettorato, in
termini percentuali, in modo da consentire un adeguato
controllo sulla maggioranza consiliare. Il disegno di legge
presentato intende soddisfare i requisiti appena evidenziati:
governabilità e rappresentanza delle opposizioni più
significative.
La legge n. 108 del 1968 disciplina attualmente il sistema
elettorale regionale secondo un metodo proporzionale le cui
conseguenze negative sono ben note, quanto alla possibilità di
consentire la governabilità e, nei limiti in cui ciò sia
possibile modificando i sistemi elettorali, di riformare il
sistema dei partiti. Già la riforma del sistema elettorale per
la Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica ha
prodotto, unitamente ad altri rilevanti fattori, modificazioni
del sistema nel suo complesso. Si tratta dunque di completare,
a livello regionale, l'opera di rinnovamento del sistema
elettorale in senso maggioritario.
Il disegno di legge si fonda su una serie di princìpi
guida, che sono stati attentamente valutati nell'intento di
sintetizzare in un progetto compiuto l'insieme delle esigenze
da soddisfare.
In primo luogo, il settantacinque per cento dei seggi viene
assegnato con sistema maggioritario in collegi uninominali,
secondo un meccanismo di doppio turno eventuale, che viene
attivato qualora al primo turno il candidato che ha ottenuto
più voti non abbia conseguito almeno il quaranta per cento dei
voti stessi. In questa eventualità partecipano al secondo
turno i candidati che hanno conseguito almeno il dodici per
cento dei voti validi. Questo sistema sembra potere realizzare
il contemperamento di due obiettivi fondamentali:
l'aggregazione tra le forze politiche ed un'adeguata
rappresentatività da parte dell'eletto rispetto al corpo
elettorale nel collegio. Il sistema uninominale a turno unico,
infatti, può determinare la vittoria di un candidato con una
percentuale relativamente modesta, specialmente in contesti
specifici in cui il confronto politico non riesca a svolgersi
su base sostanzialmente bipolare. Si potrebbero dunque avere
maggiori probabilità di una forte divaricazione fra
maggioranza degli eletti sul piano territoriale complessivo e
maggioranza degli elettori.
Al sistema a doppio turno è invece imputata, da alcuni,
l'insufficiente coagulazione fra le forze politiche, che
manterrebbero una loro specifica identità e separatezza
rispetto ad altre forze nell'attesa dell'esito della prima
tornata elettorale. E' peraltro da notare che si potrebbero
comunque avere forme di competizione elettorale suscettibili
di determinare, anche con il doppio turno, un circolo virtuoso
ai fini dell'aggregazione tra le forze politiche.
In secondo luogo, è stata prevista una quota residua pari
al venticinque per cento dei seggi, da utilizzare per
l'assegnazione dei seggi stessi con criterio proporzionale,
tra i gruppi di candidati che abbiano conseguito almeno il
cinque per cento dei voti,
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ovvero per l'attribuzione di un numero di seggi sufficienti a
garantire la governabilità, a favore del gruppo di candidati
che abbia conseguito la maggioranza relativa dei seggi ed
almeno un terzo dei seggi nei collegi uninominali. Il
procedimento indicato rappresenta una innovazione
significativa, nella legislazione elettorale italiana, diretta
ad assicurare in primo luogo un'adeguata rappresentanza alle
forze politiche di minoranza più significative. Si tratta
tuttavia di una quota variabile di cui può usufruire il gruppo
di candidati che ha conseguito più seggi ove non abbia
conseguito la maggioranza assoluta dei seggi medesimi; in
questa eventualità, le minoranze più cospicue avrebbero
comunque assicurata una rilevante presenza nel consiglio,
considerato il risultato nei collegi uninominali, tale da non
determinare l'assegnazione ad alcun gruppo della maggioranza
assoluta dei seggi. La soluzione adottata dal disegno di legge
sembra essere quindi la più efficace sia per assicurare la
governabilità nell'ambito regionale sia per evitare regioni
monocolori nella rappresentanza politica.
Il terzo elemento qualificante del disegno di legge è
rappresentato dalla presenza di un candidato alla presidenza
della regione, il cui nome viene aggiunto all'indicazione di
ciascun candidato contraddistinto, nei vari collegi, dal
medesimo contrassegno; risulta eletto il candidato alla carica
di presidente collegato al gruppo che ottiene la maggioranza
dei seggi. Nel rispetto del vigente articolo 122 della
Costituzione, la disposizione precisa quanto, in linea di
fatto, già può succedere in numerose competizioni elettorali,
in cui un gruppo politico indica prima delle elezioni il
proprio candidato alla carica di presidente o comunque a
svolgere la funzione esponenziale dell'organo di cui è
componente.
Diversamente dall'ipotesi di elezione diretta, il consiglio
regionale rimane comunque arbitro, conformemente al dettato
costituzionale, nella scelta del presidente della regione; né,
come succede invece per l'elezione diretta del sindaco,
risulta automaticamente eletto nel consiglio il candidato a
presidente collegato ad un gruppo che non abbia ottenuto la
maggioranza dei seggi.
Il quarto elemento è rappresentato dalla disciplina
relativa alla determinazione dei collegi uninominali. E' stata
effettuata a tale riguardo una scelta per uno strumento
snello, quale il regolamento. Si è delineato così un
procedimento speciale, in considerazione del particolare
oggetto disciplinato, che vede il coinvolgimento innanzitutto
delle istanze regionali, attraverso il parere della Conferenza
Statoregioni sullo schema di regolamento, su cui si dovranno
poi esprimere le Commissioni parlamentari.
Il ricorso allo strumento regolamentare con le garanzie
appena ricordate, che assicurano la piena partecipazione al
procedimento dei soggetti istituzionalmente interessati,
permetterà di disciplinare in futuro la stessa materia in modo
agevole, con lo stesso strumento normativo, mentre la delega
legislativa per il limitato ambito temporale avrebbe, in
proiezione futura, creato maggiori imbarazzi ai fini di
ulteriori interventi modificativi a seguito di nuovi
censimenti della popolazione.
Infine è da sottolineare che il testo presentato modifica,
con disposizioni novellistiche di carattere puntuale, la legge
n. 108 del 1968. E' prevista infine una delega al Governo
affinché elabori un testo unico di coordinamento complessivo
della normativa vigente, adeguando così alle nuove
disposizioni introdotte la parte residuale della stessa legge
n. 108 del 1968.
Per quanto riguarda le singole disposizioni contenute nel
disegno di legge, l'articolo 1 richiama i princìpi generali,
ribadendo i caratteri propri del voto: universalità, libertà,
segretezza, auspicabile equilibrio fra i sessi nella
rappresentanza. Il medesimo articolo chiarisce poi che il 75
per cento dei seggi è assegnato in collegi uninominali con
sistema maggioritario, a cui si aggiunge poi il candidato alla
carica di presidente. I seggi residui sono assegnati tra i
gruppi di candidati concorrenti nei collegi uninominali,
nell'ambito di una circoscrizione unica regionale. Le forti
analogie con il sistema elettorale del Senato emergono
chiaramente dal rinvio, contenuto nel comma 5 del capoverso,
al testo unico delle leggi per l'elezione del Senato,
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quale disposizione di chiusura per quanto non previsto dal
disegno di legge.
L'articolo 2 riguarda la composizione dei consigli
regionali, che rimane sostanzialmente inalterata, fatto salvo
il seggio in più riservato al candidato alla carica di
presidente. Dopo ogni censimento dovrà essere stabilito, in
rapporto alla popolazione, il numero dei seggi del consiglio
regionale, con decreto del Presidente della Repubblica, che
deve essere notificato ai presidenti delle giunte regionali e
comunicato ai sindaci dei comuni della regione.
L'articolo 3 modifica la vigente disciplina relativa
all'esercizio delle funzioni da parte dei consigli regionali
nell'approssimarsi della data delle elezioni, mantenendo
tuttavia inalterato il periodo di durata in carica dei
consigli di cinque anni. Attualmente i consigli esercitano le
loro funzioni fino al quarantaseiesimo giorno antecedente alla
data delle elezioni, che possono avere luogo a decorrere dalla
quarta domenica precedente il compimento del quinquennio, che
a sua volta decorre dalla data stessa dell'elezione. Tuttavia
questa disciplina comporta una anticipazione della data delle
elezioni ad ogni successiva tornata elettorale. Per evitare
quindi che le elezioni vengano, a lungo andare, a tenersi
ancor prima della stagione primaverile e, al tempo stesso, che
si crei un periodo eccessivamente lungo di vuoto
rappresentativo a livello regionale (in assenza di una
disciplina costituzionale della prorogatio,
corrispondente a quanto previsto per il Parlamento
nazionale), è stato previsto - in parziale analogia con quanto
previsto dalla legge costituzionale 23 febbraio 1972, n. 1,
per le regioni a statuto speciale - che dopo il
quarantaseiesimo giorno antecedente la data delle elezioni i
consigli regionali possono riunirsi esclusivamente per
adottare gli interventi urgenti ed improrogabili.
Le elezioni, poi, possono tenersi dalla quarta domenica
precedente fino alla seconda domenica successiva il compimento
del quinquennio. E' da rammentare che, per giurisprudenza
ormai costante, il limite temporale per lo svolgimento delle
elezioni, anche nell'eventualità di un secondo turno
elettorale, ha come termine di riferimento la data di
svolgimento del primo turno; il secondo turno può dunque
tenersi anche in una domenica successiva rispetto alla seconda
dopo il compimento del quinquennio. I commi 4, 5 e 6 del
capoverso, poi, disciplinano l'indizione delle elezioni, che
avviene tramite decreto del Commissario del Governo,
notificato ai presidenti delle giunte regionali e comunicato
ai sindaci della regione, che provvedono a darne pubblicità
con apposito manifesto, affisso quaranticinque giorni prima
della data delle elezioni. E' infatti dalla data di affissione
del manifesto che si ha notizia ufficiale dell'indizione dei
comizi elettorali.
L'articolo 4 prevede la costituzione degli uffici centrali
circoscrizionali e regionali. I primi si costituiscono presso
il tribunale, in numero pari a quello dei collegi, entro tre
giorni dalla pubblicazione del manifesto di convocazione dei
comizi e sono composti da tre magistrati; gli uffici centrali
regionali si costituiscono presso la corte d'appello, entro
cinque giorni dalla pubblicazione del manifesto di
convocazione dei comizi e sono composti da cinque
magistrati.
L'articolo 5 disciplina la presentazione delle candidature,
che è fatta per gruppi ai quali i candidati aderiscono con
l'accettazione della candidatura stessa. Ciascun gruppo di
candidati deve comprendere non meno di sei candidature; questa
è considerata una soglia adeguata per caratterizzare
unitariamente, quindi come gruppo, una pluralità di candidati
contraddistinti dal medesimo contrassegno; si tratta di una
soglia pari, in termini percentuali, al dieci per cento del
numero dei seggi da assegnare nei collegi uninominali nelle
regioni più popolate ed a circa il ventisette per cento del
numero dei seggi uninominali nelle regioni più piccole. Sono
consentite le candidature individuali, analogamente a quanto
previsto per le elezioni del Senato, e tali candidature sono
escluse dal riparto dei seggi residui non assegnati nei
collegi uninominali. E' fatto inoltre divieto per ciascun
candidato di accettare la candidatura in più di un collegio.
Una disposizione
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analoga a quanto previsto per le elezioni del Senato è
inoltre contenuta nel comma 5 del capoverso, per quanto
riguarda l'indicazione di due delegati effettivi e due
supplenti per l'indicazione dei rappresentanti del gruppo dei
candidati o dei singoli candidati presso ogni seggio o presso
l'ufficio centrale circoscrizionale. I commi 6 e 7 fissano il
numero minimo e massimo di sottoscrizioni per la presentazione
dei gruppi di candidati. Anche in questo caso si è tenuto
conto della disciplina relativa alle elezioni del Senato,
peraltro riparametrando le cifre relative alle sottoscrizioni
in base al diverso numero di collegi e, quindi, al diverso
numero di abitanti a cui è riferito il candidato nel singolo
collegio. Pur considerando le diverse proporzioni territoriali
rispetto al Senato, si è dunque cercato di individuare cifre
che avessero, da un lato, un minimo di rilevanza, onde evitare
candidature fittizie o di facciata ma che, d'altro lato, non
costituissero una sorta di dichiarazione preventiva di voto da
parte di una quota troppo ampia dell'elettorato. In tal senso
si colloca anche la disposizione relativa alle sottoscrizioni
per le candidature individuali, per le quali è pertanto
richiesto un numero di sottoscrizioni proporzionalmente più
elevato rispetto ai gruppi.
La restante parte dell'articolo reca l'ulteriore disciplina
di dettaglio relativa alla presentazione dei gruppi di
candidati, che ricalca sostanzialmente quanto già previsto
dalla legge n. 108 del 1968, fatti salvi gli adeguamenti
connessi alla più recente normativa in materia di
autenticazione delle firme e di contrassegni dei gruppi di
candidati, specialmente per quelli tradizionali di partiti già
presenti in una delle Camere o nel Parlamento europeo. Sono
stati inoltre adeguati, rispetto alla legge elettorale per il
Senato, al comma 9, i termini per la presentazione dei gruppi
di candidati, in connessione con la diversa disciplina della
pubblicità del decreto di convocazione dei comizi, rispetto
alle elezioni per il Parlamento nazionale, in modo da
consentire tempi meno ristretti per la suddetta
presentazione.
L'articolo 6 prevede l'indicazione del candidato a
presidente della regione, il cui nome figura sulla scheda
elettorale sopra il nome del candidato nel singolo collegio.
Risulta eletto consigliere regionale il candidato a presidente
indicato dal gruppo di candidati che ha conseguito la
maggioranza dei seggi. E' delineata così una forte connessione
tra gruppo di candidati e candidato a presidente, a cui verrà
contestualmente ed automaticamente riferito il voto espresso a
favore del candidato nel collegio uninominale. E' evidente che
il candidato a presidente, nel rispetto dell'articolo 122
della Costituzione, viene proclamato eletto consigliere
regionale, fermo restando il potere proprio del consiglio
regionale di eleggere nel proprio seno il presidente della
regione.
L'articolo 7 disciplina l'elezione dei candidati nei
collegi uninominali. Risulta eletto al primo turno il
candidato che ottiene il maggior numero di voti validi, purché
la cifra così raggiunta non sia inferiore al quaranta per
cento dei voti espressi. La percentuale è calcolata, per
espressa disposizione, detraendo dal totale delle schede la
cifra relativa alle schede bianche e nulle.
In caso di parità di voti è proclamato eletto il più
anziano di età. Qualora nessun candidato abbia raggiunto il
quaranta per cento dei voti, si procede ad un secondo turno a
cui accedono i candidati che hanno conseguito, al primo turno,
almeno il dodici per cento dei voti validi oppure, qualora
nessuno o solo un candidato soddisfi questa condizione, i tre
candidati che hanno ottenuto più voti; si è preferito
consentire in questo caso l'accesso al secondo turno di tre
candidati, per assicurare una certa quota di rappresentatività
in conformità con i princìpi ispiratori del doppio turno
elettorale. Al secondo turno è eletto chi ha ottenuto più voti
validi.
L'articolo 8 riguarda l'attribuzione dei seggi residui.
Accedono a tale fase solo i gruppi di candidati la somma dei
cui voti supera o eguaglia il cinque per cento dei voti validi
espressi sul piano regionale. Solo in un momento successivo,
individuati i gruppi legittimati a partecipare
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all'attibuzione dei seggi residui, si procede alla cosiddetta
operazione di scorporo, che è comunque riferita ai dati
espressi nel primo turno ed è finalizzata alla ripartizione
dei seggi residui fra i gruppi. Se è eletto un candidato al
primo turno, viene detratto un numero di voti pari a quelli
conseguiti dal secondo in graduatoria, aumentati di un'unità.
Se invece è eletto un candidato al secondo turno, è detratto
il numero di voti conseguiti al primo turno dal medesimo
candidato. Questa differenziazione è diretta, evidentemente, a
contrastare i possibili effetti penalizzanti a carico del
candidato eletto al primo turno, conseguenti ad una disciplina
omogenea (o meglio, indistinta) dello scorporo dei voti, a
prescindere dal fatto che l'elezione abbia avuto luogo al
primo oppure al secondo turno. Da una disciplina unitaria,
infatti, potrebbe conseguire che il candidato politicamente
più forte, in quanto eletto subito al primo turno, potrebbe
vedersi detratto un numero di voti ingiustificatamente più
alto, rispetto al candidato che, eletto al secondo turno, è
verosimilmente espressione di accordi successivi di coalizione
o di scelte non primarie dell'elettore e potrebbe avere
ottenuto un numero sensibilmente inferiore di voti al primo
turno.
Il calcolo dell'attribuzione dei seggi residui è effettuato
secondo il metodo d'Hondt, scegliendo i quozienti più alti.
Tuttavia, la proclamazione dei candidati eletti non avviene
ancora in questa fase, qualora dalle operazioni appena
richiamate non consegua l'attribuzione ad un gruppo di
candidati della maggioranza assoluta dei seggi. In questa
eventualità, al gruppo che ha conseguito la maggioranza
relativa di seggi nei collegi uninominali ed almeno un terzo
dei seggi stessi, è attribuito un numero di seggi necessario
per conseguire la maggioranza assoluta dei seggi medesimi,
utilizzando a tal fine i seggi non assegnati nei collegi
uninominali. Chiaramente è richiesto il requisito minimo della
maggioranza relativa con almeno un terzo dei seggi assegnati
nei collegi uninominali in quanto, altrimenti, la quota
residua di governabilità sarebbe matematicamente inadeguata ad
assicurare la maggioranza assoluta dei seggi. Si tratta, come
già rilevato, di un sistema che nel suo complesso intende
assicurare la formazione di maggioranze stabili, fatta
ovviamente salva l'evenienza di esiti del voto estremamente
frammentati. Al tempo stesso è assicurata una significativa
presenza dei gruppi di minoranza; il ricorso alla quota
residua a fini di agevolare la governabilità del sistema si
verifica infatti allorché, evidentemente, le minoranze hanno
già conseguito una quota significativa dei seggi nei collegi
uninominali. Il comma 7 del capoverso intende poi disporre una
clausola di salvaguardia per il funzionamento complessivo del
sistema. Sotto un profilo statistico, ma non certo
probabilistico, si potrebbe registrare l'impossibilità di
assegnare tutti i seggi del consiglio regionale in relazione
alla concreta distribuzione del voto, al modesto numero di
candidati ed alla applicazione della clausola di sbarramento
del cinque per cento per l'attribuzione dei seggi residui.
Qualora si verificassero contestualmente queste circostanze, e
risultasse in ipotesi impossibile, per mancanza di candidati,
assegnare tutti i seggi, è previsto che all'assegnazione degli
ulteriori seggi residui, secondo il metodo d'Hondt,
partecipino i gruppi di candidati che non hanno conseguito
almeno il cinque per cento dei voti sul piano regionale.
L'articolo 9 reca poi la disciplina relativa alle elezioni
suppletive ed alle surrogazioni. Si procede ad elezioni
suppletive nel caso di vacanza del seggio di consigliere
eletto direttamente in un collegio uninominale, entro novanta
giorni dalla dichiarazione della vacanza da parte del
presidente della regione.
Quando invece resti vacante un seggio attribuito in via
residuale come già indicato, oppure il seggio di consigliere
regionale proprio del candidato a presidente della regione,
viene proclamato eletto il candidato del medesimo gruppo con
la più alta cifra individuale.
L'articolo 10 disciplina compiutamente il procedimento
relativo alla determinazione dei collegi uninominali.
Diversamente da quanto previsto per il sistema
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elettorale della Camera e del Senato, è stato prescelto lo
strumento regolamentare, certamente più snello, specialmente
in vista delle successive modificazioni, conseguenti alla
pubblicazione dei risultati del nuovo censimento della
popolazione. Ciò nondimeno, il procedimento delineato
dall'articolo 10 costituisce una disciplina speciale e
peculiare, sia per i soggetti coinvolti sia per i tempi
particolarmente ridotti, ai fini di un efficace e tempestivo
completamento della fase attuativa della riforma. Il
regolamento, da emanare entro due mesi dalla data di entrata
in vigore della legge, è adottato previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'interno,
sulla base di una serie di princìpi che nella sostanza
ricalcano i princìpi indicati dalla legge n. 276 del 1993, per
l'esercizio della delega legislativa ai fini della
determinazione dei collegi uninominali per il Senato. Lo
schema di regolamento deve essere trasmesso entro venticinque
giorni, per l'espressione del parere, alla Conferenza
Stato-regioni e, trascorsi dieci giorni, alle Camere. In tal
modo sono chiamati ad esprimersi i due organi direttamente
coinvolti: la Conferenza, quale espressione unitaria
dell'istanza regionale; il Parlamento, costituzionalmente
sovrano nella definizione del sistema di elezione e, per
connessione, doverosamente chiamato ad esprimersi sulla
determinazione dei seggi. Il comma 5 dell'articolo 10
esplicita, poi, che
il medesimo procedimento si applica dopo ogni censimento
generale della popolazione.
L'articolo 11 prevede poi, analogamente a quanto già
previsto per le elezioni negli enti locali, per la Camera e
per il Senato, che le elezioni si svolgano in un solo
giorno.
L'articolo 12 delega il Governo ad adottare, entro due
mesi, un testo unico che coordini e modifichi la legge n. 108
del 1968, in conseguenza alle puntuali modificazioni apportate
dal provvedimento.
L'articolo 13 dispone poi, in via transitoria, che la prima
determinazione del numero dei seggi del consiglio regionale
abbia luogo entro quindici giorni dalla data di entrata in
vigore della legge.
L'articolo 14, infine, prevede l'immediata entrata in
vigore della legge.
Conclusivamente, si sottopone il presente disegno di legge
all'esame del Parlamento con l'auspicio che la riforma in
senso maggioritario del sistema elettorale delle regioni a
statuto ordinario possa realizzarsi in tempo utile, in modo
che già nella primavera del 1995 possano eleggersi i nuovi
consigli regionali secondo regole nuove, che completino dunque
il processo di riforma del sistema elettorale nel nostro
Paese, ai vari livelli istituzionali, in modo da perfezionare
l'opera di adeguamento del nostro ordinamento alle ormai
improcrastinabili esigenze di governabilità.
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