| Onorevoli Colleghi! -- Il tema del regime delle
incompatibilità dei magistrati e degli incarichi
extragiudiziari costituisce uno degli argomenti di maggiore
rilevanza nel quadro dell'affermazione dei valori
costituzionali di autonomia ed indipendenza della magistratura
sanciti nell'articolo 104 della Costituzione.
Di particolare delicatezza, in tale ambito, è il tema delle
incompatibilità di funzioni dei magistrati. L'attuale secondo
comma dell'articolo 16 dell'ordinamento giudiziario approvato
con regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, e successive
modificazioni, stabilisce, per i magistrati ordinari, oltre al
divieto di assumere "pubblici o privati impieghi od uffici",
ad eccezione di cariche parlamentari e di amministratore (non
remunerato) di istituzioni pubbliche di beneficenza, e di
"esercitare industrie o commerci, né qualsiasi libera
professione", anche il divieto di accettare incarichi di
qualsiasi specie e di assumere le
funzioni di arbitro, senza l'autorizzazione del Consiglio
superiore della magistratura. In tal caso, ai sensi del terzo
comma, possono assumere le funzioni di arbitro unico o di
presidente del collegio arbitrale ed esclusivamente negli
arbitrati nei quali è parte l'Amministrazione dello Stato
ovvero aziende od enti pubblici.
Si tratta di una normativa incompleta e frammentaria, alla
quale ha fatto seguito una legislazione speciale che ha
disposto l'utilizzazione sempre più frequente di incarichi
extragiudiziari per i magistrati ordinari e, ancor di più, per
i magistrati ammministrativi e contabili. Il numero e la
tipologia di incarichi sono tanto ampi e diversificati da
rendere problematica una ricognizione certa delle norme che ne
prevedono la realizzazione. Oltre a questo va considerato il
caso di incarichi non previsti da norme di legge, ma
autorizzati dagli organi di autogoverno delle magistrature.
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Per modificare la disciplina degli incarichi il legislatore
era intervenuto già in passato con la legge n. 97 del 1979,
che, esprimendo un evidente sfavore verso le attività
arbitrali dei magistrati, aveva previsto che le somme dovute
ai magistrati a titolo di compenso per le funzioni di arbitro
dovessero essere versate da coloro che sono tenuti ad erogarle
direttamente in conto entrate del Tesoro, nella misura dell'80
per cento. Tale disposizione è stata però dichiarata
illegittima dalla Corte costituzionale, con sentenza n. 116
del 1985.
Successivamente, con l'articolo 24 della legge 30 dicembre
1991, n. 412, il legislatore ha previsto l'istituzione di
un'anagrafe nominativa delle prestazioni presso il
Dipartimento della funzione pubblica, in cui vanno indicati,
con i relativi compensi, tutti gli incarichi pubblici e
privati, non compresi nei compiti e doveri d'ufficio, resi da
tutto il personale delle Amministrazioni pubbliche, ivi
compresi i magistrati e il personale della Banca d'Italia.
Tale normativa è rimasta largamente inattuata.
Nella scorsa legislatura è intervenuta sul tema una
normativa fortemente criticabile nel merito in quanto,
sostanzialmente, ha mantenuto il regime vigente che consente
ai magistrati ampie possibilità di svolgere incarichi
extragiudiziari, a scapito dello svolgimento di funzioni
giurisdizionali.
L'articolo 58 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.
29, di razionalizzazione e revisione dell'organizzazione della
pubblica amministrazione e del pubblico impiego, infatti,
emanato in attuazione della delega contenuta nell'articolo 2
della legge 23 ottobre 1992, n. 421, recante "Delega al
Governo per la razionalizzazione e la revisione delle
discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di
previdenza e di finanza territoriale", ha previsto, pur in
assenza di una espressa indicazione da parte del legislatore
delegante, l'emanazione di regolamenti delegificativi, da
emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge n. 400
del 1988, ai quali era affidato il compito di individuazione
degli incarichi consentiti ai magistrati ordinari,
amministrativi, contabili e militari, nonché agli avvocati e
procuratori dello Stato. In attuazione di tale norma sono
sinora stati emanati il decreto del Presidente della
Repubblica 6 ottobre 1993, n. 418, "Regolamento recante norme
sugli incarichi dei magistrati amministrativi" e il decreto
del Presidente della Repubblica 31 dicembre 1993, n. 584,
"Regolamento recante norme sugli incarichi consentiti o
vietati agli avvvocati e procuraatori dello Stato". Non sono
stati ancora emanati, invece, i regolamenti relativi agli
incarichi per la magistratura ordinaria e per quella
contabile.
Tale normativa, oltre ad operare una inopportuna
delegificazione in una materia di rilevanza costituzionale,
consegnando al regolamento la disciplina di aspetti dello
status dei magistrati che secondo la stessa legge n. 421
del 1992 sono riservati alla legge, mostra il fianco a
rilevanti critiche attinenti al merito del provvedimento. I
due regolamenti sinora emanati, infatti, hanno escluso
soltanto lo svolgimento di collaudi di opere pubbliche,
consentendo invece lo svolgimento degli arbitrati e di tutti
gli altri innumerevoli incarichi extragiudiziari previsti
dalla normativa vigente, ponendo delle limitazioni meramente
simboliche e non effettive.
La presente proposta di legge si propone pertanto di
innovare profondamente la materia, attribuendo innanzituttto
alla legge e al Parlamento il compito di disciplinare lo
status dei magistrati.
Fine essenziale della proposta è quello di salvaguardare i
fondamentali princìpi costituzionali dell'autonomia e
dell'indipendenza dei giudici, limitando la possibilità di
svolgere incarichi extragiudiziari.
Tale esigenza del resto è in linea con quanto a più riprese
affermato dal Consiglio superiore della magistratura che,
particolarmente nelle circolari del 20 maggio 1977, n. 2464, 8
ottobre 1986, n. 9060, nella delibera del 10 aprile 1991,
nella risoluzione del 28 novembre 1990 e, da ultimo, nelle
risoluzioni del 10 febbraio 1994 e del 16 novembre 1994, ha, a
più riprese, sollecitato l'esigenza di riformare gli incarichi
extragiudiziari e di non compromettere l'esercizio delle
funzioni giurisdizionali. In
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particolare, per quanto concerne lo svolgimento degli
arbitrati il Consiglio superiore della magistratura ha
affermato che tale prassi è in grave contrasto con il
principio dell'assoluta prevalenza dell'impegno del giudice
per l'assolvimento delle funzioni di istituto e ha invitato il
Governo ad assumere le opportune iniziative legislative per la
soppressione dell'obbligo della partecipazione a collegi
arbitrali da parte di magistrati ordinari.
Pertanto l'articolo 1 afferma il principio generale del
divieto per i magistrati di assumere incarichi
extragiudiziari. Finalità del divieto è quella di garantire
che l'esercizio della funzione giurisdizionale avvenga nel
rispetto dei princìpi di autonomia ed indipendenza del
magistrato: l'esercizio di attività extragiudiziarie, in
quanto coinvolgono rilevanti interessi pubblici ed economici,
e in quanto mal si conciliano con il principio di separazione
dei poteri dello Stato ai quali è informato lo stato di
diritto nelle democrazie classiche, sono suscettibili di
distogliere il magistrato dall'esercizio delle funzioni di
istituto e sono tali da limitare i caratteri dell'autonomia,
dell'indipendenza e dell'imparzialità che presiedono alla
funzione giurisdizionale. L'introduzione di tale divieto vuole
rappresentare pertanto un adeguato strumento di tutela
dell'indipendenza della magistratura, e di rispondenza al
dettato costituzionale.
L'inciso del comma 2 dell'articolo 1 rinvia all'adozione di
una organica disciplina in materia di incompatibilità
funzionale dei magistrati da includere in una organica
riscrittura dell'ordinamento giudiziario, nella quale, oltre
alla disciplina degli incarichi extragiudiziari, debbono
rientrare anche la disciplina delle attività che i magistrati
possono svolgere al di fuori delle funzioni giurisdizionali
(partecipazioni ad associazioni, iscrizione a partiti
politici, attività di studio, eccetera). Tali profili, in
quanto investono lo status complessivo del magistrato,
esulano dall'ambito della presente proposta.
L'elencazione contenuta nelle lettere da a) a
d) del comma 2 vuole avere carattere di
onnicomprensività, anche se non ha natura tassativa e tipizza
le diverse modalità di incarico ai quali attualmente attendono
i magistrati.
Altro punto qualificante dell'articolo 1 è rappresentato
dall'equiparazione, per questo profilo, dei magistrati
ordinari ai magistrati militari, amministrativi e contabili.
Infatti, anche se diverso è l'assetto ordinamentale della
magistratura ordinaria e delle magistrature speciali, tuttavia
l'esercizio della funzione giurisdizionale non può in alcun
modo prescindere dal riconoscimento unitario delle prerogative
di indipendenza della magistratura. In attesa di una
redifinizione dell'ordinamento complessivo delle magistrature
è importante affermare il principio dell'unicità della
funzione giurisdizionale e dell'unitarietà delle garanzie di
indipendenza ed autonomia dei magistrati.
L'articolo 2 affronta il tema dello svolgimento di funzioni
amministrative da parte dei magistrati. Confermando lo
svolgimento di funzioni amministrative di direzione degli
uffici giudiziari, la norma tipizza le funzioni amministrative
estranee alla direzione degli uffici giudiziari che i
magistrati, sia ordinari che speciali, possono svolgere
all'interno delle istituzioni statali. Il criterio adoperato è
quello di consentire lo svolgimento delle sole funzioni
amministrative a carattere istituzionale connotate da
caratteristiche di tecnicità giuridica, quali gli incarichi di
addetti agli uffici legislativi dei ministeri o di componente
di organismi internazionali e comunitari, o relative al
funzionamento di istituzioni di garanzia o super partes,
quali la Presidenza della Repubblica, la Corte
costituzionale, il Consiglio superiore della magistratura, le
autorità amministrative indipendenti (Autorità antitrust,
Garante per l'editoria, eccetera), con esclusione di
quelle, quali le funzioni di capo di gabinetto dei Ministeri,
che investono connotazioni più marcatamente politiche. La
scelta di consentire lo svolgimento di tali funzioni tiene
conto della tradizione amministrativa italiana, che da sempre
attinge al personale di magistratura come ad un serbatoio di
elevata professionalità e tecnicità per l'affidamento di
compiti istituzionali
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di grande rilevanza per lo Stato. L'elencazione di
funzioni ha carattere di tassatività.
L'articolo 3 disciplina il procedimento che consente ai
magistrati di assumere le funzioni amministrative di cui al
precedente articolo 2, secondo il principio di consentire tale
possibilità entro limiti di ragionevolezza e di compatibilità
con le esigenze di esercizio di funzioni giurisdizionali da
parte della magistratura. Di grande rilevanza è il limite
temporale allo svolgimento di tali funzioni, stabilito in
cinque anni, salva proroga di ulteriori due anni per lo
svolgimento di funzioni cui siano connesse particolari o gravi
esigenze. In ogni caso, per concedere l'autorizzazione i
rispettivi organi di autogoverno delle magistrature devono
valutare il numero complessivo di magistrati che già sono
stati collocati fuori ruolo, lasciando ai predetti organi la
discrezionalità di ritenere o meno compatibile il collocamento
fuori ruolo di un numero ulteriore di magistrati con lo
svolgimento delle funzioni giurisdizionali da parte
dell'ordine giudiziario. Importante, ai fini della trasparenza
amministrativa, è la disposizione di cui al comma 6, che
impone agli organi di autogoverno di pubblicare l'elenco
nominativo dei magistrati che svolgono le funzioni
amministrative.
L'articolo 4 detta un'altra norma di garanzia dei
magistrati, con riferimento al problema di evitare che il
godimento di retribuzioni connesse allo svolgimento delle
funzioni amministrative possa determinare un vulnus
all'immagine della magistratura e implicare delicati problemi
di compressione delle prerogative di indipendenza dei
magistrati. A tal fine si prevede che i compensi che eccedano
il quinto dello stipendio annuo in godimento nell'ambito della
carrriera giurisdizionale, siano versati, con un meccanismo di
prelievo automatico, in un conto acceso presso il Tesoro e
destinato a finanziare importanti iniziative di valore sociale
e solidaristico, quali quelle per il sostegno
dell'occupazione.
L'articolo 5 affronta il tema degli incarichi dirigenziali
all'interno del Ministero di grazia e giustizia. Come è noto,
per antica tradizione le funzioni dirigenziali amministrative
all'interno del dicastero sono svolte da magistrati collocati
fuori ruolo, e in tal modo sottratti allo svolgimento di
funzioni giurisdizionali. Stante l'elevato numero di
magistrati destinati a svolgere tali funzioni, si è ritenuto
di sollevare i magistrati dall'esercizio di tali funzioni
amministrative, pur garantendo una certa elasticità temporale
nell'attribuzione di tali incarichi a personale del ruolo
dirigenziale dello Stato.
Gli articoli 6 e 7 affrontano i temi di alcuni incarichi
specifici: la partecipazione a commissioni di concorso e gli
incarichi di componenti delle magistrature sportiva o
tributaria. Le soluzioni proposte sono estremamente
equilibrate. In considerazione della tecnicità degli incarichi
e della lontananza degli stessi da funzioni di amministrazione
attiva, si ritiene che tali incarichi possano essere svolti,
seppure nell'ambito di precise limitazioni: per i concorsi è
previsto che i magistrati possano far parte soltanto delle
commissioni dei concorsi "forensi"; per gli incarichi di
giudici sportivi o tributari è prevista la possibilità di
svolgere un solo incarico e per non più di 5 anni.
L'articolo 8 detta una importante norma transitoria, onde
consentire una necessaria gradualità per l'introduzione di una
riforma di notevole impatto sull'attuale situazione, ed
evitare il prodursi di disfunzioni o impossibilità di
funzionamento degli organismi amministrativi nei quali gli
incarichi sono svolti. A tal fine si prevede che il nuovo
regime degli incarichi non si applichi agli incarichi
attualmente autorizzati, ma che i magistrati decadano dagli
incarichi attualmente ricoperti entro due anni a far data
dell'entrata in vigore della legge. Il meccanismo ipotizzato
sembra ragionevolmente equo nel consentire un regime
transitorio di uscita dalla situazione attuale che conosce un
così ampio sviluppo degli incarichi.
L'articolo 9, infine, dispone l'abrogazione delle norme
dell'ordinamento giudiziario che consentono gli incarichi,
nonché dei due regolamenti delegificativi sopracitati. Stante
l'impossibilità pratica di individuare
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tutte le norme che dispongono la partecipazione di
magistrati, i commi 2 e 3 dispongono l'abrogazione di tutte le
disposizioni di legge che prevedono la partecipazione di
magistrati a commissioni di concorso o allo svolgimento di
funzioni non consentite a norma dell'articolo 2 della presente
proposta di legge, limitatamente alla previsione della
partecipazione dei magistati. In via transitoria, e sino
all'approvazione di una legge che disciplini organicamente la
materia dell'attività di consulenza, vigilanza e ausilio dello
Stato
nell'espletamento di funzioni amministrative, onde evitare la
paralisi degli organismi per i quali la legge prevede la
partecipazione di magistrati, si prevede che i magistrati,
decaduti dalla titolarità degli incarichi dopo due anni
dall'entrata in vigore della legge, siano sostituiti negli
organismi che attualmente ne prevedono la partecipazione da
dirigenti della pubblica amministrazione. In tale veste i
dirigenti opereranno nell'ambito delle funzioni istituzionali
e quindi senza onere finanziario aggiuntivo per lo Stato.
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