| Onorevoli Colleghi! -- Il settore termale in Italia è
costituito da oltre 300 aziende (secondo i dati forniti dalla
Consulta nazionale sul termalismo risalenti al luglio 1994)
con un'occupazione diretta di circa 6.600 persone ed un
fatturato globale stimato in circa lire 350 miliardi annui.
A far tempo dal 1991, sono stati varati diversi
provvedimenti tendenti a ridurre la spesa del Servizio
sanitario nazionale (SSN) in questo settore.
Nell'anno 1993 il SSN ha sostenuto costi, per cure termali,
per circa 128 miliardi di lire, cioè pari a meno dell'uno per
mille dell'intera spesa sanitaria pubblica.
Quindi il fatturato delle aziende termali italiane è stato
realizzato per circa il 37 per cento con prestazioni rese al
SSN; restante 63 per cento del fatturato è stato conseguito
dall'incasso dei ticket a carico degli assistiti e dalle
cure erogate alla clientela pagante.
I dati che precedono dimostrano: l'importanza economica del
settore, la modesta rilevanza relativa della spesa sanitaria
pubblica per questo tipo di cure, ed una forte domanda di
termalismo da parte degli utenti.
Ove si consideri che una recente ricerca del Censis
(confermata da analisi delle associazioni imprenditoriali di
categoria) ha evidenziato che le attività indotte dal settore
termale sono quantificabili in un rapporto di 1 a 12, si
rileva che il settore termale "muove" un'attività economica
valutabile in circa lire 3.500 miliardi annui,
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con un indotto occupazionale di circa 60.000 addetti.
Va da sé che gli introiti dell'erario per imposte dirette
ed indirette prelevate sulle attività del settore e
dell'indotto è tale da superare di gran lunga la spesa per
cure termali a carico del SSN.
La particolare attenzione dimostrata dal legislatore negli
ultimi anni per contenere la spesa del SSN per cure termali fu
indotta, verosimilmente, non da obiettivi di risparmio diretto
(in sé difficilmente realizzabile, visto che trattasi di cifre
oggettivamente modeste se confrontate con le altre voci di
spesa del SSN, e, quindi, di fatto incomprimibili) quanto
dalla tendenza a privilegiare le cure di tipo
farmaceutico-ospedaliero; in secondo luogo vi fu la volontà di
contrastare certi fenomeni di assenteismo dei lavoratori,
soprattutto del comparto pubblico, cui fu vietato di usufruire
delle terapie termali - se non in limitati casi - al di fuori
del periodo delle ferie annuali (articolo 16, comma 5, della
legge 30 dicembre 1991, n. 412).
Considerata l'importanza del settore e tenuto conto delle
numerose ricerche scientifiche che attestano la validità delle
cure termali, si rende ora indispensabile formulare un quadro
di riferimento certo per gli operatori del settore, senza
peraltro alterare il principio del contenimento della spesa
sanitaria.
La presente proposta di legge si propone, pertanto, di
superare le incertezze normative degli ultimi anni, di dare al
settore un ruolo sanitario di spessore, strettamente legato
alle proprietà scientificamente dimostrate delle varie acque,
soprattutto in un'ottica di prevenzione e di riabilitazione,
nonché di promuovere in modo sistematico la ricerca, la
sperimentazione e la formazione permanente del personale.
In questa ottica non può non trovare definitiva
sistemazione anche la situazione delle dodici società termali
già inquadrate nel soppresso EAGAT, oltre alla società Centro
ittico tarantino-campano Spa.
Su questo argomento molte sono state le proposte di legge
formulate nelle passate legislature, come nell'attuale:
nessuna di esse, però, è stata approvata per il sovrapporsi di
interessi localistici che hanno impedito ogni soluzione in
rapporto alla destinazione delle aziende ex-EAGAT. Sono così
intervenuti provvedimenti di tipo "provvisorio" che hanno
affrontato specifiche contingenze, senza peraltro individuare
un progetto industriale coerente e fattibile, che consenta al
termalismo italiano di collocarsi con pari dignità a fianco di
quello europeo (e soprattutto: francese, tedesco ed ora anche
ceco ed ungherese).
Non va peraltro sottaciuto che le terme italiane, nel
passato, erano le più rinomate al mondo ed attiravano
rilevanti flussi di clientela estera pagante. Si tratta,
quindi, di riportare il settore in auge, senza interventi di
assistenza o di sussidio statale, ma con criteri moderni e
basandosi su imprese private, capaci di affrontare
profittevolmente le esigenze e le sfide del loro mercato.
Le soluzioni contenute al riguardo nella presente proposta
di legge si collocano nell'obiettivo della privatizzazione
delle società pubbliche appartenenti allo Stato, con vincoli
che comunque ne salvaguardino le peculiarità e ne sviluppino
l'iniziativa, sempre nel settore del termalismo.
L'urgenza del riassetto deriva dalla cronica situazione dei
bilanci deficitari delle predette società, che fino al 1990
hanno usufruito di trasferimenti da parte del comitato di
liquidazione dell'EAGAT, per il ripianamento delle perdite di
gestione, che sono quindi finite a carico del bilancio dello
Stato.
Le norme transitorie proposte consentono alle suddette
aziende di poter risanare le proprie situazioni economiche e
patrimoniali senza il concorso dello Stato, fin da subito, col
vantaggio di poter affrontare le procedure di privatizzazione
senza la fretta che una situazione di urgenza
comporterebbe.
Si segnala, da ultimo, che la legge di riforma sanitaria
del 1978 (legge 23 dicembre 1978, n. 833), ispirata dal
criterio di globalizzare tutta la sanità nell'ambito delle
sole Unità sanitarie locali, prevedeva, all'articolo 36, il
trasferimento, entro il 1979, delle attività delle aziende
termali
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ex-EAGAT ai comuni nei quali sono insediate e quindi il
successivo loro conferimento alle Unità sanitarie locali
stesse. Di fatto la mancata previsione delle modalità di
copertura dei deficit patrimoniali delle aziende impedì,
però, l'attuazione dell'articolo 36.
Sarebbe ora sciagurato ripetere quell'errore; la presente
proposta di legge si prefigge, pertanto, lo scopo di mettere
le dodici aziende ex-EAGAT sul mercato: in questo modo, i
futuri proprietari privati di queste società si metteranno
anch'essi in regime di concorrenza e, quindi, di efficienza,
come le altre circa trecento società private operanti in
Italia nel settore termale.
Ciò premesso, si precisa che la presente proposta di legge
in parte riprende quelle elaborate nella precedente
legislatura per quanto riguarda il riassetto e lo sviluppo del
termalismo (proposta di legge atto Camera n. 521 presentata il
30 aprile 1992, Perani ed altri "Norme di riordino del settore
termale", che fu oggetto di ampio dibattito ed
approfondimento), mentre completamente innovative sono le
norme proposte in materia di attività di ricerca e verifica
dell'efficacia delle cure termali e di destinazione delle
aziende exEAGAT.
In particolare:
l'articolo 1 reca le definizioni utilizzate nella
proposta di legge;
l'articolo 2 precisa il ruolo del termalismo e pone in
evidenza particolare la funzione preventiva delle cure ed il
loro utilizzo per la riabilitazione neuromotoria e funzionale
dei mutolesi, come meglio specificato anche nell'articolo 16,
mentre l'articolo 3 disciplina l'erogazione delle cure termali
e la procedura per la stipula delle convenzione a livello
ministeriale avente ad oggetto i rapporti economici tra le
Unità sanitarie locali e le aziende termali.
Gli articoli 4, 10 e 11 regolano la ricerca, la formazione
professionale in campo termale e le modalità di programmazione
e controllo delle stesse; si sottolinea, in particolare, la
propulsione che l'articolo 4 dà alla ricerca scientifica e che
l'articolo 10 dà alla formazione professionale, che assumono
carattere sistematico e permanente.
L'articolo 6 conferma i regimi speciali INPS e INAIL,
consentendo, per i curandi del primo istituto, la facoltà di
scegliere - a parità di costi - lo stabilimento presso il
quale eseguire la cura, dal momento che, a seguito delle
disposizioni di cui all'articolo 15 della legge 30 dicembre
1991, n. 412, l'INPS ha ceduto a privati la gestione dei
propri stabilimenti.
L'articolo 7 stabilisce la non cumulabilità delle
prestazioni INPS con quelle di regime comune.
L'articolo 8 affronta il delicato tema della fruibilità
delle cure da parte dei lavoratori dipendenti al di fuori dei
congedi e delle ferie annuali. Questa disposizione rende
compatibile l'esigenza sociale di consentire la fruizione
delle cure termali - in regime di congedo per malattia - a
quei lavoratori il cui stato di salute è patologico e, quindi,
da curare, con l'esigenza economica e morale di evitare ogni
abuso, di evitare, cioè, che la cura termale divenga una sorta
di occasione per godere di un periodo di "ferie
aggiuntive".
A tale fine l'articolo 8 stabilisce quanto segue:
a) la prescrizione deve essere autorizzata da uno
specialista dell'Unità sanitarie locali o dell'INAIL e la cura
è consentita dopo accertamenti diagnosistici specifici (comma
2) e sempre che sussistano due presupposti (comma 1), che
sono: condizioni del paziente tali da suggerire l'opportunità
di un intervento precoce e ruolo preminente della cura
termale, rispetto ad altri trattamenti possibili, in relazione
a mirati obiettivi terapeutici e riabilitativi;
b) una serie di misure amministrative (commi 4, 6,
e 7) e sanitarie (commi 5 e 8) per rendere effettivi ed
efficaci i controlli sull'esistenza dei suddetti
presupposti.
L'articolo 9 equipara il servizio prestato dai medici
presso aziende termali convenzionate a quello prestato presso
case di cura convenzionate con il Servizio
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sanitario nazionale; lo scopo della norma è quello di
equiparare a tutti gli effetti le carriere mediche, per
consentire alle aziende termali di creare, al proprio interno,
un ruolo medico qualificato e stabile.
L'articolo 10 regola e si propone di stimolare le attività
di formazione professionale del personale parasanitario delle
aziende termali; tali attività dovranno diventare permanenti
(formazione continua). Oltre ad assicurare elevati livelli
qualitativi al servizio di cura termale, la norma si pone
l'obiettivo di migliorare la posizione professionale del
personale, che è sottoposto - per la natura propria
dell'attività termale - ad una certa stagionalità. Il fenomeno
della stagionalità induce, infatti, un elevato turn-over
del personale, che tende ad abbandonare il "mestiere termale"
non appena riesce a reperire un posto di lavoro a tempo
indeterminato: un'attività aziendale di formazione permanente
consentirà invece alle aziende di disporre di personale
qualificato, anche se di recente assunzione.
Stabilire per legge l'"obbligatorietà" della formazione
permanente è elemento di regolazione della concorrenza,
perché, in mancanza, le aziende meno serie (cioè quelle che
farebbero la formazione) finirebbero per essere le più
redditive.
L'articolo 11 prevede la costituzione di una commissione di
monitoraggio e di studio permanente del termalismo presso il
Ministero della sanità, col fine di vigilare sulle attività di
ricerca, svolgere una funzione di indirizzo e di trasferimento
e di diffusione delle esperienze. Quest'ultimo compito assume
un rilievo molto importante, al fine di creare un'adeguata
cultura scientifica nel campo del termalismo, visto che nel
corso di laurea in medicina e chirurgia l'insegnamento
dell'idrologia non è obbligatorio.
L'articolo 12 stabilisce l'obbligo di sottoporre a verifica
di efficacia terapeutica le cure talassoterapiche.
L'articolo 13 disciplina le modalità di privatizzazione
delle aziende ex-EAGAT, non escludendo la facoltà di
proseguire la loro gestione nella attuale configurazione
proprietaria, in attesa di attuare - in modo conveniente e
funzionale - la privatizzazione stessa.
Poiché le aziende termali ex-EAGAT sono, di norma, dotate
di patrimonio il cui valore supera il fatturato annuo di
quattro, cinque o sei volte, diventa necessario prevedere
diverse modalità alternative per pervenire alla
privatizzazione: di qui la previsione della delega ai Ministri
competenti in materia, dell'industria del commercio e
dell'artigianato, e del tesoro) di provvedere sia alla
dismissione ai sensi del decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n.
474, sia previa la stipula di contratti di affitto di azienda,
con eventuale facoltà di riscatto.
A maggior specificazione della presente proposta di legge
si svolgono le seguenti ulteriori considerazioni.
Le operazioni di privatizzazione delle società, attuate in
tempi brevi secondo le disposizioni vigenti, potrebbero
comportare l'esigenza di sacrificare il valore patrimoniale,
perché - è noto - le aziende valgono per quel che fatturano e
che rendono.
Se invece si volesse valorizzare il patrimonio,
occorrerebbe smembrare le aziende, con conseguenze ancora più
problematiche, soprattuto sul piano sociale. In diversi casi,
ambedue le soluzioni (che tuttavia la proposta di legge in
esame non esclude) appaiono impraticabili. Impraticabile
sarebbe pure il mantenimento sine die della proprietà
dei cespiti in mano pubblica; i precedenti progetti di legge
prevedono che tali proprietà siano trasferite senza
corrispettivo a regioni e comuni ed il successivo affidamento
della gestione a privati. Ma anche questa soluzione presenta
aspetti assai problematici che sono:
1) anzitutto, non si affronterebbe una vera e propria
privatizzazione, perché il passaggio delle azioni dallo Stato
agli enti locali non farebbe confluire nelle case pubbliche
alcuna risorsa aggiuntiva. Inoltre, le regioni dovrebbero
attrezzarsi per gestire una partecipazione azionaria, cosa per
la quale oggi non hanno una struttura idonea.
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E' facile immaginare che potrebbe essere l'inizio della
creazione di tanti nuovi "enti di partecipazione regionale o
comunale"!
2) La previsione di affidare tout court la gestione
a privati, mantenendo la proprietà pubblica, crea problemi in
ordine agli oneri di manutenzione straordinaria degli
impianti, agli investimenti innovativi necessari per restare
sul mercato ed al ripianamento dei debiti accumulati dalle
precedenti gestioni. Il problema delle manutenzioni non è di
poco conto. Basti pensare che da anni, in genere, non ne sono
state eseguite e che nei prossimi esercizi dovranno esere
investite risorse cospicue a questo fine; inoltre, per
attirare nuova clientela, operazione indispensabile per
riportare i conti della gestione in utile, sarà necessario
effettuare anche investimenti innovativi. Un gestore privato -
non proprietario - si limiterrebbe, verosimilmente, solo a
sfruttare l'esistente, lasciando i cespiti al termine del
contratto ancora più usurati e obsoleti. Del resto, questa
esperienza è già stata compiuta in passato, ciò che poi
indusse lo Stato a riassumere la gestione diretta delle
proprie terme, creando l'EAGAT e sostenendo oneri manutentivi
enormi;
3) un gestore privato sarà difficilmente reperibile se
prima non viene definito in modo chiaro e duraturo il ruolo
del termalismo in Italia. Oggi il termalismo vive in bilico
fra l'attività turistica e quella sanitaria. La mancanza di
una precisa legge quadro nazionale su criteri di
classificazione delle acque termali ha consentito la
proliferazione delle stazioni termali (che, come detto, oggi
sono oltre trecento), con svilimento generale della qualità
del settore. Ocorre, quindi, rivedere questa situazione e
mantenere nel termalismo solo le realtà che scientificamente
abbiano dimostrasto di possedere effettive proprietà
terapeutiche. La proposta di legge in esame risolve questa
problematica.
La mancata definizione del ruolo del settore ben
difficilmente consentirebbe il reperimento di gestori privati
seri ed affidabili per le terme pubbliche: il rischio sarebbe,
quindi, di avere dei gestori-non imprenditori.
La soluzione proposta con l'articolo 13 è piuttosto
articolata per poter tenere conto della variegata realtà di
ogni società; infatti si prevede la delega ai Ministri
dell'industria, del commercio e dell'artigianato e del tesoro,
al fine di procedere alla privatizzazione o con le regole
ordinarie recentemente approvate dal Parlamento per la vendita
delle partecipazioni pubbliche o con il sistema dell'affitto
d'azienda con riscatto, sulla base di un piano industriale
serio che coniughi l'esigenza di mantenere e sviluppare il
termalismo con l'esigenza di valorizzare e vendere il
patrimonio delle società al giusto prezzo.
Con la formula dell'"affitto d'azienda con facoltà di
riscatto finale" il gestore avrà, infatti, l'interesse a
sviluppare il business, perché, nel tempo, ne potrà
diventare proprietario, mentre lo Stato potrà - col canone -
ripagare i vecchi debiti e potrà contare - a fine locazione -
di incassare un prezzo di riscatto non lontano dal reale
valore del patrimonio immobiliare.
L'articolo 13 conferma, infine, che la proprietà delle
azioni delle aziende exEAGAT è definitivamente attribuita al
Ministero del tesoro, mentre i diritti dell'azionista - in
conformità ad un principio recentemente inserito
nell'ordinamento dopo l'abolizione del Ministero delle
partecipazioni statali - sono attribuiti al Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, al quale
vengono anche conferiti poteri di coordinamento e di
indirizzo.
L'articolo 14, disciplina la destinazione dei beni della
società per azioni Centro ittico tarantino-campano Spa che,
pur essendo già stata inquadrata nel soppresso EAGAT, è in
realtà una società immobiliare e non esercita attività
termale; si prevede che i relativi beni, il personale ed i
rapporti giuridici siano attribuiti, senza corrispettivo, alle
regioni Puglia e Campania, nel cui territorio essi si trovano,
se le suddette regioni intenderanno accettare
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tale soluzione; in mancanza, è prevista la liquidazione della
società o la dismissione sul mercato secondo le disposizioni
ordinarie vigenti.
L'articolo 15 disciplina la creazione di consorzi fra
imprese termali della stessa regione con finalità di
promozione dell'attività termale diverse da quelle fruibili
nell'ambito della convenzione con il SSN; inoltre favorisce la
costituzione di un consorzio di secondo grado per la
promozione del termalismo italiano all'estero. L'adesione al
consorzio regionale è su base volontaria. Infine, l'articolo
15 consente alle aziende termali, singole od associate, di
promuovere l'informazione medica termale.
L'articolo 16 consente alle regioni la programmazione della
sperimentazione in campo motorio.
L'articolo 17 concede delega al Governo, da esercitare
entro tre anni, per la raccolta in un testo unico delle norme
vigenti in materia di termalismo; lo scopo è di mettere ordine
in un corpo normativo complesso, che si è formato nel tempo e
che è di difficile lettura ed attuazione, stante anche
l'intervenuta competenza - rispetto ai previgenti testi in
materia di sanità pubblica - delle competenze regionali e
delle unità sanitarie locali.
L'articolo 18 reca un'interpretazione autentica delle norme
in materia di lavoro stagionale e di indennità di
disoccupazione, nonché di lavoro autonomo, interpretazione
resa necessaria per dirimere difficoltà attuative in materia
sia di contratti collettivi aziendali stipulati e in essere da
molti anni presso diverse aziende termali, sia di contratti
con lavoratori autonomi (massofisioterapisti).
L'articolo 19 stabilisce norme transitorie e finali; in
particolare:
a) il comma 1, conferma la validità delle
autorizzazioni e delle concessioni per l'esercizio
dell'attività termale, effettuate prima dell'entrata in vigore
della legge di
riforma sanitaria (legge 23 dicembre 1978, n. 833), se
conformi alla medesima;
b) il comma 2, rinvia l'attuazione della clausola
di ultrattività della convenzione annuale da stipulare tra il
Ministero della sanità, per conto del SSN, e le aziende
termali convenzionate (vedi, articolo 3), per evitare
l'insorgenza di oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello
Stato nell'esercizio corrispondente alla data di entrata in
vigore della legge;
c) i commi da 3 a 6 dettato norme transitorie da
attuare nelle more di emanazione dei decreti ministeriali di
attuazione previsti dalla presente legge;
d) il comma 7 stabilisce il trasferimento, su
domanda, del personale dal soppresso EFIM, già addetto al
coordinamento delle attività delle aziende ex-EAGAT, al
Ministero del tesoro;
e) il comma 8, autorizza gli amministratori delle
aziende, già inquadrate nel soppresso EAGAT, ad alienare
proprietà sociali non utilizzate nell'attività termale, ove
necessario per il riequilibrio patrimoniale e finanziario
delle stesse;
f) il comma 9, destina all'erario le risorse
derivanti dalle privatizzazioni;
g) il comma 10, precisa che restano inalterate le
competenze attribuite dalle disposizioni vigenti al Consiglio
superiore di sanità;
h) il comma 11 reca l'elenco delle disposizioni da
abrogare.
La presente proposta di legge costituisce, pertanto, una
regolamentazione del settore termale e detta le regole per la
privatizzazione delle aziende già inquadrate nel soppresso
EAGAT, in conformità con le linee di politica economica del
Governo ed in coerenza con le recenti raccomandazioni
dell'OCSE in materia di intervento dello Stato nell'economia,
nonché del documento conclusivo del G7 tenutosi a Napoli.
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