| Onorevoli Colleghi! -- Il 13 giugno 1992 è scaduto il
termine entro il quale il Governo avrebbe dovuto emanare,
previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, i
decreti legislativi di costituzione delle nove "città
metropolitane" previste dalla suddetta legge (Torino, Milano,
Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli).
Scaduto inutilmente tale termine, la funzione legislativa
delegata, a norma dell'articolo 76 della Costituzione, non è
più esercitabile, per cui la costituzione delle "città
metropolitane" resta affidata, oltreché al riaffermarsi della
relativa volontà politica, al ripercorrimento del più congruo
procedimento legislativo parlamentare.
La costituzione delle "città metropolitane" era stata
sancita nella legge n. 142
del 1990 a conclusione di un dibattito pluridecennale, che ha
visto prevalere in Parlamento una volontà specifica ed
esplicita su orientamenti anche di segno diverso.
Era stato stabilito che competesse alle regioni definire
l'esatta perimetrazione degli ambiti di competenza delle
"città metropolitane", ridefinendo, ove del caso, le
circoscrizioni territoriali di tutte le province che
risultassero interessate o istituendo nuove province, comunque
al fine di rendere, al massimo del possibile, efficace ed
efficiente l'esercizio delle funzioni previste sia per le
province "ordinarie" che per quelle "metropolitane".
A quest'ultimo proposito è opportuno rammentare che
l'articolo 16 della legge n. 142 del 1990 si intitola,
significativamente,
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"circondari e revisione delle circoscrizioni
provinciali", e che tra l'altro dispone, al comma 2, che "per
la revisione delle circoscrizioni provinciali e l'istituzione
di nuove province" si deve tener conto di alcuni "criteri ed
indirizzi", tra i quali, fondamentali, quello per cui "ciascun
territorio provinciale deve corrispondere alla zona entro la
quale si svolge la maggior parte dei rapporti sociali,
economici e culturali della popolazione residente", e quello
per cui "ciascun territorio provinciale deve avere dimensione
tale, per ampiezza, entità demografica, nonché per le attività
produttive esistenti e possibili, da consentire una
programmazione dello sviluppo che possa favorire il
riequilibrio economico, sociale e culturale del territorio
provinciale e regionale" (mentre soltanto "di norma" la
popolazione delle province risultanti dalle modificazioni
territoriali "non deve essere inferiore a 200.000
abitanti").
In buona sostanza, la legge n. 142 del 1990 "stimola" a
procedere ad una verifica della rispondenza delle attuali
circoscrizioni provinciali agli ambiti territoriali che sia
congruo considerare di competenza di enti territoriali, le
province (sia "ordinarie" che "metropolitane"), la latitudine
e le caratteristiche delle cui funzioni, quand'anche debbano
essere puntualmente specificate dalla legislazione regionale,
sono già configurate dalla stessa legge n. 142 del 1990.
In estrema sintesi: poiché le funzioni delle province sono
riconducibili alla duplice finalità di tutelare l'"integrità
fisica" e l'"identità culturale" del territorio con
riferimento ad ambiti subregionali (ma sovracomunali) e di
perseguire (mediante la pianificazione, la programmazione e
l'approntamento di "servizi reali") lo "sviluppo sostenibile"
in tali ambiti, è necessario che le predette funzioni si
rivolgano a contesti territoriali l'unitarietà della cui
configurazione risulti sia dalle dinamiche naturali e da
quelle antropiche storicamente prodottesi, sia dall'elevata
intensità interattiva delle odierne dinamiche economiche e
sociali. Per cui, al fine di perimetrare gli ambiti
territoriali di competenza delle province, è indispensabile
ricorrere ad incroci tra criteri "geomorfologici" e parametri
"socio-economici", quali quelli volti a misurare i livelli di
integrazione casa-lavoro e casa-servizi.
In tale logica avrebbero dovuto collocarsi le peculiari
operazioni di definizione dell'esatta perimetrazione degli
ambiti territoriali subregionali, individuati in via di prima
approssimazione mediante l'indicazione di nove comuni
esistenti, che il legislatore nazionale ha ritenuto avere
caratteristiche tali per cui risulta opportuno, congruo e
necessario che siano governati unitariamente da province che
assumano la denominazione di "città metropolitane", e che
abbiano peculiari (arricchite) competenze, avendo
contemporaneamente le funzioni tipicamente provinciali ed
alcune delle funzioni tipicamente comunali.
Tale peculiarità delle competenze delle "città
metropolitane" esclude che gli ambiti territoriali relativi
abbiano un'estensione incoerente da un lato con l'ottimale
esercizio delle funzioni tipicamente provinciali, dall'altro
con il praticabile esercizio di funzioni tipicamente comunali.
In concreto, essa esclude sotto il primo profilo che detti
ambiti territoriali si riducano all'esistente comune capoluogo
con l'aggiunta di qualche comune "di cintura", sotto il
secondo profilo che abbiano estensione riconducibile a quella
di regioni esistenti.
Ed anche le operazioni di modifica dell'assetto delle
circoscrizioni provinciali, previste ogniqualvolta risulti
incongruo riconoscere come ambito territoriale di competenza
di una "città metropolitana" esattamente quello dell'esistente
provincia, non devono condurre a configurare ambiti
territoriali di competenza di province "ordinarie" incongrui
con l'esercizio delle funzioni che la legge sancisce come di
loro spettanza, come nel caso di accoglimento di alcune
bizzarre ipotesi pure avanzate nell'ultimo biennio (tra le
quali meritano segnalazione quelle delle "province ciambella"
disposte attorno a province erette in "città metropolitane").
Al contrario, anche nella ridefinizione delle circoscrizioni
delle province "ordinarie", si debbono
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tassativamente osservare i criteri dianzi ricordati.
Come del resto esplicitamente stabilito dal comma 3
dell'articolo 63 della legge n. 142 del 1990, ai sensi del
quale i decreti legislativi delegati al Governo, anche per la
revisione delle circoscrizioni provinciali e per l'istituzione
di nuove province in conseguenza delle delimitazioni degli
ambiti di competenza delle "città metropolitane", devono
essere emanati "con l'osservanza dei princìpi e criteri
direttivi di cui all'articolo 16" della medesima legge n. 142
del 1990.
Occorre tener presente che, laddove, per l'appunto,
risultasse incongruo riconoscere come ambito di competenza di
una "città metropolitana" esattamente quello dell'esistente
provincia, e si dovesse conseguentemente modificare l'assetto
delle circoscrizioni provinciali, si porrebbero problemi
piuttosto rilevanti, peraltro brillantemente risolti dalla
legge n. 142 del 1990.
Il primo comma dell'articolo 133 della Costituzione dispone
che "il mutamento delle circoscrizioni provinciali e
l'istituzione di nuove province nell'ambito di una regione
sono stabiliti con leggi della Repubblica, su iniziativa dei
comuni, sentita la stessa regione". Il già citato comma 3
dell'articolo 63 della legge n. 142 del 1990 stabilisce che i
decreti legislativi delegati al Governo dal comma 1 dello
stesso articolo (decreti legislativi che rientrano tra le
"leggi della Repubblica") devono essere emanati con
l'osservanza dei princìpi e criteri direttivi di cui
all'articolo 16 della medesima legge. E tra tali princìpi e
criteri direttivi vi è anche quello per cui "l'iniziativa dei
comuni, di cui all'articolo 133 della Costituzione, deve
conseguire l'adesione della maggioranza dei comuni dell'area
interessata che rappresentino, comunque, la maggioranza della
popolazione complessiva dell'area stessa, con delibera assunta
a maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati".
L'impedimento radicale che potrebbe derivare dall'inerzia
dei comuni interessati a trasferimenti da una ad un'altra
circoscrizione provinciale, od all'istituzione di nuove
province, può essere ovviato grazie al comma 3 dell'articolo
16 della legge n. 142 del 1990, per cui "ai sensi del secondo
comma dell'articolo 117 della Costituzione le regioni emanano
norme intese a promuovere e coordinare l'iniziativa dei
comuni...". Non appare poi discutibile il fatto che tali
"norme" regionali debbano intendersi come "norme legislative".
Quanto all'"area interessata" di cui parla il comma 2
dell'articolo 16 della legge n. 142 del 1990 si deve ritenere
che si tratti dell'area formata (soltanto) dai comuni che
dovrebbero rientrare nella circoscrizione della provincia di
nuova istituzione, oppure dai comuni che dovrebbero
trasferirsi da una ad un'altra circoscrizione provinciale (per
cui ove tale trasferimento dovesse riguardare un singolo
comune sarebbe sufficiente la sua pronuncia).
Un secondo compito che il capo VI della legge n. 142 del
1990 assegna alle regioni interessate dalla prevista
costituzione di "città metropolitane" è quello di riordinare
le circoscrizioni territoriali dei comuni rientranti
nell'ambito di tali "città metropolitane", provvedendo anche
sia a fondere esistenti comuni contigui, sia ad istituire
nuovi comuni scorporandoli dalle "aree di intensa
urbanizzazione", cioè, soprattutto, dal preesistente comune
capoluogo.
E' bene sottolineare che la formulazione delle disposizioni
di legge non consente di ritenere tali operazioni meramente
facoltative (e del resto il processo formativo della legge ha
visto soccombere l'opposta tesi, che pure era stata avanzata),
ed è bene tener presente che una mancata, od incongrua,
attuazione di tali operazioni renderebbe incoerente, nonché
impraticabile, la prevista ripartizione delle funzioni
ordinariamente comunali tra "città metropolitana" e comuni
rientranti nel suo ambito. E che, per di più ed in
particolare, la conservazione del preesistente comune
capoluogo, o comunque la sussistenza di uno o più comuni di
dimensioni "sproporzionate" (rispetto all'intera "città
metropolitana" o agli altri comuni) impedirebbe l'efficace
svolgimento delle funzioni della "città metropolitana", in
quanto sorgerebbe una inevitabile conflittualità tra "città
metropolitana" e "grande comune", e tra quest'ultimo ed i
comuni minori.
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Grazie anche alla nuvole di fumo prodotte dai soliti
intellettuali italiani spasmodicamente desiderosi di
"superare" qualsiasi cosa (con particolare riferimento a
quello che non si è mai riusciti a realizzare, e con
accanimento contro ciò che pare finalmente in procinto di
essere realizzato), le regioni, quasi senza eccezioni e
comunque a prescindere dalla composizione politica delle
relative maggioranze, hanno indicato con dovizia una serie di
ipotesi di perimetrazione degli ambiti di competenza delle
costituende "città metropolitane", quasi mai rispondenti ai
princìpi ed ai criteri della legge nazionale, e talvolta
schiettamente bizzarre. In ogni caso, si sono ben guardate
dall'assolvere al compito loro attribuito nell'osservanza
delle forme e dei procedimenti di legge, nonché entro il
termine stabilito dal comma 2 dell'articolo 17 della legge n.
142 del 1990 (fissato al 13 giugno 1991 prima dell'entrata in
vigore della legge 2 novembre 1993, n. 436), od anche
successivamente alla sua scadenza (per una precisa
documentazione in merito, si può fare riferimento alla rivista
"Urbanistica informazioni", numero 112/113, pagine 35-119;
numero 116/117, pagine 14-33; numero 118, pagine 5-7).
E' difficile non pensare che i motivi di tali comportamenti
siano largamente riconducibili alla preoccupazione di veder
erodere l'area delle funzioni regionali (improprie ma
gelosamente difese) di diretta amministrazione e di diretta
gestione e distribuzione delle risorse finanziarie
pubbliche.
Il Governo, dal canto suo, si è ben guardato
dall'esercitare i poteri di sostituzione nei confronti delle
regioni inadempienti, conferiti dal comma 3 dell'articolo 21
della legge n. 142 del 1990 (ora abrogato dalla legge n. 436
del 1993), per cui "in mancanza o ritardo della proposta
regionale il Governo provvede direttamente" alla delimitazione
degli ambiti di competenza delle "città metropolitane", nonché
alle eventuali nuove delimitazioni delle circoscrizioni
provinciali o all'istituzione di nuove province. In questo
caso è difficile non pensare che i motivi siano largamente
riconducibili all'intenzione di continuare a praticare
politiche di distribuzione indifferenziata, ed
"assistenzialclientelare", delle risorse finanziarie
pubbliche, al posto di politiche di allocazione selettiva e
strategica.
Quanto al riordino delle circoscrizioni territoriali dei
comuni rientranti nell'ambito di competenza delle costituende
"città metropolitane", al quale le regioni avrebbero dovuto
provvedere, secondo l'articolo 20, comma 1, della legge n. 142
del 1990, "entro diciotto mesi dalla delimitazione dell'area
metropolitana", è inutile far presente che non si sono neppure
avviati i relativi ragionamenti preliminari.
E' piuttosto opportuno rammentare che, a norma della sopra
citata disposizione di legge, le regioni dovrebbero provvedere
al predetto riordino "sentiti i comuni interessati". Deve
ritenersi che l'espressione vada interpretata alla luce (e nel
rispetto) del secondo comma dell'articolo 133 della
Costituzione, per cui "la regione, sentite le popolazioni
interessate, può con sue leggi istituire nel proprio
territorio nuovi comuni e modificare le loro circoscrizioni e
denominazioni". Per il vero, secondo la Corte costituzionale,
nelle regioni in cui non siano vigenti leggi (regionali) che
abbiano disciplinato le procedure da seguire per sentire le
popolazioni interessate (cioè che abbiano disciplinato in via
generale l'istituto del referendum da svolgersi nei casi
in questione), è sufficiente che siano sentiti gli organismi
rappresentativi delle popolazioni, vale a dire i consigli
comunali (ma, per l'appunto, soltanto nelle regioni in cui si
versi in tale situazione). Va tenuto conto, per converso, che
i pareri, formulati dai consigli comunali o dalle popolazioni
mediante referendum, sono obbligatori ma assolutamente
non vincolanti in nessun caso per l'organo competente a
decidere.
Il comma 4 dell'articolo 21 della legge n. 142 del 1990
dispone che, qualora la regione non provveda entro il termine
stabilito al riordino delle circoscrizioni territoriali dei
comuni rientranti nell'ambito della "città metropolitana", il
Governo la invita a provvedere entro ulteriori sei mesi,
trascorsi inutilmente i quali il medesimo
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Governo è delegato a provvedere mediante decreti
legislativi, sentiti i comuni interessati e previo parere
delle competenti Commissioni parlamentari.
In questo caso non è stabilito alcun termine per
l'esercizio, da parte del Governo, della funzione legislativa
delegatagli, la qual cosa pare di dubbia legittimità
costituzionale (in relazione al chiaro dettato dell'articolo
76 della Costituzione), anche se si tratta di intervento
legislativo non in luogo di un provvedimento legislativo di
competenza del Parlamento ma nell'esercizio di poteri
sostitutivi nei confronti di regioni inadempienti.
La presente proposta di legge si prefigge, quale obiettivo
fondamentale, di riaffermare la volontà del Parlamento
affinché si arrivi alla costituzione delle "città
metropolitane" come configurate dalla legge n. 142 del
1990.
Perciò propone innanzitutto di ripristinare il complesso
meccanismo decisionale definito dalla citata legge (articolo 1
della proposta), stabilendo per ogni adempimento nuovi termini
temporali.
Tenendo conto del fatto che, ove le regioni concludano che
la delimitazione dell'area metropolitana abbia a coincidere
con l'esistente circoscrizione provinciale, non si ravvisa
alcuna necessità di ulteriori provvedimenti legislativi
statali, si propone che questi ultimi intervengano invece
solamente quando siano costituzionalmente indispensabili, cioè
laddove le determinazioni regionali (suffragate dalle adesioni
comunali nei termini di cui alla lettera d) del comma 2
dell'articolo 16 della legge n. 142 del 1990) comportino
revisioni delle circoscrizioni provinciali o l'istituzione di
nuove province (comma 3 dell'articolo 1 della proposta).
Coerentemente con quanto appena asserito, si propone
altresì che, nei casi di inutile decorrenza del termine posto
alle regioni
per definire la delimitazione territoriale delle aree
metropolitane, si intenda l'area metropolitana come
coincidente con la circoscrizione dell'esistente provincia
(comma 1 dell'articolo 1 della proposta). Si propone peraltro
che, ove l'ambito di competenza di una "città metropolitana"
sia condotto a coincidere con la circoscrizione territoriale
dell'esistente provincia, per determinazione espressa o per
inadempienza regionale, i comuni interessati possano proporre
una diversa soluzione, e che questa, ove accolta a norma della
lettera d) del comma 2 dell'articolo 16 della legge n.
142 del 1990, sia sancita mediante decreto legislativo (comma
4 dell'articolo 1 della proposta).
Gli articoli 2 e 3 della proposta specificano taluni
criteri direttivi e taluni procedimenti da seguire
nell'adempiere a quanto già previsto dal capo VI della legge
n. 142 del 1990, e di cui l'articolo 1 della proposta prevede
il ripristino, con le esposte parziali modificazioni. In
questo senso sono stati seguiti i criteri interpretativi
esposti nella prima parte di questa relazione, i quali, per il
vero, non parrebbero né ardui né controvertibili. Gli articoli
2 e 3 della proposta potrebbero sicuramente apparire, e, in
astratto, effettivamente sono, pleonastici. Poiché peraltro le
suddette facili interpretazioni dei disposti della legge n.
142 del 1990 sono state, nel trascorso biennio, più che
puntualmente contraddette, concretamente ignorate, in una
ridda di asserzioni fantasiose, talvolta cervellotiche e più
spesso abborracciate, funzionali a motivare o comunque a
praticare gli inadempimenti, in concreto le specificazioni che
si propone di dettare espressamente appaiono assolutamente
opportune e, presumibilmente, indispensabili ad evitare la
replica della penosa commedia alla quale si è assistito, con
la conseguenza di una nuova vanificazione della volontà di
riforma istituzionale del Parlamento.
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