| Onorevoli Colleghi! -- La presente proposta di legge sulla
istituzione del tribunale per i minorenni e per la famiglia,
più volte presentata nel corso delle passate legislature, si
discosta profondamente dal progetto di legge originario sulla
istituzione del tribunale per la famiglia. Ciò sia perché si è
sentita la necessità di provvedere anche ad una migliore
disciplina dell'attività dei tribunali per i minorenni - nuova
disciplina da tempo auspicata dai giudici minorili e
dall'organo di autogoverno della magistratura - sia perché si
sono volute recepire le utili osservazioni che, dopo la
presentazione della iniziale proposta di legge, sono state
effettuate in dibattiti di qualificati consessi o in
autorevoli organi di stampa.
MOTIVAZIONI PER CUI SI RITIENE NECESSARIA LA REALIZZAZIONE
DEL TRIBUNALE PER I MINORENNI E PER LA FAMIGLIA.
1. - La proposta di legge che viene qui presentata trova la
sua prima motivazione nella constatazione che le finalità
attribuite al tribunale per i minorenni - divenuto organo non
solo di tutela ma anche di promozione del diritto del minore
all'educazione, e cioè alla possibilità di realizzare
pienamente la propria originale personalità e di svilupparne
tutte le potenzialità positive, e del diritto del minore ad un
regolare processo di socializzazione, e cioè alla possibilità
di realizzarsi nella vita sociale attraverso liberi ed
autentici rapporti intersoggettivi - e le conseguenti
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nuove competenze a tale organo attribuite, esigono profonde
modifiche di questa fondamentale struttura giudiziaria per
renderla veramente capace di assolvere degnamente alla sua
funzione.
2. - Inoltre la proposta di legge non poteva ignorare che
l'attuale distribuzione della competenza in materia minorile
tra una pluralità di organi giudiziari, non coordinati tra
loro, provoca carenze di interventi o interventi
contraddittori che anziché aiutare veramente il minore
finiscono per aggravarne la situazione esistenziale: si è
tentato pertanto di dare una soluzione anche a questo grave
problema. In verità non può non apparire assurdo che
contemporaneamente si occupino dei minori e dei loro problemi
il tribunale per i minorenni, il giudice tutelare, il
tribunale ordinario in sede civile o in sede penale, la corte
d'appello in sede civile come giudice di prima istanza, il
procuratore presso la corte d'appello.
Nè può trascurarsi il fatto che da una simile distribuzione
delle competenze nascono non solo gravi inconvenienti per
l'assunzione di provvedimenti adeguati ai reali bisogni del
minore, ma anche difficoltà nel determinare il giudice a cui
dev'essere richiesto il provvedimento, con conseguenti
conflitti di competenza gravemente dannosi in una materia come
quella minorile che richiede interventi rapidi e non
contraddittori. Alcuni esempi possono essere illuminanti in
proposito. Il tribunale ordinario è competente
sull'affidamento dei figli dei genitori che si separano e
sulle successive modifiche dei provvedimenti assunti in quella
sede; ma il tribunale per minorenni è competente a provvedere
quando sorga un pregiudizio al minore dalla condotta del
genitore che ha in affidamento il figlio: può così avvenire
che successivamente alla deliberazione emessa in sede di
separazione e relativa al minore si richieda l'intervento sia
del tribunale ordinario sia di quello specializzato che,
essendo entrambi competenti nella stessa materia sia pure da
due angolature differenti, potranno emettere provvedimenti
anche contrastanti tra loro di cui non è possibile determinare
quale debba essere eseguito. La legge 1^ dicembre 1970, n.898,
che disciplina i casi di scioglimento del matrimonio, ha
ulteriormente complicato la situazione già poco chiara: per
l'articolo 6 il tribunale che pronuncia lo scioglimento
provvede in ordine ai minori e successivamente, se i genitori
trascurano i loro doveri, può nominare un tutore; ma per le
norme di carattere generale, che non possono essere state
abrogate da una simile norma, il tribunale per i minorenni è
competente a valutare se il comportamento del genitore sia
talmente pregiudizievole al figlio da richiedere o la
decadenza della patria potestà, con la conseguente nomina di
un tutore, o altri provvedimenti nell'interesse del minore. E'
assai problematico come l'intervento del tribunale ordinario
possa coordinarsi con i poteri esclusivi del tribunale per
minorenni. Ma vi è di più: nella predetta legge, all'articolo
11, si prevede che il genitore cui non è stata attribuita la
patria potestà, se ritiene pregiudizievoli per il figlio i
provvedimenti presi dall'esercente la patria potestà, può
ricorrere al giudice tutelare prospettando i provvedimenti che
ritiene adeguati: una simile norma spoglia il tribunale per i
minorenni da una competenza esclusiva che è sempre stata sua
propria o introduce uno strumento sussidiario di intervento
per lo specifico provvedimento, lasciando impregiudicata la
competenza generale?
Analogamente sono sorti contrasti tra il tribunale per i
minorenni e il giudice tutelare in ordine alla competenza a
provvedere in via di urgenza in materia di patria potestà: per
alcuni la competenza è attribuita in via esclusiva al giudice
tutelare, per altri, se il tribunale per minorenni è già
investito del merito della controversia, a lui compete anche
l'emissione dei provvedimenti di urgenza. Con la prima tesi
giurisprudenziale, oggi seguita da alcuni organi giudiziari,
si arriva all'assurdo di sospendere il provvedimento, quando
sia stato chiesto un provvedimento di urgenza, per inviare
tutti gli atti al giudice tutelare che comunque deciderà senza
tener conto degli orientamenti, eventualmente
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già maturati, del tribunale: il minore rischia così
di essere sottoposto a contrastanti provvedimenti nell'arco di
un brevissimo periodo di tempo e di essere conseguentemente
sballottato da un adulto a un altro come se fosse una cosa il
cui spostamento non produce alcun trauma.
Si potrebbe continuare negli esempi, spesso drammatici:
quanto detto ci sembra sufficiente a dimostrare quanto sia
assurda questa ripartizione di competenze che sembra ignorare
che il minore è una persona i cui problemi non possono essere
distintamente esaminati e giudicati da organi diversi solo
perché si manifestano in condizioni diverse.
L'unificazione di tutte le competenze in materia minorile è
pertanto un obiettivo che si è ritenuto di dover perseguire,
per il bene del minore, nella proposta di legge che è stata
elaborata.
3. - Vi è infine un'altra motivazione sottostante. Nel
mondo di oggi si è presa più viva coscienza che il problema
del minore non può essere nè esaminato nè risolto se lo si
considera avulso dai problemi del nucleo cui appartiene.
La psicologia ha ormai messo chiaramente in luce come un
regolato sviluppo della personalità infantile è strettamente
condizionato dall'inserimento di un minore in un nucleo
familiare che sappia ripiegarsi su di lui per aiutarlo a
sviluppare le sue potenzialità.
La tutela dei diritti del minore implica di necessità,
pertanto, almeno un intervento di sostegno nei confronti della
famiglia che non è in grado, forse senza sua colpa, di
svolgere adeguatamente la sua funzione educativa. Di contro,
ogni pronuncia giudiziale nei confronti dei genitori non può
non avere pesanti conseguenze sulla personalità dei figli e
richiedere adeguati interventi di sostegno nei confronti di
essi, per cui appare necessario che tutti i problemi del
nucleo - quando debbano essere esaminati dal giudice - siano
contemporaneamente tenuti presenti da un'unica autorità
giudiziaria competente a provvedere. Staccare l'intervento
giudiziario sul minore dall'intervento giudiziario sulla
famiglia - attribuendone la competenza a due organi giudiziari
diversi - significa ignorare questa realtà e attuare una
politica settoriale degli interventi gravemente dannosa per il
nucleo tutto e per le singole personalità che lo compongono.
E' pertanto necessaria la realizzazione di un unico organo
giudiziario competente a giudicare tanto in materia di minori
che di famiglia.
4. - Ma la opportunità, anzi la necessità, della
costituzione del nuovo organo giudiziario nasce non solo dalla
utilità di collegare strettamente i problemi del minore con
quelli della famiglia, ma anche dall'utilità di rendere più
adeguato l'intervento giurisdizionale in un settore così
delicato come è quello familiare. Il che implica una
unificazione delle competenze in materia familiare - dato che
nuoce alla famiglia, che è un organismo unitario che vive
comunitariamente la propria vita, la dispersione delle
competenze tra vari organi giudiziari - ed una adeguata
specializzazione del giudice della famiglia; specializzazione
che oggi non esiste. Quando si deve incidere non su situazioni
patrimoniali, ma su penose e complesse situazioni personali, è
estremamente necessario che il giudice preposto a tali
questioni abbia non solo, o non tanto, una particolare
competenza tecnico-giuridica, ma soprattutto una profonda
conoscenza dei problemi psicologici e sociologici che spesso
sono alla base di certe situazioni conflittuali che si
verificano nella famiglia, ed una particolare comprensione
della realtà delle famiglie oggi in Italia per non essere
portato a valutare tali situazioni solo sulla base del nucleo
familiare in cui esso giudice è inserito. Ciò implica una
specializzazione del giudice professionale - reso più
preparato ai problemi metagiuridici che deve affrontare e
particolarmente capace di svolgere un ruolo conciliativo tra
le parti - ed implica anche la collaborazione con il giudice
professionale di giudici esperti forniti di particolari
competenze nelle discipline psicologiche, pedagogiche,
sociologiche e di una adeguata esperienza nel campo della vita
familiare e della educazione dei
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giovani. Solo così potranno essere evitate quelle, talora
stupefacenti, affermazioni giurisprudenziali in materia
familiare che dimostrano una sostanziale sconoscenza di quella
che è la realtà della vita comunitaria familiare.
Dopo l'entrata in vigore del nuovo diritto di famiglia è
ancora più evidente come siano indispensabili giudici
specializzati ed un organo giudiziario idoneo.
Il dibattito parlamentare ha più volte evidenziato questa
necessità, soprattutto in relazione ad alcuni articoli che
presentano situazioni "nuove" quando si tratti di contrasto
tra i coniugi sulla residenza o l'indirizzo unitario della
vita della famiglia, l'affidamento dei figli e la loro tutela,
la necessità di giudizi preceduti da indagini sulla
personalità dei singoli, come per la deroga al limite di età
per sposarsi.
5. - Il nuovo organo giudiziario, che viene oggi proposto,
non ha pertanto lo scopo di porre la famiglia sotto tutela,
come da qualcuno è stato affermato, nè di ledere quella
autonomia della famiglia che la Costituzione riconosce; esso
ha lo scopo molto più limitato, ma essenziale, di
razionalizzare un sistema di interventi giudiziari oggi
"dispersi o confliggenti", per una assurda distribuzione di
competenze tra una miriade di organi giudiziari, e nel
contempo di assicurare quella specializzazione dei giudici che
è necessaria per rendere tali interventi non dannosi ma utili
alla comunità familiare ed ai suoi singoli membri, primi fra
tutti i minori.
Del resto hanno auspicato la creazione di un simile organo
giudiziario oltre a numerosi giuristi anche movimenti e
partiti (movimento femminile democristiano; movimento
femminile comunista; il Consiglio nazionale delle donne
italiane; l'Unione donne italiane; le ACLI; il Centro italiano
femminile) nonché - nel modo più autorevole - il Consiglio
superiore della magistratura nella relazione annuale sullo
stato della giustizia nell'anno 1971.
A tali pressanti voti - provenienti dagli ambienti più
diversi e perciò indicativi di una diffusa esigenza della
nostra società - la proposta di legge intende dare una
risposta. Non si ritiene certo che il nuovo organismo
giudiziario possa sanare i mali della famiglia (a cui è
necessario provvedere con altre iniziative legislative di ben
diversa portata, perché tendenti ad escludere le cause sociali
che sono alla base delle fratture familiari o a comporre tali
fratture in sede preventiva ed extragiudiziaria); essa può
solo servire ad evitare che l'intervento giudiziario - nei
casi in cui esso è previsto dalla legge ed effettuato anche
nel sistema vigente - possa aggravare anziché risolvere le
situazioni patologiche familiari che si verificano. Si tratta
di evitare che un intervento giudiziario in questo delicato
settore sia scoordinato, data la pluralità degli organi
giudiziari che intervengono sulla famiglia; sia inadeguato, in
quanto basato solo sulla verità formale e non su quella reale;
sia inefficace, perché basato solo sulla tecnica giuridica e
non su una reale conoscenza della realtà familiare.
Il che, se non consente certo facili trionfalismi,
giustifica la presentazione della presente proposta di legge e
ne raccomanda vivamente la rapida discussione ed approvazione
parlamentare.
ORGANIZZAZIONE DEL TRIBUNALE PER I MINORENNI E PER LA
FAMIGLIA.
1. - Al fine di realizzare una più attiva ed ordinata
presenza della funzione giudiziaria nel campo delle
controversie e dei contrasti giuridici che si manifestano
nella vita familiare e che riguardano i rapporti che ad essa
fanno capo e da essa derivano, è necessario introdurre
nell'attuale organizzazione giudiziaria alcuni mutamenti.
Occorre, infatti, evitare la dispersione, tra giudici
diversi, della competenza a giudicare situazioni relative ai
medesimi soggetti ed originate, sostanzialmente, dai medesimi
problemi inerenti alla vita familiare e personale degli
interessati, ed occorre avere un organo giudiziario, agile
nella sua composizione, sensibile alle mutevoli esigenze della
vita pratica, e strettamente collegato con la realtà sociale
nella quale è chiamato ad agire.
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Un organo di tale genere esiste da tempo nel nostro
ordinamento, ed è il tribunale per i minorenni; ma è evidente
che le sue strutture, già del tutto inadeguate alle funzioni
attuali, non possono affrontare un ampliamento di questi
compiti senza radicali innovazioni che, pur conservandone la
ispirazione fondamentale, consentano interventi rapidi,
pronti, incisivi, ma - nello stesso tempo - non superficiali
nè affrettati.
E' opportuno, quindi, trasformare (articolo 1) l'attuale
tribunale per i minorenni nel nuovo tribunale per i minorenni
e per la famiglia (e correlativamente mutare la denominazione
della procura della Repubblica istituita presso di esso)
ponendo così in evidenza che i suoi compiti non riguardano
soltanto i soggetti in minore età, isolatamente considerati,
ma - in conformità all'evoluzione giurisprudenziale e
legislativa chiaramente manifestatasi dai tempi, ormai lontani
(1934), della sua istituzione fino ad oggi - i minori nel loro
ambiente e, quindi, genericamente i rapporti familiari e la
vita giuridica della famiglia; in tal modo viene riconosciuta
l'intima connessione - attuale o almeno potenziale - che
esiste, e non soltanto sul piano giuridico, tra i fini
essenziali della società familiare e lo sviluppo della persona
dei minori, i quali hanno diritto di trovare nella famiglia
l'appoggio ed il sostegno necessario alla loro formazione
umana.
2. - Sedi e circoscrizioni. - Conseguenza necessaria
di questa trasformazione è la modificazione della
circoscrizione territoriale del tribunale, che, coincidendo
attualmente con quella del distretto di corte d'appello (e
delle sezioni distaccate), è manifestamente troppo ampia ed
irregolare. Infatti vi sono tribunali per i minorenni che
hanno giurisdizione su una popolazione di 5.700.000 abitanti
(Milano) o diSpazi mobili più grande del massimo 4.500.000
abitanti (Roma), mentre altri - all'estremo opposto -
provvedono ad una popolazione di 300.000 abitanti (Campobasso,
Reggio Calabria); e l'ampiezza del territorio in cui essi
operano va da 28.600 chilometri quadrati (Torino) e da 24.000
chilometri quadrati (Cagliari) a 3.200 chilometri quadrati
(Messina) ed appena 1.000 chilometri quadrati (Reggio
Calabria). Rilevanti differenze si notano ugualmente riguardo
al numero dei comuni compresi nelle rispettive circoscrizioni,
che va da 1.283 per Torino e 905 per Milano a 43 per
Caltanissetta e 23 per Reggio Calabria, nonché riguardo alla
distanza della sede dal comune più lontano (chilometri 355 per
Cagliari e chilometri 241 per Milano, chilometri 110 per
Perugia e chilometri 64 per Reggio Calabria). Questa
irregolare distribuzione degli uffici giudiziari minorili è
del tutto irrazionale: per ovviare ad essa conviene
abbandonare il criterio di collegamento stabilito con i
distretti di corte d'appello; non occorre però far riferimento
alla circoscrizione giudiziaria immediatamente inferiore - che
è costituita dal circondario di tribunale - essendo
sufficiente adottare un criterio intermedio. Poiché gran parte
degli organismi assistenziali e sociali - i quali operano in
favore della famiglia e dei minorenni in via amministrativa -
fanno capo alla provincia, appare necessario che per ogni
provincia vi sia un tribunale, e che questo abbia sede nel
capoluogo provinciale. Questa soluzione non è scevra di
difficoltà, considerando che i ventisei tribunali per i
minorenni oggi esistenti dovranno dar luogo a ben
novantaquattro tribunali per i minorenni e per la famiglia; ma
al pericolo che i nuovi uffici vengano costituiti con
personale impreparato si potrà ovviare con gli appositi corsi,
previsti dall'articolo 44, con i quali il Consiglio superiore
della magistratura, proseguendo un'attività già efficacemente
iniziata, avrà la possibilità di soddisfare nel modo migliore
le nuove esigenze.
L'ubicazione nel capoluogo provinciale della sede del
tribunale per i minorenni e per la famiglia non esclude che
questo tenga le sue udienze in altri centri della provincia;
la disposizione dell'articolo 5 concede al presidente del
tribunale la facoltà di provvedere in tal senso, senza
formalità e per semplici motivi di opportunità, ed è facile
prevedere che il saggio uso
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di questa facoltà permetterà un più facile ed immediato
contatto tra il giudice e le persone interessate alla
risoluzione dei problemi e delle controversie sottoposte al
suo esame.
3. - Giudice tutelare. - L'estensione provinciale
della circoscrizione del tribunale per i minorenni e per la
famiglia permette inoltre di risolvere il problema
dell'efficienza dell'ufficio del giudice tutelare. E' noto
che, salvo alcuni casi, le funzioni di giudice tutelare sono
oggi esercitate da un pretore, impegnato nella sua ordinaria
attività civile o penale ed occasionalmente distolto da essa
per provvedere a compiti che, per forza di cose, vengono
considerati marginali, mentre richiederebbero un impegno
costante ed attivo. L'inconveniente viene eliminato con
l'articolo 3 della proposta di legge, e cioè inserendo il
giudice tutelare nel tribunale per i minorenni e per la
famiglia, conservando ad esso i compiti specifici e
particolari che la legge gli affida. Nell'ambito del tribunale
per i minorenni e per la famiglia il giudice tutelare viene
così ad assumere, strutturalmente, una posizione analoga a
quella del giudice istruttore rispetto al tribunale penale,
ovvero a quella del giudice delegato rispetto al tribunale
fallimentare; mentre la estensione della sua competenza al
territorio di un'intera provincia gli permette di essere
prontamente presente in ogni circoscrizione e di seguire con
sufficiente continuità la condizione dei minori per i quali
esercita le sue funzioni, evitando che ad ogni trasferimento
di essi faccia seguito un mutamento dell'ufficio giudiziario
chiamato a provvedere per la loro tutela.
4. - Giudici onorari. - L'unità dell'ufficio del
giudice tutelare non esclude, ovviamente, che - se necessario
- di esso facciano parte più giudici. Questo consente di
prevedere espressamente (con una norma che vuole mettere in
evidenza l'opportunità di un proficuo collegamento tra
l'organo giudiziario e l'ambiente sociale in cui esso agisce)
l'apporto che alla funzione tutelare possono dare giudici
onorari opportunamente dislocati nella circoscrizione del
tribunale; e permette altresì di riconoscere la possibilità
che questi giudici onorari svolgano attività di conciliazione
nel settore di competenza del tribunale per i minorenni e per
la famiglia. La validità della aspirazione, da più parti
manifestata, per un cosiddetto "giudice di quartiere" potrà in
tal modo essere controllata medianteSpazi mobili più grande
del massimo l'esperienza in un settore in cui più si avverte
l'opportunità di avvicinare la giustizia al popolo; e questa
esperienza potrà svolgersi con forme prudenti e sicure, in
modo da escludere possibilità di inconvenienti.
5. - Servizi sociali e specialisti. - I servizi
necessari per il funzionamento del tribunale per i minorenni e
per la famiglia non sono soltanto quelli interni alla sua
organizzazione, ma anche quelli esterni ad esso. Questo
tribunale infatti può operare in modo efficace unicamente se
può avvalersi di una rete, estesa e penetrante, di strutture
di servizio sociale. E' il servizio sociale - inteso nella sua
espressione più ampia - che può mettere in luce i casi che
richiedono un intervento giudiziario, che può orientare le
persone interessate a domandare questo intervento e ad
intenderne il contenuto e le finalità, che può collaborare con
il giudice per consentirgli una esatta informazione sui dati
ambientali ed una corretta valutazione di essi, che può
operare secondo le indicazioni del giudice stesso per
l'attuazione dei suoi provvedimenti, effettuando una serie di
interventi pratici, diretti, secondo la varietà dei casi, ad
eliminare le cause vere e profonde della situazione familiare
e personale che ha reso necessario l'intervento del giudice.
Senza un efficace ed idoneo servizio sociale gran parte delle
disposizioni, processuali e sostanziali, che prevedono
l'iniziativa d'ufficio degli organi giudiziari e l'esercizio
da parte di essi di ampi poteri discrezionali (si pensi, ad
esempio, alla norma dell'articolo 333 del codice civile,
relativa ai "provvedimenti convenienti" in favore del minore)
non possono, in pratica, trovare attuazione, perché ogni altro
mezzo, di cui astrattamente il giudice potrebbe servirsi, è,
in generale, inidoneo ed insufficiente.
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La necessità che il tribunale per i minorenni e per la
famiglia si serva delle strutture di servizio sociale non
esclude però che, come si è detto, queste strutture debbano
essere e rimanere esterne all'organo giudiziario. Ed anzi si
deve auspicare che la varietà di queste strutture, espressione
della comunità nella quale debbono operare e ad essa
strettamente connesse, permetta le più varie ed articolate
modalità di intervento a seconda delle mutevoli esigenze di
ogni situazione concreta. Per questo motivo si prevede, con
l'articolo 6, che il tribunale per i minorenni e per la
famiglia si avvalga di tutti i servizi che, di fatto, esistono
e che possono essere utili per lo svolgimento delle sue
funzioni. Pur non dettando criteri preferenziali per
l'utilizzazione di questi servizi (e ciò al fine di non
vincolare l'esercizio dei poteri discrezionali del giudice, il
quale in tal modo sarà guidato soltanto dal criterio oggettivo
dell'efficienza e della utilità dei servizi stessi in
relazione ai singoli casi), l'articolo 6 pone peraltro in
evidenza, con speciale riferimento all'aspetto amministrativo,
la distinzione tra i servizi istituiti dal Ministero di grazia
e giustizia nell'ambito delle sue competenze costituzionali (o
con esso convenzionati), quelli istituiti da altri organi
statali, da altre istituzioni pubbliche ovvero, con
particolare considerazione, da enti locali, e quelli istituiti
da privati o da essi comunque prestati, e contiene, per questi
ultimi, un rinvio alle disposizioni concernenti le materie
analoghe.
Si attribuisce così il giusto rilievo a tutti i vari
organismi (tra i quali meritano speciale menzione i consultori
familiari che vanno ormai ampiamente diffondendosi) per mezzo
dei quali la comunità esprime le sue preoccupazioni ed il suo
interessamento per le sorti dei minorenni e delle famiglie
fornendo ad essi gli aiuti convenienti per superare le crisi e
le difficoltà, e si apprestano i mezzi giuridici occorrenti
per attuare una collaborazione, libera ma efficiente, tra essi
e gli organi giudiziari operanti nello stesso campo.
6. - Polizia giudiziaria. - L'articolo 7, in tema di
polizia giudiziaria, estende alla procura della Repubblica
presso il tribunale per i minorenni e per la famiglia la
disposizione che prevede l'istituzione presso ogni procura di
un nucleo di polizia giudiziaria. Un tale nucleo non è però
sufficiente, dovendosi provvedere anche alle speciali esigenze
che, talvolta con drammatica urgenza, si possono presentare
davanti al tribunale: a questo scopo appare necessario, come
si prevede con lo stesso articolo, che anche l'organo
giudicante, per la specialità delle sue funzioni, per
l'ampiezza dei suoi poteri, nonché per la possibilità di
assumere iniziative d'ufficio, abbia a propria disposizione un
nucleo di polizia formato da personale della polizia
femminile.
7. - Nomina dei magistrati e dei giudiciesperti. - La
collaborazione tra magistrati di professione e giudici
onorari, che è in atto presso i tribunali per i minorenni
dalla loro costituzione, ha dato sostanzialmente frutti
positivi e potrà essere ancora più fruttuosa nell'ambito più
vasto assegnato al tribunale per i minorenni e per la
famiglia. Anche questo pertanto verrà formato da giudici
provenienti dall'una e dall'altra categoria, secondo le
disposizioni contenute negli articoli 8, 9 e 10 della proposta
di legge.
Le innovazioni che con esse vengono introdotte, rispetto
alle norme ora vigenti per il tribunale per i minorenni,
riguardano principalmente la denominazione dei giudici onorari
(che vengono qualificati giudici-esperti, anziché componenti
privati), l'introduzione di limiti di età (non meno di
trent'anni e non più di sessanta), nonché la misura
dell'indennità (che, pur restando rigorosamente tale e molto
modesta, cessa di essere irrisoria), e il sistema di
determinazione di essa (che viene collegato alla regolarità
della presenza, sia pure saltuaria, del giudice-esperto presso
gli uffici giudiziari), oltre all'espressa previsione di norme
sulle incompatibilità, formulate in armonia alle disposizioni
dell'ordinamento giudiziario e per soddisfare alle esigenze di
imparzialità ed insospettabilità, valide per ogni giudice
qualunque ne sia la provenienza.
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Per quanto riguarda i magistrati di carriera vengono
precisati i requisiti necessari e viene sommariamente
delineato l' iter da seguire per la loro nomina,
prevedendo che, dopo la fase di prima attuazione della legge,
i posti direttivi siano attribuiti soltanto a magistrati
forniti di esperienza qualificata per l'attività svolta presso
i tribunali per i minorenni e per la famiglia.
8. - Costituzione dell'organo giudicante. - Per la
costituzione del collegio giudicante non sembra vi sia alcun
valido motivo per discostarsi dalla tradizionale formazione
del tribunale, con tre giudici (e non quattro, come avviene
ora per il tribunale per i minorenni), ed in tal senso si
provvede (articolo 10) eliminando l'ormai anacronistica
distinzione tra giudici di sesso diverso.
9. - Sezione specializzata di corte d'appello. - Il
quadro delle strutture giudiziarie relative ai minorenni ed
alla famiglia viene poi completato con la istituzione, presso
ogni corte d'appello, di un'apposita sezione specializzata
(che sostituisce l'attuale sezione per i minorenni), alla
quale provvede l'articolo 11, disponendo altresì che questa
sezione giudichi con la presenza di tre componenti (due
magistrati ed un giudiceesperto), e cioè con una composizione
numericamente uguale a quella del tribunale per i minorenni e
per la famiglia. In tal modo - riducendo cioè da cinque a tre
i membri del collegio giudicante in secondo grado - si vuole
evitare un inutile appesantimento di quest'organo giudiziario
e si assicura la massima semplicità e rapidità del suo
funzionamento.
10. - Organizzazione degli uffici. - Con lo stesso
atto legislativo che istituisce il tribunale per i minorenni e
per la famiglia occorre provvedere, in ottemperanza
all'articolo 108 della Costituzione, che prevede la riserva di
legge, per quanto riguarda le norme sulla magistratura, alla
determinazione del numero dei magistrati che dovranno esservi
destinati. E' apparso inoltre necessario, per l'evidente
connessione, procedere anche alla compilazione delle tabelle
relative a tutto il personale amministrativo che dovrà essere
impiegato nei nuovi uffici, e ciò al fine di agevolare la
pronta attuazione delle nuove disposizioni e di evitare che
nella fase esecutiva si verifichino dubbi e ritardi, i quali
potrebbero gravemente compromettere il conseguimento dei fini
pratici che si intendono realizzare nel modo più pronto ed
efficace. Pertanto, con le tabelle allegate alla proposta di
legge, e richiamate dagli articoli 2, 4 e 11, viene stabilito
il numero dei magistrati, funzionari, coadiutori giudiziari,
commessi ed ufficiali giudiziari, che saranno assegnati ad
ogni tribunale per i minorenni e per la famiglia e alle
relative procure, nonché il numero e la qualifica dei
magistrati che svolgeranno le loro funzioni nelle sezioni
specializzate di corte d'appello. Questo numero è stato
determinato tenendo presenti le presumibili esigenze di ogni
ufficio, in relazione alla popolazione residente nelle
rispettive circoscrizioni secondo l'ultimo censimento, e
considerando - in linea di massima - che occorre, per
risolvere i problemi dei minorenni e delle famiglie, quanto
meno un magistrato giudicante ogni centomila abitanti (si
tenga presente che, allo stato, nei tribunali ordinari vi è
normalmente un giudice ogni 20.000 abitanti e che gli affari
che verranno trattati dai nuovi organismi giudiziari saranno
certamente di gran lunga superiori a quelli trattati dagli
altri tribunali) e che per le funzioni inquirenti occorre
almeno un magistrato del pubblico ministero ogni tre
magistrati giudicanti.
Si è inoltre ritenuto necessario che, per l'opera di
assistenza e di documentazione nonché per i numerosi e
complessi adempimenti di cancelleria e segreteria -
particolarmente gravosi data la natura della materia trattata
- vi sia almeno un cancelliere ogni magistrato e tre
coadiutori giudiziari ogni due cancellieri, affinché
l'impegnativa attività dei magistrati e dei funzionari non
venga distolta nello svolgimento di funzioni meramente
d'ordine ed esecutive. Con analoghi criteri è stato
determinato il numero dei commessi e degli ufficiali
giudiziari, indicando per essi il minimo che appare necessario
per un autonomo
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ed ordinato esercizio dell'attività giurisdizionale
affidata al tribunale per i minorenni ed alla relativa
procura.
Conviene a questo proposito rilevare che, tenendo presente
la particolare natura dell'attività che verrà svolta dal
tribunale per i minorenni e per la famiglia e, in special
modo, il fatto che in essa avrà grande rilievo l'impulso
d'ufficio ed importanza molto minore l'impulso di parte, per
la notifica degli atti giudiziari si dovrà prevalentemente
procedere in modo diverso dal consueto; si richiede quindi una
particolare organizzazione di questo importante e delicato
servizio, ispirato a criteri nettamente differenti da quelli
validi per il servizio delle notificazioni degli altri atti
giudiziari. Basti pensare alla necessità di far ricorso, ove
occorra, a particolari accorgimenti, dettati da un accorto
senso di riserbo e di delicatezza, per evitare l'imprudente
propalazione di fatti e di dati che potrebbero cagionare grave
pregiudizio alle persone interessate. Si è perciò ritenuto
necessario prevedere, con l'articolo 4, la piena autonomia del
tribunale per i minorenni e per la famiglia, anche sotto
questo aspetto, inserendo in esso un autonomo ufficio per le
notifiche, affinché queste siano effettuate dagli ufficiali
giudiziari specificamente addetti al tribunale stesso, anziché
dal personale corrispondente dell'ufficio unificato esistente
nella medesima sede.
11. - Formazione dei giudici. - Pur volendo
considerare con la presente proposta di legge soltanto gli
aspetti organizzativi della giustizia relativa ai minorenni ed
alla famiglia non si può non rilevare che il buon
funzionamento di essa sarà sempre condizionato alla
competenza, all'esperienza ed alla sensibilità dei giudici che
vi saranno impegnati.
Riveste quindi una particolare importanza in questo campo
la necessità di un'azione costante e permanente diretta a
promuovere ed a favorire la preparazione, la formazione e
l'aggiornamento dei giudici; e ciò specialmente perché i
problemi che questa materia presenta mutano rapidamente nel
tempo e mostrano via via aspetti nuovi e singolari, per
risolvere i quali occorre una vigile attenzione ed una sempre
rinnovata comprensione delle mutevoli esigenze sociali. Perciò
si dispone con l'articolo 12 che (anche dopo il superamento
delle esigenze particolari relative alla prima attuazione
della legge, per le quali - come è stato accennato - provvede
una disposizione transitoria) ogni anno il Consiglio superiore
della magistratura organizzi un corso di preparazione ed uno o
più corsi di aggiornamento per i magistrati interessati ai
problemi minorili e familiari. Le prime esperienze, compiute
in questo senso nel 1972 e nel 1973, sono state altamente
apprezzate da tutti ed hanno avuto ottimo successo; non vi è
dubbio quindi che l'istituzionalizzazione e l'intensificazione
di questa iniziativa siano opportune e doverose.
12. - Sorveglianza. - L'ultimo articolo delle norme
relative all'organizzazione del tribunale per i minorenni e
per la famiglia regola l'attribuzione del potere di vigilanza
su di esso, riconoscendo che questo compito spetta
esclusivamente al presidente della corte d'appello (e al
procuratore generale per quanto concerne la procura della
Repubblica). Questa disposizione è il naturale effetto
dell'autonomia riconosciuta al nuovo organo giudiziario; in
conseguenza di essa il tribunale per i minorenni e per la
famiglia acquista una posizione non diversa da quella di ogni
altro tribunale, compreso il tribunale ordinario avente sede
nello stesso luogo, e si pone non al di sotto di questo, ma
sullo stesso piano evitando così il pericolo - che potrebbe
profilarsi nella pratica - della assimilazione del tribunale
per i minorenni per la famiglia ad una semplice sezione del
tribunale ordinario, con la conseguente perdita dei caratteri
più salienti connessi alla specializzazione della sua
funzione.
COMPETENZA DEL TRIBUNALE PER I MINORENNI E PER LA
FAMIGLIA.
1. - Criteri per la determinazione della competenza. -
Per determinare le materie
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assegnate alla competenza del tribunale per i minorenni e per
la famiglia si è seguita la tradizionale distinzione tra
affari civili ed affari penali, non senza rilevare però che,
nella realtà della vita e dell'esperienza familiare, le
relazioni umane, astrattamente inquadrabili nell'uno o
nell'altro settore dell'esperienza giuridica, si
presentanoSpazi mobili più grande del massimo spesso
intimamente connesse ed intrecciate. Adottando questa
ripartizione viene eliminata la confusa nozione della
cosiddetta "competenza amministrativa" concernente la
rieducazione dei minorenni, riconoscendo che essa non può
avere alcuna connotazione penalistica, ma si colloca a pieno
titolo nell'ambito dei rapporti di natura civile relativi alla
educazione del minorenne.
Competenza civile
2. - Competenza per materia. - Il tribunale per i
minorenni e per la famiglia estenderà l'ambito della sua
competenza civile, oltre che alle materie attualmente
attribuite al tribunale per i minorenni dalla legge
istitutiva, dal codice civile e dalle leggi speciali, agli
atti, alle situazioni ed ai rapporti direttamente e
strettamente collegati con lo stato delle persone e la vita
familiare. L'individuazione di queste materie è stata fatta
con criteri piuttosto restrittivi e la loro elencazione,
contenuta nell'articolo 14, ha evidentemente carattere
tassativo; essa è stata formulata con riferimento ad istituti
specifici e ben determinati dalle norme vigenti, così da
escludere ogni timore di indebita invadenza da parte
dell'organo giudiziario nel campo riservato all'autonomia
della società familiare.
3. - Competenza per territorio. - L'individuazione
del tribunale competente per territorio nelle materie civili
viene fatta introducendo con l'articolo 15 una rilevante
modificazione ai criteri generali dettati dal codice di
procedura civile. Si attribuisce infatti la competenza al
giudice del luogo ove abitualmente dimora la famiglia cui si
riferisce la vicenda che deve essere esaminata. Con ciò si
vuole manifestare che, d'ordinario, l'intervento giudiziario -
qualunque sia l'occasione immediata per cui viene richiesto -
non può trascurare di considerare la famiglia nella sua
integrità, inquadrando in essa i problemi particolari da
trattare e risolvere. Sussistono, inoltre, a favore di tale
criterio di competenza, validi motivi d'ordine pratico, perché
in questo modo si evita che siano competenti giudici diversi
per rapporti inerenti al medesimo gruppo familiare - ma
soggettivamente diversi - e si consente, per la maggior
vicinanza del giudice alle persone informate della vicenda,
una più rapida ed immediata raccolta delle prove. Quali
criteri sussidiari di determinazione della competenza per
territorio, per il caso in cui non si possa applicare il
criterio sopra enunciato, vengono richiamati - nell'ordine - i
tradizionali criteri del foro del convenuto e del foro
dell'attore.
Competenza penale
4. - Competenza per materia. - In materia penale il
tribunale per i minorenni e per la famiglia sarà chiamato a
giudicare non soltanto i reati commessi dai minori degli anni
diciotto, per i quali è attualmente competente il tribunale
per i minorenni, ma anche i reati contro la famiglia e quelli
in cui il rapporto familiare o l'età minore della persona
offesa caratterizzano il fatto, sì da rendere necessario un
intervento giudiziario che non abbia soltanto finalità
repressive, ma rimuova, per quanto è possibile, le cause e gli
effetti del reato. L'indicazione analitica e tassativa di tali
reati è contenuta nell'articolo 16.
5. - Competenza per connessione. - Il successivo
articolo 17 dispone per l'ipotesi di connessione di
procedimenti attribuiti alla competenza del tribunale per i
minorenni e per la famiglia con procedimenti di competenza di
altro giudice; esso riserva in ogni caso al tribunale per i
minorenni e per la famiglia il giudizio sui reati commessi dai
minori degli anni diciotto, ammette
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la separazione per gli imputati di età maggiore
concorrenti nello stesso reato, ed attribuisce al giudice
ordinario, negli altri casi, la competenza a giudicare su
tutte le imputazioni connesse.
6. - Competenza per territorio. - La competenza per
territorio nella materia penale rimane regolata, in via di
principio, dalle norme ordinarie, ma un'importante deroga ad
esse viene proposta per i procedimenti penali a carico di
imputati minori degli anni diciotto. In questo caso si ritiene
opportuno non tener conto del luogo di consumazione del reato,
ma del luogo di residenza dell'imputato, e ciò sia perché in
questo luogo - meglio che altrove - è possibile raccogliere i
dati necessari per conoscere la personalità del minore, sia
perché nel procedimento penale a carico dei minori o in
occasione di esso frequentemente avviene che debbano prendersi
altri provvedimenti di varia natura, relativi alla persona
dell'imputato ed alla sua famiglia.
7. - Competenza del giudice tutelare. - La competenza
del giudice tutelare è richiamata nell'articolo 19 con il
quale, inoltre, eliminando una evidente disarmonia delle norme
vigenti, viene attribuito allo stesso giudice, anziché al
tribunale ordinario od altro tribunale per i minorenni, il
compito di emettere i provvedimenti sull'emancipazione nonché
di concedere le autorizzazioni necessarie per gli atti
relativi al patrimonio di coloro che non hanno la libera
disponibilità dei loro beni.
PROCEDIMENTI CIVILI.
Nella disciplina del tribunale per i minorenni e per la
famiglia i princìpi generali che regolano il processo civile
ordinario, concentrazione, oralità ed immediatezza,
raggiungono il più ampio grado di attuazione positiva in
relazione alle funzioni specifiche alle quali tale organo
giudicante è destinato. In questo senso si deve riconoscere
che il tribunale per i minorenni e per la famiglia rappresenta
sì nel suo complesso una innovazione profonda e propulsiva, ma
che s'innesta nella direttrice di sviluppo costantemente
segnata al processo civile negli ordinamenti giuridici moderni
e che, come tale, potrà costituire un modello di riferimento
anche per una riforma generale, ormai da tutti auspicata, di
questo fondamentale istituto.
Procedimento a tutela del minore e dell'incapace
1. - Iniziativa processuale ed indagine preliminare. -
Già nel fatto stesso della latitudine delle competenze
attribuite al tribunale per i minorenni e per la famiglia si
deve ravvisare una piena attuazione del principio della
concentrazione in quanto viene assicurata al giudice anche la
massima concentrazione del materiale conoscitivo rispetto ai
fatti oggetto del giudice; sul piano propriamente procedurale
questo indirizzo si realizza attraverso una serie di norme che
semplificano al massimo le formalità, rendendo possibile una
maggiore rapidità delle decisioni ed una loro aderenza alle
particolarità del caso cui vanno applicate. Significativo è
l'articolo 20 che, aprendo la disciplina del procedimento
civile con una previsione generale di intervento, pone il
tribunale per i minorenni e la famiglia in grado di agire
tempestivamente e direttamente anche d'ufficio, ogni qualvolta
sia venuto a conoscenza di una situazione pregiudizievole per
lo sviluppo della personalità e per l'attuazione dei diritti
di un minore o di un incapace, potendo disporre per tale scopo
di ogni mezzo che ritenga opportuno e, in particolare,
elemento nuovo e di grande rilievo, di svolgere indagini sulla
personalità e sulle condizioni familiari ed ambientali del
soggetto, provvedendo, infine, con decreto motivato, sentito
il pubblico ministero e le parti interessate.
Procedimento ordinario
2. - Introduzione della causa. - Per quanto riguarda
il procedimento ordinario, si dispone (articolo 23) che
l'introduzione
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della causa avvenga, in ogni caso, mediante ricorso e non più
con citazione.
Questo non è un dato meramente formale, ma in esso si
esprime tutto un diverso modo di intendere la collocazione del
giudice rispetto al giudizio: precisamente è superata quella
idea, che si esprime nell'atto stesso della citazione come
atto rivolto da una all'altra parte, secondo la quale nel
processo civile sono in gioco interessi che rimangono
circoscritti alla sfera puramente privata e personale delle
singole parti in conflitto e rispetto ai quali la posizione
del giudice è rigorosamente estrinseca e tale deve rimanere
nel giudicare che è concepito come l'operazione sillogistica
mediante la quale al fatto, così come dedotto dalle parti
attraverso i mezzi di prova, si applica freddamente la norma
giuridica astratta. Con il ricorso, che si rivolge
direttamente al giudice, si esprime un concetto ben diverso:
quello che vuole mettere il giudice stesso ad immediato
contatto non già di fatti storicamente esauriti nel tempo, ma
piuttosto di una "situazione" pregiudizievole, nella quale
compito del giudice è quello di cogliere una linea di
tendenza, di sviluppo, nei suoi aspetti positivi e negativi,
in modo da potersi inserire subito come elemento attivo e
propulsivo nella situazione stessa giudicandola "dall'interno"
e orientandola fin dall'inizio a vantaggio dei soggetti
interessati. Come si vede si tratta di un modo del tutto
diverso di concepire la figura e la funzione del giudice nel
processo civile (articolo 23).
3. - Trattazione e istruzione della causa. - Questa
impostazione, che dà una caratterizzazione affatto originale
al procedimento ordinario fin dal suo atto introduttivo, si
riflette e si proietta logicamente sul terreno fondamentale
delle prove. In esso viene realizzato in modo veramente ampio
il principio della oralità, per il quale si intende che il
giudice deve essere messo, durante tutto il corso del
processo, in costante, diretto e attivo rapporto con i
soggetti interessati e, attraverso di essi, con tutto il
materiale conoscitivo utile alla decisione.
Nell'ambito del principio generale secondo cui nel processo
civile le prove devono essere introdotte dalle parti, viene
dato al giudice istruttore il potere di disporre, anche
d'ufficio, la prova per testimoni a determinate condizioni,
l'esibizione di documenti, il sequestro di cose o documenti da
acquisire al processo ed infine l'ispezione di cose, anche
senza il consenso delle parti o dei terzi, se non vi siano
giustificati motivi. Si tratta di istituti probatori già
previsti nel codice di procedura civile, ma rispetto ai quali
è necessario dotare il tribunale per i minorenni e per la
famiglia di un ampio potere di disposizione e di impiego
d'ufficio in modo tale da renderne più rapida l'assunzione e
più efficace il risultato, soddisfacendo così esigenze che del
resto sono emerse già nell'applicazione di questi istituti in
base alla disciplina attuale del procedimento civile ordinario
e per le quali si auspica un mutamento della loro disciplina e
proprio nel senso qui indicato.
Infine, deve essere segnalata l'importanza dell'ultimo
comma dell'articolo 25 secondo il quale l'istruttore può
investire il collegio dell'assunzione dei singoli mezzi di
prova, per esso infatti è data la possibilità che il principio
dell'acquisizione diretta della prova da parte del giudice
trovi la sua più completa realizzazione.
4. - Decisioni. - Per quanto riguarda la decisione,
che è presa subito dopo la discussione, realizzandosi in tal
modo l'immediatezza tra cognizione e decisione, è superata
l'idea che la statuizione contenuta nel provvedimento del
giudice consista essenzialmente nell'accertamento statico
della verità storica di un fatto, nella sua qualificazione
giuridica e nella irrogazione, più o meno automatica, della
sanzione civile prevista dalla legge. In realtà, poiché
oggetto della conoscenza è piuttosto la situazione di una
persona o di una famiglia vista come manifestazione di una
tendenza, la decisione ha sempre un aspetto dinamico, tende
cioè ad inserirsi attivamente in questa situazione per
orientarla nel modo più opportuno. Di qui l'intrinseca
modificabilità delle situazioni
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con le quali il tribunale per la famiglia provvede
all'affidamento dei figli, alle prestazioni patrimoniali tra i
membri della famiglia, ai rapporti tra coniugi non separati,
anche se contenute in sentenze, modificabilità che è prevista,
s'intende, in relazione ad eventi successivi alla pronuncia
(articolo 29).
5. - Impugnazione. - Tale modificabilità si proietta,
come logico, anche sull'eventuale giudizio di appello, con il
peculiare obbligo fatto al giudice in questa fase di tener
conto di quanto sia già stato compiuto in attuazione delle
statuizioni date in primo grado, qualora vengano riformate,
revocate o modificate (articolo 32).
Sempre in questo contesto merita segnalazione il potere
concesso al giudice istruttore di modificare i provvedimenti
interinali emessi dal presidente del tribunale non solo come
prevede attualmente l'articolo 708, ultimo comma, del codice
di procedura civile per mutamento delle circostanze di fatto,
ma anche in seguito ad una più approfondita conoscenza delle
stesse che si ottenga durante il corso del processo (articolo
32, ultimo comma).
6. - Esecuzione. - Particolare rilievo assumono le
norme relative alla esecuzione dei provvedimenti emessi dal
tribunale per i minorenni e per la famiglia. In una visione
d'assieme si può ben dire che, a tale riguardo, si delinea un
vero e proprio modo nuovo di intendere il rapporto
tradizionale tra cognizione ed esecuzione nel processo civile.
Non più un rapporto statico tra due attività eterogenee: la
cognizione, che porta all'accertamento non più mutabile di un
avvenimento ormai esaurito nel tempo (fatto giuridico) e la
esecuzione, attività succedanea e subordinata a quella e come
quella lasciata all'iniziativa della parte interessata; al
contrario, possiamo dire che il procedimento civile davanti al
tribunale per i minorenni e per la famiglia tende a
proiettarsi subito in direzione esecutiva, nel senso di
rendere compenetrati ed autointegratisi in un continuo scambio
reciproco il momento della conoscenza delle situazioni, nel
loro dinamismo, con quello della incidenza concreta
dell'attività del giudice sulle stesse. Questo è evidente già
nel procedimento a tutela del minore e dell'incapace previsto
nell'articolo 20 sopra ricordato, nel quale la generalità
stessa della previsione normativa, l'ampiezza dei poteri
consentiti e la massima semplificazione del rito rendono
praticamente quasi immediata la possibilità di un intervento
esecutivo sulla situazione pregiudizievole che si sia
verificata.
A siffatto potere d'esecuzione tempestiva ed adeguata alle
esigenze reali, ottenuto mediante l'istituzione del
procedimento suddetto, si ricollega logicamente un potere non
meno importante attribuito al giudice nel procedimento
ordinario e precisamente il potere di disporre provvedimenti
cautelari in ogni momento del processo quando esista il
pericolo che l'obbligato possa sottrarsi all'adempimento,
imponendogli opportune garanzie che rendono inefficaci nei
confronti degli interessati gli eventuali atti di disposizione
dei beni oggetto della garanzia stessa. Di particolare momento
è l'introduzione della revocabilità anche di atti di
disposizione patrimoniale compiuti nel biennio precedente
all'introduzione della causa, secondo il principio che ispira
la ratio dell'azione revocatoria nel processo di
fallimento (articolo30).
Infine, lo spirito che informa tutto il processo davanti al
tribunale per i minorenni e per la famiglia e la funzione per
la quale è istituito rendono pienamente giustificata un'altra
innovazione di grande importanza: quella per cui l'esecuzione
delle decisioni del tribunale stesso è promossa anche
d'ufficio, logico completamento, questo, della funzione attiva
e propulsiva che già durante la cognizione è riconosciuta al
giudice della famiglia e che, evidentemente, rischierebbe di
rimanere frustrata proprio nel momento della sua
concretizzazione ove non venisse proiettata, ed anzi esaltata,
nella fase esecutiva. Corollario naturale dell'accoglimento
del principio dell'impulso ufficiale è la designazione annuale
di un magistrato, cui spetta il compito di promuovere e
presiedere all'esecuzione dei provvedimenti, dotato
Pag. 14
di ampi poteri discrezionali per ottenere il miglior
adeguamento possibile, quanto ai tempi e quanto ai modi, della
esecuzione stessa alla realtà concreta delle situazioni
personali, familiari ed ambientali sulle quali è chiamata ad
operare (articolo 33).
PROCEDIMENTI PENALI.
Negli articoli 34, 35, 36 e 37 della proposta di legge si è
tentato di risolvere alcuni dei problemi emersi in questi
ultimi anni in maniera pressante in ordine all'intervento
penale nei confronti dei minori, tenendo presente il
principio, anche oggi vigente, che nel settore minorile anche
l'intervento penale non ha tanto una funzione sanzionatoria
dell'atto antigiuridico, quanto principalmente una funzione di
recupero del minore.
1. - Cause di estinzione del reato o della pena. - In
ordine all'articolo 34 deve osservarsi come - a seguito della
sentenza della Corte costituzionale del 1962, n. 88, che ha
eliminato la possibilità di remissione dei procedimenti di
scarso rilievo al pretore (articolo 10 del regio decreto-legge
20 luglio 1934, n. 1404, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 835 del 1935) - i tribunali per minorenni sono
gravati da una enorme massa di contravvenzioni che
appesantiscono inutilmente i ruoli - dato che il valore
esemplare della sanzione penale in questa materia è quasi
nullo e dato che per lo più il minore non è in grado di
comprendere il valore antisociale dell'atto posto in essere -
e che impediscono una adeguata trattazione di quei
comportamenti più rilevanti e meritevoli di adeguato
trattamento. Deve inoltre rilevarsi come la irrogazione di una
sanzione pecuniaria non può avere alcuna efficacia nei
confronti di un minore che normalmente non ha un patrimonio
proprio: la sanzione è pertanto solo apparentemente irrogata
al minore ma in realtà si riversa sui genitori che vengono
così sanzionati per una responsabilità oggettiva che il nostro
ordinamento penale rifiuta.
La proposta di depenalizzare tali comportamenti di scarsa
rilevanza sociale, seguendo la nuova linea di politica
criminale che il legislatore ha già in altri casi attuato, è
in perfetta linea con un voto fatto nel 1964 dal Consiglio
superiore della magistratura (vedi notiziario 1n marzo 1964,
n. 2, pag. 26) nella sua relazione sul funzionamento della
magistratura minorile.
Si è proposto, con l'articolo 36, che il perdono giudiziale
possa essere esteso anche a fatti anteriori al fatto per cui
vi è stata la prima pronuncia di perdono giudiziale: la
proposta tende ad evitare quella assurda disparità di
trattamento che oggi sussiste tra un minore e un altro - e che
non è giustificata da alcun elemento logico - a seconda che il
minore abbia la fortuna o non di vedere unificate in un unico
processo tutte le imputazioni esistenti: nel primo caso per
una pluralità di reati potrà essere concesso un unico perdono,
nel secondo caso - che è meramente accidentale - il minore
avrà il perdono per il primo fatto giudicato, ma dovrà essere
necessariamente condannato per il fatto precedentemente
commesso ma che viene giudicato successivamente. Il che non
consente certo quell'opera di recupero del minore per cui
l'istituto del perdono giudiziale è stato introdotto
nell'ordinamento.
La sospensione condizionale della pena per i reati commessi
da minori degli anni diciotto potrà essere applicata, secondo
l'articolo 37, due volte; questa disposizione non si ispira ad
un generico criterio di indulgenza, ma vuole essere un mezzo
fornito al giudice per adeguare la sanzione punitiva,
piuttosto che ad astratte e generiche previsioni normative,
alla personalità concreta dell'autore del fatto, orientando
l'intervento giudiziario al fine della rieducazione e
dell'emenda del colpevole, ed evitando che, quando questa
azione di recupero morale e sociale è in corso, essa debba
irrimediabilmente essere troncata senza un'appropriata e
diligente valutazione delle circostanze.
Con l'articolo 38 viene estesa l'efficacia della
riabilitazione speciale, escludendo ogni effetto penale di
essa. Con questa innovazione si può ragionevolmente prevedere
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che la riabilitazione speciale (provvido istituto che
costituisce uno stimolo rilevante alla piena emenda del
condannato, ma che fino ad ora ha ricevuto scarsa
applicazione) venga più frequentemente concessa.
2. - Procedimento. - Con gli articoli 39, 40 e 41 non
si è inteso innovare le normali disposizioni procedurali che
vigono per tutti i procedimenti penali ordinari anche perché
non appare opportuno proporre settorialmente modifiche di
notevole rilievo mentre è in corso l'approvazione parlamentare
delle leggi delega per il nuovo codice di procedura penale. Si
è solo provveduto a determinare alcune variazioni alle
ordinarie norme di procedura rese necessarie dalla particolare
struttura e funzione del nuovo organo giudiziario.
Si è così sancito, per evidenti motivi di garanzia del
minore, che l'escussione del minore o dell'incapace debba
essere effettuata soltanto dal magistrato; che non possa
essere disposto il rinvio a giudizio o il proscioglimento
dell'imputato in istruttoria per concessione del perdono
giudiziale, se non siano state prima effettuate le indagini
sulla personalità che sole possono dare la sicurezza della
capacità di intendere e di volere del minore, presupposto sia
del rinvio a giudizio che della concessione del perdono
giudiziale; che deve essere disposta una indagine ambientale e
familiare anche per i diritti di cui alle lettere a),
c) e d) del comma 1 dell'articolo 16; che per il
dibattimento si applicano le norme già previste per i
dibattimenti avanti al tribunale per minorenni; che la
sottoscrizione delle sentenze - analogamente a quanto avviene
per le sentenze della corte d'assise - sia effettuata solo dal
presidente e dall'estensore e dal cancelliere al fine di
evitare le difficoltà di reperimento delle firme dei giudici
non professionali.
Naturalmente, la previsione della sussistenza tanto della
istruzione sommaria che
di quella formale - secondo le norme vigenti - implica la
possibilità del ricorso ai due diversi tipi di istruttoria
anche per i procedimenti a carico dei minori. Il che elimina
la ingiustificata diversità di trattamento tra minori ed
adulti concedendo anche ai minori quelle maggiori garanzie di
difesa che solo nell'istruttoria formale si possono avere.
DISPOSIZIONI FINALI.
Con le disposizioni finali e transitorie si dispone, come
sopra si è detto, per l'assegnazione dei magistrati ai nuovi
tribunali (articolo 44) e si dettano i criteri da seguire per
la definizione degli affari pendenti, mediante la loro
attribuzione agli uffici di nuova istituzione (articolo
45).
L'aumentato numero di magistrati che, con i tribunali per i
minorenni e per la famiglia, si impegneranno nella trattazione
degli affari attribuiti alla loro competenza, non potrà
interamente essere compensato con una corrispondente riduzione
dell'organico dei magistrati degli altri uffici giudiziari,
perché attualmente esiste un rilevante bisogno di interventi
giudiziari in questa materia, che rimane insoddisfatto e non
viene nemmeno alla luce per la mancanza di organi idonei, ma
si renderà evidente non appena i tribunali per i minorenni e
per la famiglia saranno efficienti ed attivi. Si rende perciò
necessario - per una parte - procedere ad un conveniente
aumento del numero complessivo dei magistrati e - per il resto
- delegare il Ministro competente per la riduzione delle
piante organiche degli altri uffici; in tal senso provvede
l'articolo 43.
I complessi provvedimenti necessari per la concreta
attuazione della presente proposta di legge inducono a
prevedere per essa un termine adeguato di vacatio,
fissandone l'entrata in vigore al compimento di un anno dalla
sua pubblicazione.
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