| Onorevoli Colleghi! -- La situazione di crisi del trasporto
pubblico locale, la sua gravità sono testimoniate da molti
indicatori economici, ma soprattutto dalla situazione caotica
che caratterizza la mobilità delle persone e delle cose nelle
aree urbane, dal livello di inquinamento ambientale acustico
ed atmosferico raggiunto, dai danni che questo stato delle
cose arreca al patrimonio artistico ed edilizio, dalla
situazione di estrema difficoltà, dal punto di vista sia
gestionale che finanziario, in cui versano le aziende di
trasporto pubblico locale e, in particolare, dalla situazione
insopportabile che sono costretti
a subire quotidianamente milioni di donne e di uomini,
dall'isolamento di interi quartieri periferici nelle grandi
città. Ciò contribuisce a rendere più acuti i già gravi
fenomeni di degrado e di emarginazione sociale che si
manifestano nelle aree metropolitane. Si può affermare senza
incorrere in una forzatura che, nel nostro Paese, il diritto
alla mobilità, fondamentale in una società moderna e
democratica, si è nel tempo trasformato in un diritto negato.
Le radici profonde di questo stato delle cose devono essere
ricercate, in primo luogo, nei processi di urbanizzazione
selvaggia che negli ultimi tre decenni hanno
Pag. 2
caratterizzato lo sviluppo enorme e distorto delle città, che
ha portato alla formazione delle aree metropolitane e, in
secondo luogo, nella scelta di favorire il trasporto privato
su gomma a danno del trasporto pubblico collettivo e, al suo
interno, di favorire il trasporto su gomma a danno del
trasporto su rotaia, capace di dare risposte positive alla
necessità di trasporti rapidi di massa. I dati sono in questo
senso più che eloquenti: infatti, le autovetture circolanti,
che erano nel 1971 circa 10 milioni, sono diventate nel 1991
più di 28 milioni. Viceversa, il trasporto pubblico locale
faceva registrare una caduta verticale della domanda
soddisfatta, per cui dai 4870,9 milioni di passeggeri
trasportati dai servizi urbani nel 1985, si è passati ai
3782,5 milioni di passeggeri trasportati nel 1992. Non molto
diversi si presentano i dati riguardanti il trasporto
extraurbano, per cui si è passati da 1335 milioni di
passeggeri trasportati del 1985 a 1125,4 milioni di passeggeri
trasportati del 1992. La concorrenza incontrollata fra
trasporto pubblico collettivo e trasporto individuale, tra
trasporto pubblico su gomma e trasporto pubblico su rotaia,
tra le aziende pubbliche e quelle private, favorita anche da
complici politiche concessionali, hanno prodotto, nel corso
degli anni settanta e ottanta, sprechi e duplicazioni dei
servizi, un aumento incontrollato dei costi ed un parallelo
scadimento della qualità e della affidabilità dei servizi. La
legge 10 aprile 1981, n. 151, ha rappresentato il primo
tentativo di avviare una programmazione del trasporto pubblico
locale, ma anche la sua novità è stata fatta naufragare dai
Governi che si sono succeduti nel tempo, a causa del taglio
drastico delle risorse finanziarie e della concomitante
assenza dei necessari provvedimenti che dovevano completare il
decentramento delle competenze amministrative in materia di
trasporto pubblico locale e permettere la creazione di un
sistema per il controllo delle gestioni, considerato che il
sistema dei ripiani automatici dei disavanzi di esercizio
aveva posto fuori controllo l'equilibrio costi/ricavi.
Infatti, seppure in presenza di una contrazione della domanda
soddisfatta, i contributi del Fondo nazionale trasporti sono
passati da 4.051.614 di lire del 1987 a 5.009.000 di lire del
1993. Per quanto riguarda il trasporto su rotaia nelle aree
metropolitane, significativo è il dato delle ferrovie in
concessione e a gestione commissariale governative, la cui
estensione della rete passa dai 4.139 chilometri del 31
dicembre 1970 ai 3.514 chilometri del 31 dicembre del 1992.
Analoghe considerazioni valgono per gli investimenti che,
sulla base di quanto prevedeva la legge n. 151 del 1981 furono
attivati e che consentirono di svecchiare, almeno in una certa
misura, un parco autobus divenuto ormai vetusto e di dare
parziale sollievo alla situazione di crisi produttiva ed
occupazionale in cui versava il settore produttivo di
materiale rotabile su gomma. L'assenza di una vera
programmazione degli interventi e la drastica riduzione delle
risorse messe a disposizione dalle varie leggi finanziarie ha
di nuovo riproposto la questione dell'invecchiamento del parco
autobus, con la inevitabile aggravante ambientale dovuta al
permanere di mezzi vecchi ed a trazione inquinante. La
lentezza attuativa e, in non pochi casi, la dubbia efficacia
degli interventi previsti dalla legge n. 910 del 1986 a favore
delle ferrovie in concessione ed in gestione commissariale
governativa, suonano come un ulteriore e grande campanello
d'allarme per le prospettive del trasporto pubblico locale.
Gli investimenti, infatti, stanziati nel bilancio dello Stato
per il 1994 sono stati per metropolitane, ferrovie concesse ed
in gestione governativa, nonché per il trasporto pubblico
locale, circa 1.100 milioni, pari al 5,5 per cento sul totale
delle somme stanziate per i trasporti. La presente proposta di
legge punta, perciò, a colmare i limiti e le carenze che i
dati essenziali riportati hanno reso evidenti, a partire dalla
necessità di decentrare le competenze, evitando, nello stesso
tempo, la loro frammentazione che impedisce l'integrazione
ottimale tra le diverse modalità di trasporto, come condizione
per avviare efficaci interventi in grado di favorire il
trasporto pubblico di massa. La riforma delle aziende
pubbliche
Pag. 3
è, in questo senso, uno dei cardini del nuovo assetto dei
trasporti locali, nella convinzione che un nuovo assetto
normativo del trasporto pubblico locale sia destinato a
fallire senza la contemporanea e coerente riforma del sistema
delle imprese.
Nello specifico, l'articolo 1 fissa i princìpi generali che
debbono ispirare lo Stato, le regioni, le province ed i comuni
nell'assicurare un fondamentale servizio pubblico, non
separabile dal diritto dei cittadini alla vivibilità delle
città ed all'equilibrio ambientale. Condizione perché ciò
possa avvenire è che lo Stato privilegi il trasporto su rotaia
di superficie e non, essendo il modo di trasporto che può
assicurare una mobilità di massa ed il minore inquinamento
ambientale, nonché la integrazione tra questo e gli altri modi
del trasporto pubblico meno inquinanti.
L'articolo 2 definisce cosa debba intendersi per trasporto
pubblico locale, con l'obiettivo di comprendere in esso tutta
la mobilità locale con carattere di servizio pubblico, ivi
compresi i servizi frontalieri nelle zone di confine.
L'articolo 3 prevede il trasferimento delle competenze e
della proprietà delle ferrovie in concessione ed in gestione
commissariale governativa alle regioni. La novità rispetto a
precedenti proposte di legge consiste nell'affidamento delle
relative concessioni alle Ferrovie dello Stato Spa, nella
convinzione che questa soluzione consenta di dare un assetto
unitario al trasporto su rotaia nelle aree metropolitane e,
contemporaneamente, consenta di porre fine alle gestioni
commissariali che dovevano essere transitorie, mentre sono
state fatte durare alcuni decenni. Resta fermo, in ogni caso,
il principio secondo cui spetta alle regioni approvare i piani
che le Ferrovie dello Stato Spa sono chiamate ad elaborare.
Gli articoli 4 e 5 trattano della istituzione e dei compiti
dell'autorità per il trasporto pubblico locale nelle aree
metropolitane che sono state individuate dall'articolo 17
della legge 8 giugno 1990, n. 142. Questa scelta è motivata
dall'urgenza di avviare con straordinaria celerità scelte di
integrazione tra i diversi modi di trasporto, coerente con gli
assetti del traffico, della viabilità e dei parcheggi. Viene
previsto che il presidente dell'autorità sia lo stesso sindaco
del comune capoluogo ad evitare, appunto, che si crei una
contraddizione con la scelta di decentramento delle competenze
agli enti locali, non solo, ma anche per avviare una effettiva
programmazione unitaria nella materia dei trasporti, della
viabilità e del traffico. Significativi sono gli obiettivi che
sono affidati all'autorità per quanto riguarda la
programmazione, al fine di pervenire ad una effettiva svolta
sul piano gestionale, dell'efficacia, dell'efficienza e della
economicità dei servizi. Questo vale, soprattutto, nella
materia degli investimenti, resi possibili dagli introiti che
vengono previsti sul piano tariffario, dai servizi, dalla
sosta e dall'uso eventuale delle diverse infrastrutture, per
realizzare percorsi protetti, l'eliminazione delle barriere
architettoniche e per offrire sistemi di trasporto alternativi
ai non deambulanti.
L'articolo 6 prevede il trasferimento delle competenze alle
regioni di tutte le linee ferroviarie di interesse locale,
attualmente di competenza dello Stato.
Con l'articolo 7 si fissano i compiti delle regioni in
ordine alla elaborazione dei piani regionali dei trasporti
all'integrazione del trasporto di interesse regionale con
quello di interesse nazionale e, per quanto riguarda le
regioni di confine, con le direttrici internazionali.
Fondamentale è, da questo punto di vista, il ruolo delle
regioni ai fini dell'uso coerente delle risorse
finanziarie.
Con l'articolo 8 vengono previste le conferenze annuali dei
servizi di bacino, per favorire la partecipazione democratica
dei cittadini-utenti alle scelte che riguardano il trasporto
pubblico locale, non solo intesa come funzione di controllo,
pure importante, ma come vero momento partecipativo, che
consente di trasformare il diritto alla mobilità in diritto
attivo e non meramente passivo, capace di rendere fecondo e
schiettamente democratico il rapporto tra i cittadini e l'ente
locale.
Il contenuto dell'articolo 9 individua le principali fonti
di finanziamento, che non sono purtroppo dissimili da quelle
che
Pag. 4
hanno operato nel corso dell'ultimo decennio. Pesa su questo
aspetto fondamentale, che decide delle stesse prospettive del
trasporto pubblico locale, la mancata riforma della finanza
locale, all'interno della quale dovranno essere trovate le
nuove soluzioni originali ed efficaci per dare alle aziende
una effettiva autonomia finanziaria. Nel breve periodo, ai
fini della possibilità da parte delle regioni di esercitare le
funzioni amministrative, il contenuto dell'articolo mira a
garantire che le risorse attualmente impiegate dallo Stato
siano confermate nella loro interezza e indicizzate rispetto
all'inflazione.
Con l'articolo 10 vengono istituiti gli accordi di
programma tra gli enti locali e le aziende erogatrici dei
servizi, intesi come strumento per stabilire un rapporto
trasparente e coerente tra le risorse finanziarie disponibili
e gli obblighi di servizio che le aziende contraggono con gli
enti locali. Un secondo aspetto importante, che nello stesso
articolo 10 si individua, riguarda la necessità di predisporre
in tempi ravvicinati un provvedimento legislativo per la
revisione della materia concessionale. Ciò a partire dalla
indicazione del blocco immediato delle concessioni per singola
linea.
L'articolo 11 fissa le procedure per pervenire alla
individuazione dei criteri di ripartizione del Fondo nazionale
di esercizio.
Con l'articolo 12 viene istituito il Fondo per lo sviluppo
del trasporto pubblico locale e della mobilità di massa,
finalizzato all'acquisto di nuovi mezzi di trasporto a ridotto
impatto ambientale ed alla realizzazione di reti di trasporto
rapido di massa a guida vincolata. Le risorse per dotare il
Fondo sono state individuate in lire 50 al litro sull'attuale
imposta di fabbricazione sulle benzine e sui gasoli, a cui lo
Stato rinuncerebbe per versarla annualmente nel Fondo. La
scelta è stata quella di non istituire una nuova tassazione,
lasciando alle regioni la decisione di imporre, in base alla
normativa in vigore, una eventuale sovrimposta sulla benzina e
sul gasolio per autotrazione.
L'articolo 13 tratta del delicato problema degli
ammortizzatori sociali da istituire nel settore del trasporto
pubblico locale. Di fronte alla necessità di riorganizzare il
settore, si esige la predisposizione non improvvisata di
idonei ammortizzatori sociali, che non possono essere mutuati
automaticamente da quelli esistenti, né possono essere imposti
d'autorità, trattandosi di materia che non può non essere
concordata con il sindacato, alla stregua di quanto è già
avvenuto per la legge 23 luglio 1991, n. 223.
L'articolo 14 stabilisce che spetta alle regioni decidere
sulla materia tariffaria.
L'articolo 15 tratta degli interventi per il ripiano dei
deficit di gestione. Nel merito occorre rilevare che le
risorse individuate, se da una parte non hanno alternativa per
l'immediato, dall'altra sono largamente insufficienti ai fini
della copertura dei disavanzi. Resta pertanto aperto il
problema della soluzione definitiva da dare, in quanto, il
completamento del trasferimento delle funzioni amministrative
alle regioni non può non vedere azzerata la situazione
debitoria delle aziende.
L'articolo 16 indica le norme per la copertura finanziaria
degli oneri previsti.
L'articolo 17 prevede la riforma delle aziende, attraverso
la netta distinzione del potere politico dal sistema delle
imprese, la separazione tra le funzioni di indirizzo e di
controllo, che spettano agli enti titolari delle funzioni
amministrative ed agli organi preposti, da quelle gestionali
che spettano agli organi aziendali. La nomina del consiglio di
amministrazione, dell'amministratore delegato, del direttore,
indipendentemente dalla forma societaria dell'azienda, può
consentire di avviare un circuito virtuoso nelle imprese di
trasporto locale. Si tratta, infatti, di uno dei cardini della
riforma del trasporto pubblico locale, nella misura in cui il
decentramento delle funzioni amministrative alle regioni,
senza la riforma del sistema delle imprese, condannerebbe la
riforma al fallimento.
Con l'articolo 18 viene regolamentato l'istituto del
commissariamento delle aziende, non solo per correggere le
distorsioni che si sono registrate nel tempo, basti
Pag. 5
pensare alle molte gestioni commissariali ancora in essere
dopo alcuni decenni, malgrado avrebbero dovuto essere limitate
nel tempo, ma per dare alle aziende stabilità e certezze
gestionali, che le gestioni commissariali non possono dare per
la loro intrinseca provvisorietà.
L'articolo 19, infine, prevede l'introduzione del controllo
di gestione, inteso come insieme di procedure tecniche,
gestionali
ed amministrative, omogenee su tutto il territorio nazionale,
che assicurano, in ciascuna azienda, il controllo in tempi
reali e non storici dell'andamento della gestione e dei
singoli fattori della produzione, condizione per non
vanificare l'efficacia delle risorse pubbliche e le
aspettative dei cittadini-utenti che hanno diritto di
conoscere le cause degli eventuali sprechi e insufficienze.
| |