| Onorevoli Deputati! -- Il presente disegno di legge
ripropone identicamente alcune delle disposizioni contenute
nel decreto-legge 28 ottobre 1994, n. 601, recante
disposizioni urgenti in materia di differimento di termini
previsti da disposizioni legislative.
Le disposizioni stesse sono raggruppate in più disegni di
legge (dodici in tutto) per materie omogenee in modo da
rispecchiare
la competenza delle singole Commissioni permanenti delle
Camere.
In tal modo, procedendo nell' iter parlamentare di
approvazione dei singoli disegni di legge, vengono meno le
analoghe disposizioni contenute nel decreto-legge n. 601 del
1994.
Il disegno di legge in esame riproduce sostanzialmente
disposizioni di semplice proroga dell'efficacia delle norme
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fondamentali che regolano le attività e gli interventi cui i
termini si riferiscono e norme che consentono la prosecuzione
di interventi finanziari dello Stato.
Alcune disposizioni sono caratterizzate da innovazioni
normative non meramente formali, anche se talvolta
accompagnate dal differimento di una precedente disciplina a
termine, e relative per lo più ad interventi già avviati le
cui procedure non sono state completamente definite.
Con l'articolo 1 vengono prorogati al 31 dicembre 1994 i
termini previsti dalla legge 7 agosto 1989, n.289, ultima
normativa questa, in ordine di tempo, di proroga e di
rifinanziamento degli interventi inizialmente previsti dal
decreto-legge 3 gennaio 1987, n.2, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 marzo 1987, n.65, riguardanti la
realizzazione di impianti sportivi.
Durante l'anno 1991 è stato predisposto ed approvato con il
decreto del Ministro del turismo e dello spettacolo 11 aprile
1991, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.168 del 19
luglio 1991, il programma di impiantistica sportiva finanziato
con la citata legge n.289 del 1989. L'ulteriore finanziamento
di 20 miliardi annui previsto dall'articolo 27, comma 3, della
legge 30 dicembre 1991, n.412, recante disposizioni in materia
di finanza pubblica, richiede la continuità della efficacia
della normativa contenuta nella citata legge n.289 del
1989.
Con la disposizione contenuta nell'articolo 1, comma 1, si
intende rendere operativa la legge n.289 del 1989, nel limite
massimo dello stanziamento di 20 miliardi previsto
dall'articolo 27, comma 3, della legge n.412 del 1991.
Per quanto riguarda il tasso degli interessi va precisato
che, per i mutui contraibili dagli enti locali con l'Istituto
per il credito sportivo, il tasso è stato fissato mantenendo
lo stesso tasso previsto dalla legge n.289 del 1989; per le
società sportive è stata invece mantenuta la proporzione di
interventi delle società stesse rispetto al tasso oggi
applicato dall'Istituto medesimo.
A seguito poi della soppressione del Ministero del turismo
e dello spettacolo per gli esiti referendari, si è reso
necessario accorpare nell'ambito della Presidenza del
Consiglio dei ministri le attribuzioni in materia di
impiantistica sportiva, nel mentre le regioni e le province
autonome continuano ad assicurare le necessarie risorse
finanziarie per il funzionamento degli organismi ai quali sono
state delegate o attribuite le funzioni dei disciolti enti
provinciali per il turismo e delle disciolte aziende autonome
di soggiorno, cura e turismo.
La legge 23 dicembre 1991, n. 430, ha previsto,
all'articolo 1, comma 2, l'erogazione di lire 1.500 miliardi
per la realizzazione di opere di edilizia scolastica, mediante
mutui concessi dalla Cassa depositi e prestiti, con oneri di
ammortamento a totale carico dello Stato.
A tale fine, è stato ripartito tra le regioni il relativo
finanziamento.
Queste ultime hanno, poi, provveduto a pubblicare sui
rispettivi bollettini ufficiali i relativi piani
programmatici, con l'indicazione degli enti locali destinatari
dei mutui, delle opere da realizzare e delle rispettive quote
di finanziamento.
Ciò ha consentito agli enti locali interessati di contrarre
i mutui presso la Cassa depositi e prestiti e gran parte delle
opere programmate sono state regolarmente attivate.
In taluni casi, però, alcune amministrazioni locali, dopo
la pubblicazione dei programmi di cui sopra, hanno
rappresentato l'esigenza di apportare modifiche agli stessi,
proponendo o la devoluzione ad altre opere dei finanziamenti
già concessi e divenuti inattuali od inutilizzati, ovvero la
semplice revisione dei piani, ove tale necessità si sia
manifestata ancor prima dell'avvenuta concessione del
mutuo.
In considerazione dell'esigenza di garantire una adeguata
erogazione del servizio scolastico, attesa la stessa
ratio della legge n. 430 del 1991 - finalizzata ad
assicurare, con interventi contingibili ed urgenti, la
funzionalità delle necessarie strutture - si ritiene che, a
fronte delle mutate condizioni di fatto e di diritto che
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avevano giustificato, a suo tempo, l'adozione del piano
inizialmente programmato, ben si possa prevedere una
modificabilità dello stesso; e ciò anche in relazione al
generico potere di revoca riconosciuto all'attore
amministrativo, laddove esigenze sopravvenute lo
giustifichino.
Si è reso necessario, pertanto, un apposito, tempestivo
intervento legislativo, diretto ad ovviare alle suesposte
situazioni di netto disagio in cui si è venuto a trovare un
buon numero di enti locali, non potendosi apportare le
opportune modifiche al piano programmatico ovvero ai
finanziamenti già concessi, attesa la mancanza di un'espressa
normativa che li consenta, secondo la rigida interpretazione
della Cassa depositi e prestiti.
In tal senso dispone il comma 4 dell'articolo 1.
La legge n. 366 del 1990 ha disposto in merito ad un piano
di completamento e adeguamento dei laboratori sotterranei
dell'Istituto nazionale di fisica nucleare. All'articolo 2,
comma 3, di tale legge si prevede la rimozione da parte
dell'INFN, entro tre anni dalla data di entrata in vigore
della legge stessa, delle strutture prefabbricate installate
all'esterno, alla quota di circa 2.000 metri sul livello del
mare, in località Fontari di Campo Imperatore. Si tratta di un
capannone e di alcune strutture minori, che ospitano apparati
di ricerca scientifica collegati con le apparecchiature
installate nei laboratori sotterranei e di cui costituiscono
parte integrante; le ricerche in atto, cui partecipano
scienziati di diverse nazionalità, riguardano l'osservazione,
contemporaneamente in superficie e in profondità, dei grandi
"sciami" di particelle generati da radiazioni di origine
cosmica.
Il termine di tre anni fissato dalla legge risulta troppo
breve e incompatibile con i tempi degli esperimenti in corso:
si è reso perciò necessario un differimento, con l'articolo 2,
che può essere ragionevolmente fissato in tre anni, che
consente di non interrompere anticipatamente le ricerche, e di
non vanificare il notevole impegno di ricercatori e mezzi
finanziari che in esse è stato investito.
A seguito dell'Accordo tra il Governo italiano, l'AIEA e
l'UNESCO conclusosi nell'aprile 1993, è stato convenuto di
trasferire la gestione delle attività operative ed
amministrative del Centro internazionale di fisica teorica di
Trieste (ICTP) dall'AIEA all'UNESCO.
Il nuovo accordo che sostituisce quello attualmente in
vigore, consente la continuazione delle attività dell'Istituto
per un periodo indeterminato, salvo denuncia delle parti
contraenti. Pertanto l'impegno richiesto al nostro Paese è
quello di partecipare in via continuativa al finanziamento dei
costi connessi alla realizzazione delle attività e quelli
relativi al bilancio amministrativo dell'Istituto.
A tal fine è stato già elaborato, da parte del Ministero
degli affari esteri, un apposito schema di provvedimento di
ratifica dell'accordo suddetto, che sta completando l' iter
di raccolta delle adesioni delle competenti
amministrazioni. Nelle more di tale procedura, con la norma di
cui all'articolo 2, comma 3, si provvede ad assicurare un
finanziamento straordinario per consentire la prosecuzione
delle ordinarie attività del Centro.
L'articolo 3 detta alcune disposizioni per la proroga di
termini in materia di indizione e svolgimento di procedure
concorsuali per il personale scolastico e di utilizzazione
delle graduatorie.
Le norme che si propongono sono da porre in relazione
all'esigenza - ormai ineludibile e diffusamente avvertita - di
una revisione delle modalità di reclutamento del personale
direttivo e docente, e di altre categorie di personale, delle
accademie di belle arti, dei conservatori di musica e delle
accademie nazionali d'arte drammatica e di danza.
Si tratta di un'esigenza intrinseca alle peculiarità
ordinamentali che, nel quadro complessivo del nostro sistema
scolastico, presentano le istituzioni in parola, peculiarità
rimarcate, sul piano legislativo, dalla legge 24 dicembre
1993, n. 537, il cui articolo 4, nel dettare un complesso di
princìpi innovativi nel settore di pertinenza del Ministero
della pubblica istruzione, segnatamente in tema di autonomia
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scolastica, ha configurato le accademie ed i conservatori
come istituzioni di alta cultura.
Il nuovo assetto organizzativo e didattico che dovrà essere
delineato, per le istituzioni di cui trattasi, in sede di
attuazione delle deleghe legislative previste dal citato
articolo 4, porrà dunque in termini ancor più pressanti la
ridefinizione della disciplina del reclutamento del relativo
personale. Tale disciplina, nella sua concreta traduzione
operativa e nelle sue modalità di svolgimento, dovrà essere
più confacente all'accertamento delle capacità professionali,
in relazione a tipologie di insegnamento non sempre
omologabili, per vari aspetti, a quelle proprie degli altri
gradi ed ordini di istruzione.
In attesa che divenga operante il nuovo sistema di
reclutamento da definire, si rende però indispensabile
intervenire con alcune disposizioni che, nel solco del resto
di analoghi provvedimenti già adottati in materia negli scorsi
anni, consentano di soprassedere all'applicazione di procedure
concorsuali ritenute non più adeguate.
Il che comporta la necessità di modificare alcune
disposizioni legislative vigenti in materia di termini per lo
svolgimento delle procedure concorsuali e, correlativamente,
sull'arco temporale di utilizzabilità delle graduatorie
concorsuali. Il comma 1 dell'articolo 3, pertanto, delegifica
la fissazione dei termini per l'indizione delle procedure
concorsuali, attualmente sancita per legge, demandandola al
Ministro della pubblica istruzione. Nell'ottica della
semplificazione delle procedure concorsuali l'innovazione
riguarda la generalità dei concorsi per il personale direttivo
e docente e per i coordinatori amministrativi della scuola,
dandosi così alla norma una valenza più compiuta, e non
limitata soltanto alle fattispecie cui si è accennato.
E' stata inserita, inoltre, una disposizione sulla
periodicità dell'indizione dei concorsi al fine di evitare
che, in conseguenza di quanto previsto nel comma stesso,
possano configurarsi oneri aggiuntivi di bilancio (ciò si
avrebbe se il Ministro indicesse i concorsi con una
periodicità inferiore a quella triennale, prevista dalle norme
vigenti).
L'articolo 3, comma 3, sostituisce il secondo periodo del
comma 17 dell'articolo 11 della legge 24 dicembre 1993, n.
537, ed è diretto a ricondurre ad un'unica data e precisamente
al 1^ settembre 1994 la cessazione dal servizio del personale
ispettivo, direttivo, docente ed ATA del comparto scuola.
La norma che si propone tende ad eliminare il disservizio
che si viene a creare nelle istituzioni scolastiche
nell'applicazione della disciplina dell'attuale comma 17, in
ordine alla diversa decorrenza del collocamento a riposo.
Le ragioni che giustificano l'adozione della norma in
questione sono da collegarsi all'acquisizione, in tempi brevi,
di dati certi ai fini della determinazione dell'organico di
diritto indispensabile per il compimento delle operazioni di
movimento del personale scolastico (trasferimenti, passaggi di
cattedra, assegnazioni provvisorie ed utilizzazioni).
Il comma 4 prevede la proroga di un anno della durata in
carica degli attuali consigli di circolo e di istituto e in
relazione all'emananda nuova disciplina sulla autonomia
scolastica e sul riordinamento degli organi collegiali.
Le motivazioni di urgenza della norma proposta risiedono
nel fatto che, scadendo gli organi collegiali predetti nel
dicembre 1994, per la loro ricostituzione si dovrebbero
avviare già da ora le complesse procedure per lo svolgimento
delle operazioni elettorali. Di qui, la necessità di una
disposizione legislativa, immediatamente operante, che, nel
sancire la proroga dei consigli attualmente in carica,
consenta di soprassedere dall'avviare dette procedure.
Il comma 5 introduce un correttivo nell'articolo 59, comma
10, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, come
modificato dall'articolo 27 del decreto legislativo 23
dicembre 1993, n. 546. La norma citata prevede che "Fino al
riordinamento degli organi collegiali della scuola e,
comunque, non oltre il 31 dicembre 1994, nei confronti del
personale ispettivo tecnico, direttivo, docente ed educativo
delle scuole di ogni ordine e grado e delle istituzioni
educative statali si applicano
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le norme di cui al titolo IV, capo II, del decreto del
Presidente della Repubblica 31 maggio 1974, n. 417".
Il titolo IV, capo II, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 417 del 1974, citato nella norma sopra riportata
- e che trova ora collocazione negli articoli 502, 503, 504,
505, 506 e 507 del testo unico sulla pubblica istruzione
emanato con decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 -
stabilisce le competenze degli organi scolastici in materia di
irrogazione delle sanzioni disciplinari e di adozione dei
provvedimenti cautelari nei confronti del personale ispettivo,
direttivo, docente ed educativo.
Il comma 10 dell'articolo 59 in questione, con la
disposizione di carattere transitorio in essa contenuta,
rispondeva ad una esigenza di raccordo con la delega per
l'attuazione dell'autonomia scolastica e per il riassetto
degli organi collegiali della scuola, delega che, in base al
disposto dell'articolo 4, comma 6, della legge 24 dicembre
1993, n. 537, aveva come termine di scadenza il 30 settembre
1994, ora scaduto.
Il sopravvenuto disegno di legge concernente "Proroga di
alcuni termini previsti dalla legge 24 dicembre 1993, n. 537,
recante interventi correttivi di finanza pubblica", presentato
dal Governo al Senato il 10 agosto 1994 (atto Senato n. 777)
ha rovesciato tale sequenza temporale prorogando il termine
per l'esercizio della delega al 31 gennaio 1995.
L'applicabilità delle norme del decreto del Presidente della
Repubblica n. 417 del 1974, verrebbe dunque a cessare prima
dell'esercizio della delega, a meno che questo non venga
largamente anticipato (probabilità difficilmente realizzabile)
rispetto alla nuova scadenza per esso prevista. Ciò significa,
in concreto, che, nell'arco temporale intercorrente tra il 31
dicembre 1994 e l'entrata in vigore della nuova normativa
delegata sugli organi collegiali (vale a dire per il mese di
gennaio 1995 ed oltre) verrebbe meno, per gli organi
scolastici, la possibilità di irrogare le sanzioni
disciplinari a conclusione dei relativi procedimenti o nei
casi previsti, di dichiarare il proscioglimento degli addebiti
per il personale interessato, ovvero di adottare provvedimenti
di sospensione cautelare, obbligatori o facoltativi, a seconda
dei casi.
Tale inconveniente pone l'esigenza di un correttivo alla
norma di cui all'articolo 59, comma 10, del decreto
legislativo n. 29 del 1993, collegando la cessazione
dell'applicabilità del titolo IV, capo II, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 417 del 1974, soltanto al
riordinamento degli organi collegiali scolastici e non anche
ad una data predeterminata, che potrebbe risultare
incongruente o inadeguata.
A tal fine è sufficiente introdurre nell'articolo 59, comma
10, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, una
modifica soppressiva delle parole "e, comunque, non oltre il
31 dicembre 1994".
Le disposizioni dell'articolo 4 riguardano le filiazioni in
Italia di università, o istituti superiori di insegnamento a
livello universitario, che abbiano sede nel territorio di
paesi esteri e si prefiggano come scopo precipuo lo studio
decentrato in Italia di quelle materie che fanno parte del
patrimonio didattico delle rispettive sedi.
La speciale disciplina intende favorire lo svolgimento
dell'attività scientifica e culturale in Italia delle predette
istituzioni; a tal fine si prevede la semplificazione dei
passaggi burocratici relativi al funzionamento delle sedi
decentrate e si definisce la controversa materia della natura
autonoma e non subordinata del rapporto di lavoro dei docenti,
che ha di recente provocato numerosi problemi in tema di
contributi previdenziali.
Questi, in sintesi, gli aspetti salienti della nuova
normativa: il comma 1 individua le istituzioni che sono
oggetto della disciplina; i commi 2, 3 e 4 configurano una
previsione di silenzio-assenso, in luogo della autorizzazione
espressa, in relazione all'inizio dell'attività in Italia
degli istituti in questione; le norme del comma 5 qualificano
il rapporto di lavoro relativo allo svolgimento di attività
didattica con i cittadini italiani, ai quali siano applicabili
le leggi italiane, come rapporto di lavoro
libero-professionale.
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La norma in esame richiede che il rapporto di lavoro con il
personale insegnante sia strutturato secondo i princìpi che la
giurisprudenza ha ritenuto essenziali per il riconoscimento
del rapporto di lavoro come attività libero-professionale.
Le sentenze dei tribunali chiamati a pronunciarsi sul
contenzioso determinatosi in questa materia e le risultanze
delle opposizioni presentate dalle università straniere
dimostrano che non esiste attualmente un univoco orientamento
della giurisprudenza sul carattere autonomo o subordinato del
servizio prestato dai docenti in forza presso le filiazioni e
sulla necessità del pagamento del contributo.
La normativa che qui si illustra riflette l'orientamento
espresso da una sentenza della Corte di cassazione e i
contenuti delle clausole che dovranno essere tassativamente
incluse dalle parti nel contratto scritto sono strettamente
riferiti ai criteri che la Suprema corte ha ritenuto idonei
per l'attribuzione della natura autonoma dei rapporti di
lavoro.
Il comma 5 è, dunque, inteso ad eliminare ogni possibile
controversia in merito alla natura giuridica dei rapporti di
lavoro, non esistendo peraltro - a quanto risulta - nel nostro
ordinamento alcuna norma che definisca in modo specifico i
requisiti del rapporto di lavoro subordinato ed essendo ancor
più arduo l'accertamento della suddetta natura giuridica nel
caso di attività lavorative come quella propria dei docenti,
caratterizzate da un elevato contenuto di professionalità ed
autonomia.
A fugare possibili obiezioni sulla opportunità di fissare
in un testo di legge a carattere "speciale", relativo alle
filiazioni di università straniere, princìpi derivanti da
norme generali del diritto contenute nel codice civile, si
deve infine sottolineare che già in passato il nostro
legislatore, facendo propri orientamenti della dottrina e
della giurisprudenza, ha definito per legge la natura
giuridica di particolari
rapporti di lavoro. Così, con la legge 18 dicembre 1973, n.
877, disciplinante "Nuove norme per la tutela del lavoro a
domicilio" ha confermato la natura subordinata di questo
rapporto "speciale" di lavoro. Inoltre, con l'articolo 48
della legge 23 dicembre 1978, n. 833 "Istituzione del Servizio
sanitario nazionale", è stato definito come autonomo il
rapporto di lavoro dei medici convenzionati con il Servizio
sanitario nazionale.
Le disposizioni di cui all'articolo 5 consentono
l'utilizzazione nell'esercizio 1994 di somme stanziate, sia in
conto competenza che in conto residui, negli stati di
previsione dei Ministeri della pubblica istruzione,
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica,
nonché per i beni culturali e ambientali, che al 31 dicembre
1993 non avevano formato oggetto di provvedimenti
amministrativo-contabili di spendita.
L'articolo 6 contiene la sanatoria dei provvedimenti
adottati e la salvezza dei relativi effetti e dei rapporti
giuridici sorti nella materia oggetto del disegno di legge per
effetto di tutti i precedenti decretilegge sul differimento
dei termini non convertiti in legge intervenuti dal gennaio
1992 (decreto-legge 2 gennaio 1992, n. 1) fino all'ultimo
tuttora in corso (decretolegge 28 ottobre 1994, n. 601).
Con tale disposizione si evita che gli effetti dei cennati
decreti-legge, per la maggior parte già esauriti ed entrati a
far parte della sfera di autonomia dei soggetti destinatari
delle norme, possano risolversi in un danno irreversibile per
gli stessi.
Inoltre si evita l'insorgere di eventuali responsabilità
degli organi della pubblica amministrazione che a suo tempo
hanno posto in essere i provvedimenti di attuazione e di
esecuzione delle relative norme contenute nei decreti-legge
non convertiti in legge, norme queste che hanno mantenuto la
loro validità per tutto il periodo complessivo di vigenza
degli stessi decretilegge.
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