| Onorevoli Colleghi! -- Il dibattito in corso sul futuro del
sistema previdenziale italiano ha messo in luce come sia
assolutamente necessario fornire un quadro di certezze e di
garanzie al risparmio previdenziale dei cittadini italiani.
Quadro che non può essere rimesso in discussione in occasione
di ogni manovra finanziaria. In questo contesto si collocano i
princìpi base
a cui si ispira la proposta di legge di riforma:
superiorità del sistema pubblico a ripartizione, messo in
grado di assicurare una tutela previdenziale a tutte le
tipologie di lavoro;
coesistenza tra previdenza pubblica a ripartizione, che
resta il pilastro fondamentale,
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e previdenza complementare (non sostitutiva e dunque
minoritaria sulla spesa totale), incentrata sul trattamento di
fine rapporto di lavoro;
validità della distinzione previdenza/assistenza - e
connessa necessità di riforma dell'assistenza, basata
sull'assegno sociale - decisiva per rendere trasparenti le
relazioni tra il bilancio pubblico e il bilancio
previdenziale, anche se non esaustiva rispetto alle esigenze
della riforma del sistema previdenziale.
I presentatori di questa proposta di legge ritengono che la
previdenza debba essere sottratta una volta per tutte al
periodico, affannoso racimolamento dei miliardi necessari a
colmare un buco di bilancio o a far quadrare i conti delle
leggi finanziarie. Questo modo di procedere ha prodotto atti
frammentati, incoerenti, spesso in contraddizione gli uni con
gli altri.
I proponenti ritengono necessario ed urgente praticare la
via della riforma, respingendo la logica dell'intervento
congiunturale, perché:
la confusione che deriva dalla frammentazione spesso ha
l'unico effetto di aumentare le già gravi iniquità, senza
peraltro conseguire adeguati risparmi di spesa;
in materie così delicate non si può operare con atti
unilaterali, privi del necessario confronto parlamentare,
accompagnato da un largo dibattito con le forze sociali ed
economiche rappresentative dei bisogni e degli interessi di
vasti strati di popolazione;
è indispensabile fornire ai cittadini certezze ed
indicazioni di stabilità del sistema, per poter programmare le
scelte individuali.
A) I problemi del sistema previdenziale italiano.
La riforma proposta mira a fronteggiare l'insieme delle
difficoltà che gravano sul sistema previdenziale italiano. La
situazione attuale si caratterizza soprattutto per tre
aspetti:
1) grado di iniquità fra i vari schemi
pensionistici, all'interno di ciascuno schema, fra soggetti
appartenenti a diverse generazioni;
2) difficoltà di tenuta sotto il profilo economico e
finanziario e presenza di squilibri strutturali;
3) inadeguatezza degli istituti previdenziali alle
trasformazioni del mercato del lavoro.
Quanto al grado di iniquità del sistema previdenziale
italiano, esso si misura soprattutto in rapporto alla miriade
di regole diverse applicate nelle varie gestioni. Se tale
miriade di regole viene ricondotta a un indicatore sintetico
di convenienza economica e più specificamente a un "saggio di
rendimento implicito" - come propongono di fare alcuni
studiosi -, emerge un quadro impressionante di disparità fra i
diversi schemi pensionistici e all'interno di ciascuno
schema.
Per le prime un esempio molto significativo sono i
rendimenti superiori di cui godono i dipendenti dello Stato e
degli enti pubblici, superiorità che i recenti decreti
legislativi in materia, una volta a regime (nel 2032),
attenueramo solo in parte e nel cui valore medio si
nascondono, tuttavia, differenze che penalizzano alcuni mentre
premiano maggiormente altri.
Sulla dispersione dei rendimenti all'interno di uno stesso
schema pensionistico agiscono variabili quali la durata della
carriera contributiva, la progressione economica della
carriera, l'utilizzo, per le pensioni anticipate, della stessa
formula di calcolo delle pensioni di vecchiaia, il sesso,
eccetera.
Ad esempio, con le regole precedenti la riforma e operanti
ancora a lungo in conseguenza della salvaguardia dei diritti
acquisiti, se si è un uomo con trenta anni di contribuzione il
rendimento implicito è del 3,08 per cento per una carriera
"piatta" ed è del 4,44 per cento per una carriera "brillante",
il che, tenendo conto della
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"capitalizzazione composta" e della lunghezza dei periodi di
riferimento, si traduce in un vantaggio del 37 per cento per
le prestazioni di coloro che hanno goduto di una carriera
"brillante". Ciò, peraltro, mette in evidenza una certa
"regressività" del sistema previdenziale italiano, cioè una
redistribuzione che tende a trasferire risorse dai meno
abbienti verso i più ricchi.
Una menzione particolare merita il tema dell'iniquità
intergenerazionale, che ha subìto negli ultimi tempi
un'impennata vertiginosa con l'innalzamento progressivo delle
aliquote, in assenza di parità di prestazioni: se prendiamo il
"saggio di sostituzione" (ovvero il rapporto tra prestazione
previdenziale al pensionamento e ultima retribuzione), la
riduzione per le giovani generazioni - cioè le generazioni le
cui pensioni verranno liquidate con la normativa vigente a
regime - è di oltre 10 punti percentuali. Va rilevato che la
negazione del principio di equità intergenerazionale è un
potente fattore di crisi della solidarietà intergenerazionale,
a sua volta fondamento del sistema a ripartizione. Infatti, il
livello di solidarietà esistente all'interno di una comunità
non è indipendente dal livello di equità vigente nella stessa
e, pertanto, lo stravolgimento del principio di equità
comporta l'allentamento dei legami di solidarietà. Inoltre, la
violazione dell'equità crea un interesse consistente per le
generazioni giovani a fuoriuscire o a non entrare nel sistema
previdenziale pubblico e, di fatto, a porre le basi per la sua
sostituzione con un sistema a capitalizzazione privato.
In tema di equità non si può sottacere la questione del
rapporto fra i sessi: infatti, le donne vedono ribadita una
discriminazione (specchio di una passata discriminazione
avvenuta nel mercato del lavoro) che fa sì che l'importo medio
delle pensioni femminili sia pari a poco più del 60 per cento
di quelle maschili, che le donne rappresentino l'87 per cento
del totale delle pensioni integrate al minimo, l'84 per cento
delle pensioni sociali. Al tempo stesso alle donne si offrono
compensazioni "spurie" per tale persistente sperequazione,
quando il problema sarebbe di agire sull'una per modificare le
altre.
In sintesi si segnalano:
iniquità derivanti da trattamenti differenziati secondo
le velocità (le carriere piatte sono penalizzate a vantaggio
di quelle dinamiche e dunque le donne sono maggiormente
penalizzate rispetto agli uomini);
iniquità derivanti dal mancato proporzionamento in media
delle pensioni all'anzianità contributiva (cosicché risultano
maggiormente penalizzate le carriere lunghe);
iniquità derivanti dal fatto - dovuto alla mancata
perequazione ai salari - che per un verso le pensioni
liquidate al minimo perdono valore relativo, rispetto alle
pensioni a calcolo all'interno di ciascuna generazione di
decorrenti, e che per un altro le pensioni di vecchia
decorrenza perdono valore relativo rispetto alle pensioni di
nuova decorrenza.
Per quanto riguarda gli squilibri economici e finanziari, è
divenuto oggi chiaro cosa abbia significato scaricare sulla
previdenza questioni che previdenziali non erano e usare la
previdenza per tutti gli scopi: dalla lotta contro la povertà
al supporto alla politica industriale e ai processi di
ristrutturazione (attraverso la cassa integrazione e i
prepensionamenti).
E' necessario, dunque, ristabilire un "circuito virtuoso"
tra evoluzione della previdenza e sviluppo dell'economia e
dell'occupazione. Del resto, le previsioni sui tassi di
sviluppo economico e sulla crescita dell'occupazione possono e
debbono intonarsi a ipotesi maggiormente espansive, il che non
è privo di conseguenze sull'assetto previdenziale, visto che
variazioni di frazioni di punto, in più o in meno, nei
parametri di crescita dell'occupazione portano a scenari molto
diversi di evoluzione del sistema pensionistico. Inoltre, è
del tutto ingiustificato non tener conto dell'inevitabile
incremento dell'immigrazione (che già oggi in molte realtà
porta consistenti entrate contributive senza che ad esse
corrispondano adeguati benefici per gli interessati). Più in
generale politiche
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del lavoro e ridefinizione del sistema previdenziale - per la
loro intrinseca interdipendenza - non possono essere
affrontate separatamente.
Tuttavia esistono indubbi elementi che destano
preoccupazione per quanto riguarda l'andamento della spesa nel
mediolungo periodo. Tra questi si segnalano:
l'ammontare totale delle prestazioni aumenta a un tasso
molto elevato (per esempio, il rendimento individuale medio è
intorno al 4 per cento, vale a dire da 1 a 2 punti percentuali
in più rispetto al tasso di crescita di lungo periodo
normalmente previsto per l'economia italiana);
il deficit del fondo pensioni lavoratori dipendenti
(FPLD), pur in via di stabilizzazione, rimane considerevole:
nel 1992, se si detrae l'apporto della gestione delle
prestazioni temporanee (comprendente gli assegni familiari e
ammontante a più di 22.000 miliardi), è pari a 14.604
miliardi; nel 1993 il deficit sale a 21.681 miliardi e
nemmeno l'apporto delle prestazioni temporanee riesce a
compensarlo, sicché, per la prima volta, il comparto lavoro
dipendente nel suo insieme (comprese cioè le prestazioni
temporanee) fa registrare un deficit, pari a 221
miliardi;
se si prendono in esame altre gestioni (quelle degli
artigiani, dei commercianti, eccetera), la considerazione di
situazioni di temporaneo attivo appare falsamente
tranquillizzante e scarsamente significativa rispetto alle
tendenze strutturali del sistema; infatti, le previsioni danno
già per il 1999 il formarsi di rilevanti passivi;
la situazione dei dipendenti pubblici solleva numerose
perplessità: per gli statali non esiste un fondo specifico (la
cui costituzione va invece esplicitamente prevista nell'ambito
della riforma degli enti previdenziali) e, più in generale, si
afferma che, a fronte di 44.000 miliardi annui circa di
prestazioni pensionistiche per i dipendenti pubblici,
l'aliquota media di equilibrio dovrebbe aggirarsi intorno al
50 per cento.
Sulle basi analitiche indicate i presentatori di questa
proposta di legge respingono sia la visione di una crisi
catastrofica della previdenza - alimentata ad arte da molte
parti -, sia la tesi che sostiene che le difficoltà sono tali
da non richiedere grossi interventi ma solo correttivi
limitati, che lascino il sistema previdenziale sostanzialmente
inalterato nella sua struttura. Al contrario i proponenti
affermano la tesi che siamo in presenza di squilibri non
catastrofici e tuttavia strutturali. Tale tesi poggia
sulle seguenti motivazioni:
l'incremento avvenuto negli ultimi anni della spesa
previdenziale italiana sul PIL va valutato anche in rapporto
ad altri bisogni - diversi da quelli pensionistici - la cui
soddisfazione è stata assai più contenuta (per esempio quelli
sanitari) e in rapporto ad altri rischi, la protezione dai
quali non si è verificata o si è verificata insufficientemente
(inoccupazione e disoccupazione giovanile, carichi familiari,
eccetera), in non piccola misura per il ruolo di supplenza
assunto dal sistema pensionistico;
nel futuro la dinamica della crescita della spesa
previdenziale, specie pensionistica, sarà, senza ulteriori
interventi, ancora più forte per effetto di una molteplicità
di fattori. Vi sarà un massiccio incremento del numero
delle pensioni e del loro importo medio; molti regimi si
approssimano alla maturità; si prevede un' esplosione
della spesa per gli statali (in conseguenza delle cospicue
assunzioni effettuate negli ultimi anni).
Vanno, dunque, individuati logiche e strumenti di
stabilizzazione della quota della spesa pensionistica sul PIL
e un più stretto legame con l'evoluzione del reddito da lavoro
pro capite. Il che, peraltro, non significa affatto
riduzione dei livelli attuali delle prestazioni pensionistiche
ma contenimento, e differenziazione per livelli, della loro
dinamica di crescita.
Infine, per quanto riguarda l'adeguatezza del sistema alla
varietà delle trasformazioni della domanda e dell'offerta di
lavoro, vi è uno scarto crescente tra le
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caratteristiche degli istituti previdenziali e le
caratteristiche del mercato del lavoro; gli istituti
previdenziali vigenti sono stati pensati e predisposti avendo
a riferimento la figura del lavoratore "fordista", dal ciclo
di vita piatto e rigido, mentre oggi i fenomeni che tendono ad
affermarsi sono la mobilità della forza lavoro tra i diversi
settori produttivi, il ridimensionamento della quota di
forza-lavoro coinvolta nel ciclo di vita "taylorista" e la
connessa moltiplicazione delle forme del rapporto di lavoro,
il restringimento del periodo di completamento del ciclo di
vita di un settore produttivo, le frequenze delle oscillazioni
tra lavoro e non lavoro. D'altro canto, la necessità di dare
copertura previdenziale alla quota crescente di lavoratori con
contratto atipico si salda con l'opportunità di fornire linfa
finanziaria al sistema a ripartizione.
Tutti e tre gli ordini di problemi menzionati sollecitano
un'evoluzione del sistema previdenziale attuale di tipo
"fordista" (in quanto pensato e predisposto per un lavoratore
standardizzato "di massa", dal ciclo di vita lungo, piatto e
rigido) verso un sistema di tipo "post-fordista" e dunque meno
rigido, più flessibile, maggiormente "inclusivo" (infatti, il
sistema fordista tradizionale ha compensato l'elevatezza
crescente della protezione fornita a strati di lavoratori
"forti" con "strategie di inclusione" solo marginale, quando
non addirittura di "esclusione", nella protezione sociale di
altri strati della popolazione, in particolare donne e
giovani: di qui, ad esempio, un requisito contributivo minimo
così elevato - venti anni - da non avere analoghi in
Europa).
Dunque, sul sistema previdenziale italiano si deve
intervenire. Si tratta, però, di non pensare solo a misure di
razionalizzazione o solo a correttivi che ne mantengano
inalterata la logica di fondo.
Occorre, invece, una radicale riforma che agisca tanto sul
sistema delle prestazioni che su quello del loro
finanziamento, nella consapevolezza che la validità e la
superiorità del sistema pubblico a ripartizione vengono
affermate e ribadite solo se alla difesa si associa
l'innovazione.
B) Le linee-guida del progetto di riforma.
Sulla base delle motivazioni e delle indicazioni fin qui
formulate, le lineeguida entro cui si incanala il progetto di
riforma contenuto nella presente proposta di legge sono le
seguenti. La previdenza pubblica a ripartizione va modificata
nella logica di un più stretto rapporto fra contributi e
benefici, da realizzarsi intorno a un "tasso di rendimento"
uniforme, garantito da un "saggio di capitalizzazione" comune
a tutto il sistema. Si tratta, dunque, del passaggio da un
sistema a ripartizione di tipo retributivo ad un sistema a
ripartizione di tipo contributivo, secondo schemi di calcolo
che si ispirano a una "capitalizzazione simulata" ma corretti
al fine di non dare luogo a una "stretta equivalenza
attuariale". L'esito che ne deriva è un livello di prestazioni
maggiormente certo e stabile di quello attuale e, al tempo
stesso, una redistribuzione a vantaggio di coloro che hanno
dinamiche retributive "piatte", le quali in genere coincidono
con le retribuzioni basse. In tale contesto, un intervento
fiscale - già presente nel sistema attuale, per esempio a
sostegno delle posizioni minime -, volto a consentire i
correttivi desiderati, deve considerarsi del tutto
fisiologico.
Infatti, l'importo della pensione è determinato rapportando
a un divisore relativo all'età anagrafica al pensionamento il
montante contributivo individuale, ottenuto moltiplicando per
un coefficiente di adeguamento i contributi versati
nell'intera vita lavorativa e capitalizzati con un saggio di
capitalizzazione comprensivo della dinamica dei redditi medi
da lavoro e della dinamica media di carriera. Con ciò è
evidente che i proponenti mirano a fare sì che l'algoritmo
della "capitalizzazione virtuale", preposto a influire sulla
"struttura dell'equità" (donde "parità di rendimento a parità
di contribuzione"), viceversa non influisca sui livelli
assoluti delle prestazioni, su questi essendo invece preposta
ad agire l'applicazione del coefficiente di rendimento.
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Una trasformazione del sistema a ripartizione nella
direzione di una fertilizzazione reciproca tra i vantaggi
della ripartizione e l'elasticità dei metodi di calcolo
mutuati dalla capitalizzazione consente, più e meglio di altre
soluzioni, di:
1) correlare secondo varie modalità, l'andamento
della spesa pensionistica al PIL e al reddito medio
pro-capite;
2) adottare un criterio semplice e limpido (empirico
"parità di rendimento a parità di contribuzione"), con cui
rimettere ordine e ricondurre ad equità la giungla
delle normative e dei trattamenti esistenti, così producendo
una loro omogeneizzazione che, in quanto sottoprodotto cogente
di un principio più generale, avrà più possibilità di imporsi
di quella per tanti anni richiesta e mai ottenuta, senza
peraltro assumere un carattere ingiustamente punitivo nei
confronti di nessuno e dunque anche nei confronti dei
lavoratori autonomi;
3) soddisfare le esigenze di equità
intergenerazionale;
4) sollecitare il più gran numero di persone a non
evadere (in quanto ogni lira di contributi versati frutterà
in termini di prestazioni erogate); aprire il sistema
alla varietà e variabilità dell'offerta e della domanda di
lavoro, garantendo una copertura al numero crescente di
lavoratrici e lavoratori con contratto atipico, carriera
discontinua, elevata mobilità intersettoriale; incentivare
ad entrare nel sistema per qualunque durata del periodo di
contribuzione pensionistica;
5) restituire flessibilità al sistema
previdenziale, sia riducendo le barriere all'ingresso (come il
requisito contributivo minimo), sia eliminando il limite
rigido di età pensionabile e dando, entro un intervallo
temporale predefinito, libertà di scelta (a condizione di una
maggiore equivalenza tra contributi e benefìci);
6) operare una redistribuzione solidaristica allo
stesso tempo più efficace e più trasparente di
quella attuale.
Va rilevato che un tale sistema garantisce equilibri
indipendenti (e dunque neutrali):
dall'andamento dell'inflazione;
dalla speranza di vita e dall'allungamento della vita
media;
dalle dinamiche retributive.
E' altresì da osservare che ciascuno dei sei punti
menzionati trae il proprio significato dall'operare
congiuntamente con tutti gli altri. Sarebbe, dunque,
arbitrario estrarne uno e non attenersi all'osservanza degli
altri: verrebbe con ciò meno la coerenza complessiva della
riforma e con essa un requisito essenziale della sua
sostenibilità, che è la "sostenibilità sociale".
Inoltre l'impianto riformatore proposto consente la
coesistenza, nell'ambito di un sistema misto, di forme di
previdenza complementare. Infatti, la crescente esigenza di
personalizzazione degli strumenti previdenziali e la
diversificazione degli stili di vita fanno emergere
l'opportunità che alla previdenza su base contributiva
obbligatoria si aggiunga una previdenza complementare
volontaria. Questa dovrebbe essere sostenuta e incentivata
dall'operatore pubblico, attraverso una revisione dell'attuale
legislazione, sia perché costituisce una risposta efficace a
un'esigenza socialmente diffusa, sia perché può porre in
essere attività finanziarie a lungo termine con effetti
benefici sull'espansione e la stabilità dei mercati
finanziari. Esiste in particolare l'opportunità di utilizzare
il trattamento di fine rapporto (TFR) in modo da attivare una
larga base di finanziamento dei fondi e da assicurare ai
lavoratori un rendimento degli accantonamenti per le
liquidazioni superiore a quello consentito dal regime
attuale.
Si può, altresì pensare all'uso di forme di previdenza
complementare (aziendale, categoriale o intercategoriale) allo
scopo di garantire l'effettuazione di normali accantonamenti
nei conti individuali anche nei periodi di disoccupazione, o
di sospensione del lavoro, che non consentano l'accredito di
contribuzione effettiva o figurativa. I contratti collettivi
potrebbero prevedere
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che il versamento dei fondi si estenda all'ipotesi di
riduzione dell'orario di lavoro per contratti di solidarietà o
per ricorso a lavoro a tempo parziale.
Le necessarie integrazioni e modifiche al decreto
legislativo 21 aprile 1993, n. 124, recante disciplina delle
forme pensionistiche complementari, faranno parte di
un'apposita proposta di legge, già in avanzato stato di
elaborazione, che sarà presentata nelle prossime settimane con
la duplice finalità di consentire un'integrazione dei
trattamenti previdenziali e di fornire i mercati finanziari di
un nuovo potente investitore istituzionale.
La presente proposta di legge affronta solo parzialmente il
tema del finanziamento del sistema pensionistico e
previdenziale. Questo tema è di rilevanza estrema - specie per
quanto riguarda la possibilità di un maggiore ricorso a un
finanziamento fiscale - e andrà affrontato assai rapidamente,
ponendolo in relazione alla riforma del sistema fiscale
generale e delle modalità di finanziamento di altri istituti
dello Stato sociale (quali le prestazioni sanitarie, la
protezione per i carichi familiari, eccetera).
Onorevoli colleghi, la presente proposta di riforma, anche
se già raccoglie in modo ampio idee e suggerimenti emersi nel
corso degli ultimi mesi nel dibattito culturale, politico e
sindacale che si è svolto sul tema delle pensioni, non vuole
presentarsi come un impianto compiutamente definito in tutti i
suoi contorni. Essa ha piuttosto l'obiettivo di avviare
immediatamente il dibattito parlamentare sulla riforma delle
pensioni per impedire che, per inerzia, si giunga al prossimo
mese di giugno senza che sia stato onorato l'impegno assunto
nel protocollo Governo-sindacati del 1^ dicembre 1994.
E' superfluo, infatti, rammentare che ogni ritardo nella
riforma delle pensioni sarebbe estremamente dannoso, non
soltanto perché lascerebbe i cittadini italiani in una grave
situazione di incertezza rispetto ai diritti previdenziali, ma
anche perché ridurrebbe pericolosamente la credibilità del
nostro Paese nei confronti delle autorità monetarie
internazionali.
E' pertanto ferma intenzione dei proponenti continuare nel
corso delle prossime settimane l'ampia consultazione già
avviata con le parti sociali e con rappresentanti degli altri
gruppi parlamentari, per migliorare le proposte già avanzate e
per affrontare gli aspetti del problema risolti ancora in modo
insufficiente nel presente testo.
* * *
Venendo al merito della presente proposta di legge, le
disposizioni inserite nell'articolo 1 illustrano le finalità
generali della presente iniziativa legislativa nei termini
sopra esposti, al fine di orientare l'attività dell'interprete
attribuendo a tali finalità un ruolo preminente nella
determinazione concreta delle relazioni interne tra le
disposizioni della legge medesima.
L'ultimo comma introduce altri vincoli per l'attività del
legislatore (e dell'interprete) escludendo il criterio della
abrogazione tacita, per incompatibilità, delle disposizioni in
esame da parte di altre future. All'inverso la classificazione
del progetto di legge nell'alveo dei princìpi fondamentali di
riforma economico-sociale, oltre a dettare gli orientamenti di
condotta nei rapporti tra Stato ed autonomie locali (ai fini
delle disposizioni sull'assegno sociale), indirizza l'attività
dell'interprete nelle relazioni tra la normativa che qui si
introduce e quella precedente, al fine di ritenere
quest'ultima cedevole nei casi dubbi di abrogazione tacita per
incompatibilità. L'una e l'altra operazione di politica
ermeneutica sono connesse al carattere strutturale della
manovra messa in atto dalla proposta di legge, dalla
proiezione pluriennale degli effetti prodotti, dal patto
sociale intergenerazionale qui ipotizzato. La complessità
dell'operazione e l'esigenza di stabilizzazione normativa che
vi è implicata meriterebbero una formulazione di maggiore
rafforzamento legislativo che tuttavia allo stato del nostro
ordinamento non è possibile strutturare.
Le disposizioni contenute nell'articolo 2 intendono
perseguire l'obiettivo della onnicomprensività della platea
assicurata ai regimi pensionistici obbligatori
di invalidità,
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vecchiaia e superstiti, con lo scopo di conferire a
tutti una tutela di base e di evitare tensioni e casi di
concorrenza sleale sul mercato del lavoro imputabili alle
attuali esenzioni contributive ed al conseguente diverso costo
di impiego del lavoro. A tale fine tutti i conferimenti
d'opera in partecipazione societaria, ivi compresa l'ipotesi
del socio d'opera, danno luogo ad iscrizione assicurativa
presso la gestione dei commercianti. In termini non dissimili
tutte le prestazioni d'opera, connesse a rapporti coordinati e
continuativi ovvero anche saltuari, danno luogo a copertura
assicurativa. A tal fine si distingue l'ipotesi dei soggetti
non iscritti ad alcuna cassa e gestione da quella dei soggetti
già iscritti. Nel primo caso la contribuzione confluisce
presso due apposite gestioni, rispettivamente per i prestatori
d'opera coordinata e continuativa e per gli altri prestatori
comunque non soggetti alle vigenti assicurazioni, da radicarsi
presso l'INPS, al pari delle altre gestioni di lavoro
autonomo; nel secondo la medesima contribuzione è destinata
alla stessa gestione cui il soggetto è già iscritto e
contribuisce a far lievitare il conto contributivo individuale
indicato dal successivo articolo 10. Il ricorso alla delega
legislativa è necessitato sotto il profilo
tecnico-organizzativo allo scopo di delineare in dettaglio la
struttura delle nuove gestioni e, sotto il profilo di politica
sociale, allo scopo di determinare la giusta misura della
contribuzione sociale che ad un tempo eviti la concorrenza
sleale rispetto al lavoro subordinato (e casi vistosi di
elusione contributiva) e, al tempo stesso, impedisca la
fuoriuscita dal mercato di casi autentici di prestatori
d'opera indipendenti. A tal fine, comunque, la norma realizza
l'obiettivo di distinguere entro l'unico genus del
lavoro autonomo le due diverse species di lavoro
coordinato e continuativo da un lato e saltuario o
indipendente dall'altro, la prima delle quali da riportare
gradatamente allo stesso regime contributivo del lavoro
subordinato. In sintesi si tratta di superare definitivamente
l'archetipo del lavoro dipendente, da cui è nato storicamente
il ceppo delle assicurazioni sociali, e di affermare il
policentrismo dei lavori che, per essere tutti collegati al
facere della persona, meritano comunque tutela e
riconduzione a norme assicurative comuni, salvo i regimi
differenziali per quelle figure di lavoro meritevoli di
maggiore protezione normativa. Di qui la dialettica tra
pluralismo delle gestioni, unità delle regole normative
fondamentali e supplementi di tutela affermata dall'articolo 2
e sviluppata dal successivo corredo normativo.
L'articolo 3 è legato agli articoli 9 e 10: posto che il
regime del pensionamento è il medesimo, resta superata la
disciplina sulla ricongiunzione (e quella sulla
totalizzazione), di cui alla legge 7 febbraio 1979, n. 29, che
presupponeva una diversità di regole, salvo il periodo
transitorio delle ricongiunzioni relative alle quote di
pensione del vecchio regime, con l'effetto di realizzare, in
questo nuovo contesto, una unificazione d'ufficio dei
contributi presso l'ultima gestione di iscrizione.
Anche l'articolo 4 consegue sul piano logico all'articolo
10 che, per essere costruito ipotizzando, come presupposto,
una aliquota pari a quella del fondo pensioni lavoratori
dipendenti, al fine di consentire anche per il futuro una
prestazione mediamente non inferiore a quella attualmente
liquidata, implica l'allineamento delle aliquote difformi,
proprie delle altre gestioni del lavoro subordinato. La
diversità di aliquota afferente al lavoro autonomo o
professionale non viene eliminata per le ragioni indicate
prima sub articolo 2, salve le esigenze di eventuale
riequilibrio esposte nel successivo articolo 18. Comunque
anche nella sede del lavoro subordinato viene mantenuta
l'esigenza, già espressa in sede di commento all'articolo 2,
di una transizione graduale (ma progressiva) al nuovo regime
entro un periodo massimo di cinque anni (otto per
l'agricoltura), salvo l'allineamento immediato per i
lavoratori neo assunti inquadrati in gestioni con aliquote (e
con prestazioni) più elevate.
L'articolo 5 affronta il complesso tema del reddito
imponibile ai fini contributivi confermando l'attuale
impalcatura, ancorata al parametro retributivo o del reddito
d'impresa, rispettivamente per il lavoro
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subordinato e per quello autonomo, purché superiore al
minimale contributivo, anch'esso confermato nel regime vigente
delle tariffe collettive, per la prima area, o del criterio
forfettario, per la seconda, salva l'unificazione di
quest'ultima entro il paradigma attualmente vigente per il
settore degli esercenti attività commerciali (che ha dato
buona prova di sé sia in termini di consenso che di resa
assicurativa).
La lettera c) del comma 1 per la definizione di
retribuzione imponibile intende ripristinare la dizione
onnicomprensiva dell'articolo 12 della legge 30 aprile 1969,
n. 153, bilanciandone il ventaglio delle voci imponibili con
gli effetti prodotti dall'accordo Governo-sindacati del 23
luglio 1993. A tale proposito si è ritenuto opportuno il
rinvio del dettaglio ad un decreto legislativo che precisi la
nozione legale di retribuzione variabile esente da
contribuzione ed i limiti quantitativi della predetta
esenzione entro i quali è ammissibile la determinazione della
contrattazione collettiva, data la riserva di legge sul punto
(per effetto della correlazione radicale tra contributi e
prestazioni affermata dall'articolo 10 e delle implicanze di
tale correlazione rispetto alla riserva di legge presupposta
dal combinato disposto degli articoli 23 e 38 della
Costituzione). Viceversa la piena determinazione della misura
della obbligazione contributiva ad opera della contrattazione
collettiva viene ammessa in ordinamenti diversi, di matrice
anglosassone, ove il ruolo pubblico è limitato alla
corresponsione di una pensione di cittadinanza, finanziata per
via fiscale ed in misura uguale per tutti, salva
l'introduzione di benefìci supplementari ad opera appunto
della contrattazione collettiva per il tramite della
previdenza complementare. E tuttavia la segmentazione del
mercato del lavoro e la riduzione della mobilità professionale
che tale sistema comporta hanno indotto riflessioni critiche e
ripensamenti anche in quell'area, specie in un contesto
attuale ove la produttività sempre più spesso si caratterizza
in termini di sistema Paese. Il superamento dei salari
convenzionali agli effetti contributivi, affermato nella
lettera d), si collega al principio successivamente
esposto alla lettera f) secondo cui le agevolazioni
territoriali, categoriali e produttive debbono essere
rivisitate e, ove ritenute meritevoli di essere conservate al
fine di conseguire un effettivo progresso generale in termini
civili, sociali ed economici, debbono essere convertite in
sgravi fiscali. E' improprio infatti operare attraverso sgravi
contributivi, come più volte sottolineato dalla Comunità
europea, in ragione dei conseguenti differenziali, talvolta
seri, di costo del lavoro, in danno sia delle regole
concorrenziali che devono presiedere ad una moderna società di
mercato, sia della certezza e correntezza della obbligazione
contributiva, necessarie nel nuovo contesto di correlazione
organica tra contributi e prestazioni. D'altronde l'articolo
38, quarto comma, della Costituzione prevede l'integrazione
statale rispetto alle istituzioni previdenziali (ed il
conseguente ripiano finanziario, donde la legittimità
dell'intervento pubblico nel Fondo nazionale di compensazione
- articolo 8, comma 1, ultimo periodo - ed entro ciascuna
pensione liquidata - articolo 10, comma 1 - mediante un
coefficiente di adeguamento) ma non il contrario. Del resto
l'uso sistematico delle entrate contributive ai fini di
politica economica generale è stato praticato in epoca
corporativa. La lettera f) introduce, poi, uno sgravio
contributivo generale, sostitutivo della miriade di quelli in
essere, identico per tutte le gestioni e strutturalmente
finalizzato a controbilanciare il ruolo della attuale
contribuzione sociale in quanto commisurata al monte
salariale. A tale scopo vengono raccolte le indicazioni
offerte dal recente libro bianco della Commissione delle
Comunità europee su Crescita, competitività e occupazione
(Bruxelles, dicembre 1993) di commisurare lo sgravio alle
retribuzioni da lavoro subordinato ove queste siano inferiori
alla media intercategoriale per essere riferite ai livelli più
bassi di inquadramento, in quanto più esposti alla
sostituzione con tecnologie informatiche ed alla
disoccupazione di lunga durata.
La misura dello sgravio, non eccedente il 30 per cento di
tali retribuzioni, e le tecniche di relativa copertura (con
Pag. 10
risparmi di gestione e con imposte di scopo - sui consumi
energetici, sui redditi da capitale finanziario - ovvero con
l'allargamento della platea dei contribuenti o con un mix
dei medesimi) sono affidate allo strumento della legge
delega, anche qui - come per l'articolo 2 - con le cautele
procedimentali indicate nel successivo articolo 23.
Per garantire flessibilità al sistema degli sgravi
contributivi e fiscali se ne è prevista la rideterminazione
triennale in base al relativo programma della spesa pubblica
ed alla compatibilità con le altre grandezze
macroeconomiche.
La lettera g) ammette la deducibilità ai fini
dell'imposta sui redditi delle persone fisiche dei contributi
obbligatori versati per le collaborazioni domestiche fruite da
nuclei familiari con minori di età inferiore a 12 anni,
portatori di handicap, anziani ultrasessantacinquenni e
non autosufficienti, nel limite massimo di 3 milioni l'anno,
allo scopo di portare ad emergenza il lavoro "in nero" e
alleviare i bisogni dei nuclei familiari senza i tradizionali
"sconti" contributivi, in linea con la precedente lettera
g).
L'articolo 6 inverte l'indirizzo meritocratico espresso
dall'articolo 7 del decretolegge 12 settembre 1983, n. 463,
convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 1983,
n. 638, e poi amplificato dalle successive modifiche (articolo
1, comma 2 del decreto-legge 9 ottobre 1989, n. 338,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 1989, n.
389); talché una retribuzione settimanale ad esempio pari al
20 per cento della pensione minima (lire 260.000 nel 1994)
dava luogo all'accredito della settimana assicurativa solo
dopo quattordici giorni retribuiti, con l'effetto ceteris
paribus, di far slittare il requisito del diritto a
pensione di vecchiaia da 15 (e poi 20) anni a 30 (o 40). La
riforma qui proposta corregge questa vistosa anomalia e
consente di accreditare la settimana assicurativa ove la
retribuzione sia almeno pari al reddito speso per consumi
(vedi infra sub articolo 21) e dunque corrisponda nel
1995 a lire 120.230. Ove la medesima sia inferiore è
consentita la contribuzione volontaria infrannuale a ripiano;
in mancanza si procede al riproporzionamento per equivalente.
L'innovazione risponde alla esigenza fondamentale di aprire il
sistema al lavoro atipico e di evitare le fughe dal lavoro
subordinato e dal sistema previdenziale pubblico che si sono
determinate proprio a seguito di quella svolta meritocratica e
del drastico allontanamento delle prospettive di
raggiungimento del diritto a pensione. Gli effetti qui
ipotizzati in termini di riduzione della erosione contributiva
sono evidenti.
L'articolo 7 disciplina il sistema della contribuzione
diversa da quella obbligatoria e nella lettera a) del
comma 1, aggiunge alle ipotesi già conosciute di contribuzione
figurativa i periodi di sosta nel lavoro a tempo parziale
ciclico (purché non inferiore a sei mesi l'anno) dando
attuazione per questo aspetto agli orientamenti espressi dalla
Corte costituzionale (sentenza n. 160 del 1974 e n. 132 del
1991); analogamente viene corretta la perdurante violazione
degli articoli 32 e 38 della Costituzione originata dalla
persistenza dell'articolo 56, primo comma, n. 2, del regio
decreto-legge 4 ottobre 1935, n. 1827, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 aprile 1936, n. 1155, e viene
quindi ammesso il computo dei periodi di malattia (ed
infortunio) anche oltre il limite attualmente vigente di
dodici mesi nell'arco della intera carriera assicurativa a
favore dei soggetti che hanno optato per il nuovo sistema
pensionistico (articolo 24, comma 1).
La lettera b) recepisce le istanze espresse
prevalentemente dal mondo femminile sulla valorizzazione delle
forme di lavoro non salariato, e in particolare del lavoro di
cura e di educazione dei familiari, entro il circuito
assicurativo pubblico, poi formalizzate nella proposta di
legge - che qui si riprende - atto Camera n. 1104 del 3 agosto
1994 (Cordoni ed altri). La nuova configurazione del resto è
conforme a quanto realizzato in altri ordinamenti (come quello
tedesco a seguito della riforma pensionistica del 1989,
entrata in vigore nel 1992) che valorizzano i momenti di
cittadinanza socialmente utile
Pag. 11
dentro lo schema occupazionale "bismarkiano", allo scopo di
favorire gli ingressi e le permanenze nel sistema assicurativo
di tutti i soggetti precari o atipici per i connessi vantaggi
di stabilizzazione dei flussi contributivi e di omologazione
sociale (e lavorativa). Di qui la tutela assicurativa,
correttamente posta a carico dello Stato e non delle gestioni,
dato il carattere universalistico degli eventi tutelati,
oltreché delle ospedalizzazioni per lungodegenti (eccedenti il
periodo indennizzato per malattia), della maternità di tutte
le donne, assicurate o non assicurate perché non lavoratrici
(in misura pari a 5 mesi per figlio); di educazione dei figli
in tenera età nella misura massima di tre anni;
dell'assistenza ai familiari disabili gravi da parte dei
lavoratori, entro un massimo di 12 mesi; dei periodi di cassa
integrazione guadagni straordinaria, servizio militare e
aspettativa per cariche pubbliche; delle quote contributive a
carico del datore di lavoro decurtate dallo sgravio generale
sulle basse retribuzioni previsto dal precedente articolo 5,
comma 1, lettera g) (per evitare l'abbassamento del
montante contributivo individuale utile ai fini pensionistici
ex articolo 10 della presente proposta di legge).
Il valore retributivo di riferimento non è quello della
retribuzione anteriore o successiva all'evento tutelato
(spesso mancante e comunque irrilevante per questa dimensione
di cittadinanza), bensì il reddito speso per consumi dagli
italiani, in quanto definitorio del loro stato di benessere
medio (nel 1994 pari a lire 1.042.000: vedi articolo 21).
Resta salva per l'interessato la facoltà di integrazione del
conto individuale mediante il versamento della riserva
matematica, ex articolo 13 della legge 12 agosto 1962,
n. 1338, sulla porzione di reddito supplementare e,
ovviamente, l'obbligo della medesima integrazione a carico
delle gestioni pensionistiche per le astensioni indennizzate
per maternità.
La lettera c) del comma 1 dell'articolo 7 completa il
quadro logico espresso dalla lettera b) ed ammette a
contribuzione altri periodi di cittadinanza sociale, ritenuti
peraltro meno meritevoli dei precedenti e per questo posti a
carico dell'interessato attraverso il sistema della riserva
matematica, ex articolo 13 della legge n. 1338 del 1962, sia
pure con l'abbattimento dei valori al 50 per cento, dato
l'elevato importo attuariale ultimamente raggiunto dai decreti
ministeriali di attuazione: i periodi di congedo dal lavoro
subordinato per motivi familiari ed i periodi di assistenza ai
disabili eccedenti le ipotesi già illustrate alla lettera
b) (perché effettuati da soggetti non lavoratori o
destinati a inabili meno gravi o eccedenti i 12 mesi), gli uni
e gli altri entro il limite complessivo di cinque anni; i
periodi del corso di laurea, di formazione professionale (non
superiore a 24 mesi), di ricerca (entro 12 mesi), di
inoccupazione (entro 5 anni), di lavoro in paesi esteri non
convenzionati, di omissioni contributive prescritte.
In ultimo è consentita la facoltà di sopperire agli oneri
di riscatto anche mediante l'anticipazione del TFR o della
buonuscita (nella misura massima del 30 per cento annuale),
oltreché con l'intero TFR, come ovvio, all'atto della
liquidazione finale.
Allo scopo di garantire l'attuazione di normali
accantonamenti nei conti individuali, il lavoratore
subordinato al verificarsi dei rischi di disoccupazione o di
sospensione dal lavoro può versare alla gestione assicurativa
pubblica di appartenenza, per un massimo di 5 anni, l'importo
dei contributi obbligatori sulla base dell'ultima retribuzione
percepita, incrementata dei successivi aumenti contrattuali; e
d'altra parte, i coltivatori diretti, i mezzadri e coloni, gli
artigiani, gli esercenti attività commerciali e professionali
possono versare contributi volontari, ad integrazione di
quelli obbligatori, entro il limite massimo complessivo pari
all'aliquota annualmente vigente nel fondo lavoratori
dipendenti dell'Istituto nazionale della previdenza
sociale.
Nell'articolo 8 è prevista l'istituzione del "Fondo
nazionale di garanzia". Ogni anno il Fondo nazionale di
garanzia riceve, da ciascun fondo pensionistico, l'eventuale
saldo finanziario attivo e distribuisce risorse ai fondi con
saldo finanziario in passivo.
Pag. 12
Il saldo finanziario attivo o passivo può essere originato,
rispettivamente, da un rapporto tra pensionati ed assicurati
attivi inferiore alla media (per i fondi relativi a settori
produttivi in espansione) o superiore alla media (per i fondi
relativi a settori produttivi in declino). Inoltre, data la
natura del saggio scelto per la capitalizzazione dei
contributi versati (vedi successivo articolo 10), un fondo può
essere in attivo o in passivo se il reddito da lavoro per
occupato dei propri assicurati attivi cresce più o meno della
media calcolata su tutti gli occupati.
L'istituzione del Fondo nazionale di garanzia è necessaria
poiché le forme pensionistiche obbligatorie sono gestite in
Italia da una pluralità di fondi. La pluralità di fondi
pensionistici è compatibile con un sistema a ripartizione ed è
sostenibile sul piano micro e macroeconomico solo se esistono
canali di scorrimento dei flussi contributivi da un fondo
all'altro. Infatti un sistema a ripartizione è in grado di
garantire le prestazioni promesse, minimizzando il ricorso
alla fiscalità generale, soltanto quando i fondi
finanziariamente in attivo trasferiscono le risorse eccedenti
ai fondi in passivo.
Oltre ai saldi finanziari positivi dei fondi in attivo,
costituiscono entrate del Fondo nazionale di compensazione le
risorse trasferitegli dalla Tesoreria generale dello Stato.
Infatti, qualora il totale delle entrate contributive sia
insufficiente a coprire il totale delle uscite del sistema
pensionistico pubblico, si ricorre, tramite Tesoreria,
all'intervento dello Stato.
Nel comma 2 viene attribuita delega al Governo affinché si
regoli, attraverso decreto legislativo, il funzionamento del
Fondo.
Il comma 3 riguarda le Casse e gli enti privatizzati i
quali, in quanto gestori di assicurazione pensionistica
obbligatoria garantita in ultima istanza dallo Stato, possono
aderire al Fondo. L'opzione per l'adesione al Fondo nazionale
di garanzia - che comporta il conferimento, annuale, degli
eventuali attivi - deve essere definitiva e avvenire entro 180
giorni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi
di regolamentazione del Fondo stesso.
L'articolo 9 disciplina l'accesso alla pensione di
vecchiaia. Nel comma 1 è sancita l'unificazione delle diverse
tipologie di prestazioni oggi esistenti: la pensione di
vecchiaia, di vecchiaia anticipata, di anzianità ed i
pensionamenti facoltativi anticipati sono ricondotti ad
un'unica prestazione denominata "pensione unificata di
vecchiaia".
L'esistenza di una pluralità di tipologie di pensione non
ha più senso, in quanto non si prevedono eccezioni (tranne il
trattamento di invalidità, di reversibilità e di pensione
indiretta) all'applicazione del meccanismo generale (di cui
all'articolo 10) per la determinazione dell'importo della
prestazione. Soltanto per la fase di transizione viene
mantenuto il diritto al pensionamento anticipato per gli
iscritti con 35 anni di anzianità assicurativa (articolo
24).
Nella regolamentazione dell'accesso alla pensione unificata
di vecchiaia si manifestano le potenzialità connesse
all'introduzione del metodo della "capitalizzazione virtuale"
nel sistema a ripartizione. L'utilizzazione della speranza di
vita nel calcolo dell'importo della pensione consente di
aumentare notevolmente la libertà di scelta dell'età del
pensionamento; consente inoltre, su istanza dell'interessato,
di interrompere il godimento della pensione per ripristinarla
successivamente, ricalcolata con una minore speranza di vita.
Poiché il sistema rimane a ripartizione e la capitalizzazione
è solo virtuale, occorre introdurre dei limiti alla libertà di
uscita affinché non si verifichino squilibri finanziari dovuti
ad una eccessiva concentrazione di domande di pensionamento in
un arco di tempo limitato. Pertanto viene fissata a 55 anni
l'età anagrafica minima per ottenere la pensione di
vecchiaia.
L'applicazione della speranza media di vita nel calcolo
della pensione determina una consistente convenienza
dell'assicurato a permanere nel sistema: a differenza della
normativa vigente non esiste una anzianità assicurativa
massima oltre la quale scatta l'incentivo a terminare la fase
del lavoro
Pag. 13
attivo. L'articolo 9 individua, per uomini e donne, il
sessantacinquesimo anno di età quale soglia per l'uscita dal
sistema e per riconoscere facoltà di licenziamento al datore
di lavoro. Tuttavia è riconosciuta la possibilità di rimanere
in attività lavorativa anche oltre il sessantacinquesimo anno
di età.
Poiché la presente proposta di legge elimina a regime
l'istituto dell'integrazione al trattamento minimo, è
possibile porre la soglia dell'anzianità assicurativa per
l'accesso al sistema pensionistico a soli 5 anni, rispetto ai
20 della normativa vigente. La riduzione del requisito minimo
contributivo, oltre ad allineare la normativa italiana a
quella europea, rende conveniente l'ingresso nel sistema a
tutte le carriere deboli, discontinue e frammentate
(prevalentemente i segmenti bassi del mercato del lavoro).
Il secondo limite alla piena libertà di accesso alla
pensione si origina in conseguenza dell'introduzione, prevista
dalla presente normativa, dell'istituto del "minimo vitale"
(articolo 21). L'uscita definitiva dal mercato del lavoro è
possibile soltanto dopo aver maturato un monte contributivo
sufficiente a garantire una pensione di importo superiore nel
1995 a lire 521.000, pari al 50 per cento del reddito medio
pro capite speso per consumi dalle famiglie italiane,
livello sotto il quale si beneficia appunto del minimo
vitale.
Nell'articolo 10 viene descritto il meccanismo per il
calcolo della pensione unificata di vecchiaia. A regime
l'importo spettante a ciascun assicurato si determina
attraverso un meccanismo di capitalizzazione virtuale.
Ciascun contributo versato è capitalizzato annualmente,
fino all'anno precedente l'anno del pensionamento, attraverso
un saggio pari alla somma delle seguenti due componenti:
1) la variazione del reddito da lavoro per occupato
registratasi nell'anno a cui la capitalizzazione si
riferisce;
2) l'indice rappresentativo della dinamica di
carriera.
Per il primo periodo di applicazione della riforma in
oggetto (fino all'effettiva istituzione dell'"Agenzia per le
previsioni pensionistiche") l'indice rappresentativo della
dinamica di carriera è pari all'1 per cento per ciascun anno
di contribuzione.
Al montante così ottenuto si applica un coefficiente di
adeguamento pari a 1,1.
Per determinare l'importo annuale della pensione spettante
a ciascun pensionato il montante individuale, incrementato dal
coefficiente di adeguamento, è rapportato al divisore. Il
divisore è pari alla speranza di vita dell'assicurato all'età
di pensionamento. La speranza media di vita applicata a
ciascun soggetto è la media aritmetica della speranza di vita
degli uomini e delle donne.
Attraverso le variabili presenti nell'algoritmo della
capitalizzazione virtuale si persegue una pluralità di
obiettivi:
1) l'utilizzazione della speranza media di vita e
l'applicazione di un unico saggio di capitalizzazione per
generazione determinano un saggio di rendimento unico per i
contributi versati e, di conseguenza, consentono di garantire
il principio dell'equità intragenerazionale. L'unicità del
saggio di rendimento significa indifferenza dell'anzianità
contributiva ai fini del collocamento a riposo: scompare il
problema delle pensioni di anzianità senza dover limitare la
libertà di ciascun lavoratore nella scelta dell'età del
pensionamento;
2) la particolare natura del saggio di capitalizzazione
scelto (comprensivo anche di un indice rappresentativo della
dinamica di carriera) consente, sotto l'ipotesi di
stazionarietà dell'occupazione, di stabilire una tendenziale
corrispondenza tra le entrate e le uscite del sistema
previdenziale;
3) l'introduzione di un indice rappresentativo della
dinamica di carriera si rende necessaria al fine di non
sottostimare sistematicamente l'andamento delle retribuzioni e
dei redditi da lavoro durante tutto l'arco della vita
lavorativa. Infatti la rivalutazione dei contributi versati al
solo saggio medio di variazione del reddito da
Pag. 14
lavoro per occupato comporta la sistematica
sottoindicizzazione delle retribuzioni e dei redditi
corrispondenti ai periodi di contribuzione durante i quali il
numero dei lavoratori in uscita, moltiplicato per la relativa
dinamica di carriera e la relativa retribuzione, sia superiore
al numero dei lavoratori in ingresso, moltiplicato per la
relativa dinamica di carriera e la relativa retribuzione;
4) infine la fissazione del coefficiente di adeguamento
ad un valore superiore all'unità (1,1) agisce sul livello
assoluto della prestazione e consente di raggiungere il saggio
di sostituzione necessario a conservare la centralità del
sistema pensionistico pubblico per anzianità contributive
lunghe e dinamiche di carriera medio-basse.
In omaggio al rispetto dei diritti acquisiti si applica il
criterio del " pro rata" per il periodo assicurativo
precedente l'entrata in vigore della legge proposta e per tale
periodo si conferma la normativa allora vigente.
Nel comma 6, al fine di evitare particolari situazioni di
privilegio, si stabilisce che, comunque, la somma della quota
di pensione risultante dai contributi versati durante i
periodi assicurati con la normativa vigente precedentemente
alla data di entrata in vigore della legge e la quota di
pensione corrispondente alla contribuzione sottoposta alla
nuova normativa non può eccedere quanto sarebbe risultato se
tutta la pensione fosse stata calcolata sulla base della
normativa previgente l'entrata in vigore della presente
legge.
Con l'articolo 11, i trattamenti previsti nel settore
privato per invalidità, inabilità e infortunio sul lavoro
vengono estesi a tutti i lavoratori dipendenti da datori di
lavoro privati e pubblici. In tal modo, un'altra delle
disuguaglianze che attualmente caratterizzano il nostro
sistema di assicurazioni sociali viene ad essere rimossa, con
la sola eccezione, ovviamente, di quei trattamenti aventi
efficacia e decorrenza precedenti la riforma.
L'articolo adegua poi i trattamenti di invalidità e di
inabilità con decorrenza successiva alla riforma alla nuova
disciplina sul calcolo delle pensioni (vedi articolo 10). Di
particolare rilievo è il comma 4, per effetto del quale la
pensione di inabilità viene calcolata - sulla falsariga dei
criteri in atto - incrementando la contribuzione
dell'interessato di quella che gli sarebbe stata accreditata,
se avesse lavorato, senza soluzione di continuità, fino al
compimento del sessantacinquesimo anno di età.
E' apparso inoltre equo estendere ai trattamenti
d'invalidità quanto già oggi previsto per quelli di inabilità,
prevedendo che - ove l'invalidità o la inabilità siano causate
da infortunio sul lavoro - i relativi trattamenti vengano
corrisposti solo per la parte eccedente l'ammontare della
rendita infortunistica.
L'articolo 12 recepisce l'istanza di valorizzare i lavori
usuranti al fine di concedere benefici pensionistici, nel
testo della presente proposta di legge ipotizzati sotto forma
di incremento della prestazione dovuta (mediante un
accorciamento degli indici della speranza media di vita)
piuttosto che non con una anticipazione dell'età pensionabile,
già posta a partire dalla soglia di 55 anni. Il beneficio è
stato innanzitutto accordato con valutazione ex-post. I
lavoratori in concreto divenuti inabili alle specifiche
mansioni, inutilmente ricollocati in mansioni anche
dequalificate su posti in organico aziendale (tale obbligo è
affermato per compensare le affermazioni contrarie della
giurisprudenza) e quindi successivamente licenziati e poi
ammessi ai trattamenti di disoccupazione, possono all'età
minima di 55 anni accedere al trattamento di vecchiaia con il
beneficio di una prestazione maggiorata di un anno di speranza
di vita ogni sei anni di esposizione al lavoro per il quale è
intervenuto il licenziamento. Analogo beneficio può essere
accordato a tutti i lavoratori comunque esposti a lavoro
usurante, secondo tabelle del Ministro del lavoro e della
previdenza sociale.
Nell'articolo 13 viene prevista una delega per
ridisciplinare il regime delle quote di reversibilità e dei
superstiti ivi comprese quelle proprie delle pensioni
indirette.
Pag. 15
Con l'articolo 14 si intende rimuovere, con un'apposita
delega al Governo, una delle più vistose anomalie del sistema
vigente, dovuta al fatto che, per i dipendenti civili e
militari dello Stato, non esiste un fondo pensionistico con un
proprio bilancio e l'indicazione delle fonti di finanziamento.
Attualmente, infatti, le pensioni dei dipendenti statali sono
corrisposte direttamente dalle amministrazioni alla stessa
stregua delle retribuzioni, le quali sono assoggettate ad una
contribuzione che grava solo sul lavoratore. La creazione,
nell'ambito dell'INPDAP, di un apposito fondo pensionistico
per i dipendenti statali varrà così a rendere trasparenti i
conti e la gestione di un settore non trascurabile del sistema
pensionistico.
In attesa della istituzione di tale fondo e in conseguenza
del nuovo sistema di calcolo della pensione (vedi articolo 10,
comma 1, lettera b)) si è reso necessario prevedere, a
decorrere dall'entrata in vigore della riforma, l'accredito ai
dipendenti civili e militari dello Stato di un contributo
figurativo pari a quello a carico dei datori di lavoro
dell'industria.
Con l'articolo 15, per la quota di pensione maturata
all'interno del quadro normativo delineato dalla presente
proposta di legge si applica una rivalutazione piena ai prezzi
e al reddito da lavoro per occupato. La rivalutazione completa
ai prezzi ed ai redditi si rende necessaria al fine di evitare
il fenomeno, discrezionale ed iniquo, delle "pensioni
d'annata"; e di garantire l'aggancio delle pensioni
all'andamento dei redditi da lavoro degli attivi.
Per la quota di pensione calcolata sulla base delle norme
vigenti precedentemente alla data di entrata in vigore della
legge si ha rivalutazione piena ai prezzi. La rivalutazione in
base alla dinamica del reddito medio da lavoro per occupato è
condizionata all'andamento della situazione finanziaria come
previsto dalla "Riforma Amato".
Il saggio di rivalutazione applicato a ciascuna quota di
pensione, affinché non risulti alterata la struttura delle
posizioni relative dei pensionati in essere e di questi ultimi
in rapporto ai pensionati futuri, è diminuito in misura
corrispondente al tasso di variazione della speranza di vita a
65 anni.
L'articolo 16 disciplina il cumulo tra pensioni e redditi
da lavoro in termini diversi da quelli già espressi
dall'articolo 10 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
503. L'innovazione qui proposta appare generalmente più
limitativa ponendo un tetto - un importo pari nel massimo alla
retribuzione media intercategoriale - e una estensione del
divieto - a carico anche delle prestazioni indirette - prima
non previsti. Di analogo segno limitativo appare il divieto di
cumulo tra diversi trattamenti di reversibilità e tra
prestazioni di cassa integrazione guadagni o disoccupazione e
pensioni.
Per converso la disciplina sul part-time è di favore
perché incentivante la conversione dei rapporti a tempo pieno
e l'assunzione compensativa dei giovani (infatti la piena
cumulabilità è commisurata al grado di riduzione del tempo
lavorato a seguito della conversione del rapporto).
L'articolo 17 prevede la liquidazione una tantum
della pensione ove il rateo sia inferiore al 10 per cento del
reddito di cui all'articolo 21 (e dunque sia pari nel 1995 a
lire 52.000) al fine di evitare costi amministrativi eccedenti
la funzione sociale periodica della pensione e soprattutto con
l'obiettivo di dare una risposta alle esigenze espresse dai
lavoratori irregolari di avere in unica soluzione la
prestazione previdenziale, specie nei casi dei soggetti
extracomunitari e di quelli che intendono intraprendere
piccole attività autonome.
L'articolo 18 offre la possibilità dell'innalzamento delle
aliquote contributive delle gestioni dei lavoratori autonomi
fino al livello proprio del Fondo lavoratori dipendenti,
similmente a quanto già previsto per l'area del lavoro
dipendente dall'articolo 4. In tal modo anche le gestioni
autonome verrebbero a collocarsi lungo le coordinate
macro-economiche di equilibrio ipotizzate per l'area del
lavoro dipendente, evitando nel contempo le frizioni sul
mercato del lavoro derivanti dall'attuale vistosa differenza
delle aliquote contributive proprie del lavoro autonomo
rispetto al lavoro subordinato.
Pag. 16
Nel comma 2 dell'articolo 18 si delega il Ministro del
lavoro e della previdenza sociale a costituire l'"Agenzia per
le previsioni pensionistiche". Le funzioni previste per
l'Agenzia (formulazione di previsioni triennali
sull'evoluzione di: entrate contributive; spesa pensionistica;
prestazioni previdenziali; entità dei correttivi
indispensabili ad evitare la sistematica sottostima delle
dinamiche di carriera; verifica dell'evoluzione dei saldi
finanziari e delle prestazioni erogate dagli enti
previdenziali) sono di importanza centrale ai fini del
controllo dell'andamento macro e microeconomico dei diversi
regimi previdenziali e dell'insieme dei medesimi.
Finalmente l'Agenzia, colmando il vuoto di approfondite
analisi di mediolungo periodo sull'evoluzione
economicodemografico-finanziaria di ogni fondo previdenziale e
pensionistico, consente di rimuovere una delle principali
cause dei ritardi e degli errori di impostazione compiuti nei
ricorrenti interventi di "risanamento".
L'articolo 19 rimedia ad una distrazione del legislatore
passato laddove ha omesso di collocare l'assegno di
invalidità, prima della convalida definitiva, tra le
prestazioni temporanee posto che tale prestazione non ha
natura pensionistica.
L'articolo 20 completa il disegno dell'articolo 37 della
legge 9 marzo 1989, n. 88, collocando a carico della gestione
degli interventi assistenziali e di sostegno alle gestioni
previdenziali altre prestazioni non contributive come
l'assegno per l'assistenza ai pensionati per inabilità,
l'assegno per il nucleo familiare erogato ai soggetti posti in
cassa integrazione guadagni o in mobilità, i periodi
introdotti dal precedente articolo 7, comma 1, lettera
b).
La seconda innovazione strutturale consiste nella
configurazione della gestione come fondo di rotazione presso
il Ministero del tesoro, cui affluiscono, sul lato delle
entrate, i contributi dei datori di lavoro ed i prelievi
diretti dalla Tesoreria dello Stato e su quello delle uscite
le erogazioni per le prestazioni sopra indicate. Ciò al fine
di eliminare la permanente querelle INPS/Governo e di
dare effettiva trasparenza al bilancio previdenziale di tipo
contributivo.
L'articolo 21 dà attuazione alla raccomandazione della
Comunità europea n. 92/441 del 24 giugno 1992 ed alle numerose
risoluzioni del Parlamento europeo sulla introduzione in tutti
gli Stati membri di un reddito minimo garantito, almeno a
partire dalle persone anziane, come essenziale risposta ad un
fenomeno di pauperismo che, in assenza di politiche espansive,
diventa sempre più diffuso.
Certamente la lotta contro l'esclusione sociale implica
anche politiche mirate alla persona, mediante un intreccio tra
i servizi reali, prestazioni monetarie, formazione e
riqualificazione professionale, recupero dell' habitat
familiare e civile che solo una riforma complessiva del
sistema dell'assistenza sociale può avviare a soluzione. Sotto
questo profilo appare positiva la proposta di legge di
iniziativa popolare sul riordino della assistenza sociale,
centrata sull'intreccio tra prestazioni economiche e servizi
alla persona e sul modello a rete tra strutture pubbliche
"leggere" e del privato sociale, promossa nel luglio 1994 dai
tre sindacati confederali dei pensionati. Nel contesto
previdenziale delineato dell'attuale proposta di legge un
discorso ad ampio spettro sulla riforma della assistenza non è
proponibile. Si auspica, tuttavia, una rapida presa in esame
da parte del Parlamento della relativa proposta di legge.
Viceversa l'introduzione, immediata e in questa sede, di un
assegno sociale, sostitutivo dell'attuale pensione sociale,
per i cittadini ultrasessantacinquenni è un presupposto
necessario della pensione contributiva. Tale assegno, infatti
è comunque indispensabile al fine di garantire una tutela
pubblica di ultima istanza delle condizioni di indigenza
economica per riportarle almeno al minimo vitale (pari,
secondo l'international standard of poverty line, al 50
per cento del reddito medio pro capite speso per
consumi). A tal fine, seguendo le indicazioni della
"Commissione Gorrieri" (vedi Commissione nazionale per i
problemi della famiglia, Famiglia e reddito, Roma,
1983), è stato adottato l'indice dei consumi della famiglie
italiane, secondo l'indagine campionaria eseguita
correntemente dall'ISTAT con il "metodo della
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spesa", che consiste nel rilevare tutti i beni e servizi
acquistati o comunque consumati dalle famiglie per le proprie
necessità: spese e quantità per generi alimentari e spese per
generi non alimentari e servizi. I dati così emergenti (pari
per il 1994 ad una media mensile pro capite di lire
1.042.000) sono stati preferiti a quelli determinati
nell'ambito della contabilità nazionale, che comprendono anche
le spese dei turisti stranieri in Italia e delle persone che
vivono nelle convivenze nonché delle spese per famiglie
sostenute dalla pubblica amministrazione (ad esempio le spese
sanitarie). L'assegno sociale che qui si ipotizza tende a
riportare il reddito del cittadino ultrasessantacinquenne alla
soglia pari nel 1995 a lire 521.000, con una prestazione
economica variabile che si aggiunge al reddito personalizzato
(onnicomprensivo di tutti i redditi coniugali di qualsiasi
natura - ivi compresi quelli esenti da imposta, con
l'esclusione dei redditi a tassazione separata -) - e poi
diviso pro capite - fino al valore appunto di soglia.
Il computo del reddito coniugale è necessario al fine di
configurare l'obbligazione pubblica non già come sostitutiva
degli obblighi di mantenimento familiare ma come integrativa
degli stessi.
D'altronde, l'importo della prestazione impone una
selettività dei percettori, da restringere a quelle comunità
familiari che si trovano in una condizione di bisogno
primario. Il che implica una dichiarazione IRPEF veritiera (ed
ora accertabile anche in deroga alle norme sul segreto
bancario o anche alla stregua di indici sintomatici di
consumo).
Il carattere non assicurativo della prestazione ed il fatto
che essa venga accordata ad ogni soggetto in età avanzata è
alla base della mancata reversibilità della medesima. Quel
carattere, poi, impone anche il finanziamento per via
fiscale.
La scelta del comune come organo erogatore è conseguente al
carattere fiscale delle entrate ed appare coerente con le
istanze espresse in sede di discussione sulla riforma delle
autonomie, volte a rafforzarne la legittimazione
rappresentativa.
I commi 6 e 7 dell'articolo 21 dispongono alternativamente
una norma di "disfavore" (la riduzione dell'assegno ove
l'interessato sia ricoverato in istituto o comunità con retta
a carico di enti pubblici, salva in prospettiva la possibilità
di convertire una quota parte dell'assegno - o di porzioni
aggiuntive di esso - in buoni servizio (ove venisse approvata
la proposta di legge promossa dai tre sindacati confederali
dei pensionati) ed una di favore: così agli effetti del
conferimento dell'assegno non concorre a formare reddito la
pensione a calcolo in misura pari ad un terzo della medesima
(talché una pensione a calcolo ad esempio di lire 300.000
darebbe luogo ad un assegno sociale di lire 321.000 anziché di
lire 221.000 e ad un reddito monetaro cumulato pari a lire
621.000).
In tal modo si consente una estinzione a regime del
trattamento pensionistico minimo, una sua riconversione in
forma di assegno sociale, una "maggiorazione" dello stesso per
ogni titolare di pensione a calcolo e dunque la cessazione di
una anomalia italiana - solo parzialmente risolta dalla legge
n. 88 del 1989 che, all'articolo 37, provvedeva sul versante
interno del rapporto di provvista tra INPS e Stato alla
"fiscalizzazione" del relativo carico di spesa, secondo
cadenze temporali peraltro aleatorie - che incardinava dentro
il circuito assicurativo pubblico una funzione sociale di
minimo garantito più correttamente imputabile al circuito di
cittadinanza della sicurezza sociale.
Poiché l'assegno ha una funzione alimentare essenziale,
esso è corrisposto al netto e non concorre a formare la base
imponibile dell'imposta sul reddito della persone fisiche.
Analogamente i redditi da integrare (e i relativi limiti)
vanno computati al netto della imposizione fiscale e
contributiva.
L'articolo 22 incardina presso l'INPS gli oneri degli
accertamenti medico-legali sulla invalidità civile con
l'obiettivo di porre fine allo scambio politico-elettorale che
non di rado si pone in essere per il tramite delle competenze
attualmente affidate alle unità sanitarie locali, reso
possibile essenzialmente dalla dissociazione tra livello di
reperimento delle entrate e livello deputato alla spesa.
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L'articolo 23 riprende la formula organizzativa già
sperimentata con successo in sede di riforma del codice di
procedura penale e conferisce, in sede di redazione delle
deleghe legislative, ad una Commissione bicamerale
rappresentativa di tutti i gruppi parlamentari, poteri
istruttori concomitanti rispetto al Governo ed un parere
vincolante cui consegue l'obbligo di specifico adeguamento da
parte del Governo, in tal modo equiordinato ed in posizione
dialettica rispetto al Parlamento. Il che corrisponde alla
complessità della materia pensionistica, alla proiezione
pluridecennale dei suoi effetti, alle conseguenti relazioni
intergenerazionali ed alla necessità di far corrispondere
questa riforma ad un patto sociale allargato tra forze sociali
e politiche diverse.
L'articolo 24 realizza la salvaguardia dei diritti
acquisiti a proposito della pensione di anzianità. Il
mantenimento della normativa vigente, per i soggetti già
iscritti a forme pensionistiche obbligatorie all'atto della
data di entrata in vigore della legge proposta, si estende poi
alla integrazione al trattamento minimo pensionistico e
risponde alle esigenze di salvaguardare le aspettative di
diritto acquisite dai soggetti già iscritti, evitando quella
contrapposizione - tra i giovani, i soggetti di anzianità
centrale e le persone prossime al pensionamento - che le
precedenti riforme, dal Governo Amato in poi, hanno
determinato, concorrendo a quella fuga dal sistema
assicurativo pubblico in corso ormai da tempo (come
testimoniato dai fenomeni di massiccia evasione ed erosione
contributiva e dallo scarso contenzioso sul punto, in assenza
di una contrapposizione di interessi tra lavoratore giovane e
datore di lavoro). Si dà inoltre applicazione all'orientamento
della Corte costituzionale, espresso fin dal 1975 sulla tutela
delle posizioni assicurative in itinere.
Restano fermi, sempre ovviamente medio tempore, la
disciplina sull'età pensionabile previgente alla riforma ed i
requisiti assicurativi minimi per tutti coloro che non optino
integralmente per il nuovo regime, onde evitare i fenomeni di
massiccio pensionamento che si verificherebbero a seguito
dell'elasticità dell'età pensionabile (a partire dai 55 anni)
e del calcolo pro quota della lettera a) del comma
1 dell'articolo 10, secondo il previgente (e quantitativamente
predominante) regime.
Alla salvaguardia della pensione di anzianità consegue che
coloro che, entro i dieci anni successivi alla data di entrata
in vigore della legge, abbiano maturato quarant'anni di
anzianità assicurativa e contributiva possano optare per il
sistema di calcolo della pensione per l'intero periodo
assicurativo ai sensi della normativa previgente. Altrimenti
si creerebbe una disparità di trattamento tra classi di età
assicurative prossime alla data di entrata in vigore della
legge.
In ultimo, la persistenza transitoria del regime
sull'integrazione al minimo delle pensioni, come prevista
dall'articolo 4 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
503, viene accordata con due innovazioni: da un lato cessa il
riferimento al reddito coniugale - in omaggio ai criteri che
devono informare ogni prestazione previdenziale che, in quanto
accordata al lavoratore ai sensi dell'articolo 38, secondo
comma, della Costituzione, deve necessariamente riferirsi allo
stato di bisogno personale di quel soggetto -; dall'altro
viene ricompreso il reddito della casa di abitazione tra i
redditi computabili, ponendo fine ad una anomalia rispetto
alla legislazione fiscale.
In chiusura, l'articolo 25 prevede l'applicazione anche
agli enti privatizzati ai sensi dell'articolo 1, comma 33,
lettera e), numero 4, della legge 24 dicembre 1993, n.
537, dell'articolo 8 della presente proposta di legge, sulla
facoltà di aderire al Fondo di compensazione e dunque di
rientrare nel circuito della solidarietà al fine di
salvaguardare le ragioni degli iscritti e dei pensionati dai
rischi di un mercato del lavoro sempre più turbolento dati i
mutevoli andamenti dell'utenza e della tecnologia.
Si applica altresì la norma sulla formula di calcolo della
pensione in quanto fondamentale per la tutela di ogni sistema
pensionistico nel medio-lungo periodo. Si applica infine la
norma sul minimo vitale - l'articolo 21 sull'assegno sociale -
in quanto prestazione di cittadinanza.
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