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Onorevoli Deputati! -- Appare superfluo richiamare
qui i princìpi, da tutti condivisi, ai quali deve uniformarsi
l'attività della pubblica amministrazione e gli obiettivi ai
quali deve tendere. Essi sono già enunciati nella norma
costituzionale e, d'altronde, una puntuale e diffusa loro
elencazione figura nelle varie iniziative legislative di
recente emanazione in tema di lavori pubblici; parimenti è
generalmente avvertita l'esigenza di una forte riaffermazione
- dopo le sistematiche, gravi e diffuse loro violazioni - di
quei princìpi e valori che sono a fondamento della società
civile e costituiscono al tempo stesso i presupposti per una
sana crescita economica; noti sono anche gli impegni assunti
in sede comunitaria.
Ciò che, dunque, occorre approfondire è la definizione
degli strumenti giuridici più idonei ed efficaci per evitare
in futuro, in attuazione degli anzidetti princìpi, il
ripetersi di fenomeni distorsivi proprio nel settore dei
lavori pubblici.
A questo scopo può essere utile sottolineare che il
prodursi delle note degenerazioni è stato favorito, a
prescindere dalle generali carenti condizioni organizzative,
da un'azione amministrativa condotta in aperta e clamorosa
violazione delle norme esistenti, nonostante che queste
fossero, almeno le più importanti tra esse e quelle più
frequentemente violate, di chiaro e consolidato significato.
Valga in proposito l'esempio del ricorso illegittimo alla
trattativa privata, malgrado i precisi limiti di legge e le
reiterate denunce delle illegalità perpetrate; ed il
riferimento anche alla produzione legislativa che durante
lunghi anni, a partire dal 1977, dissimulava in forma
disorganica e frammentaria, enunciando falsi obiettivi
acceleratori, il reale
intento di rendere inefficaci quelle regole che ancora erano
di ostacolo alla spesa disinvolta e rapida delle risorse
pubbliche.
Ora, se è vero che un'opera di riforma funzionale ed
organizzativa può ovviare efficacemente e compiutamente alle
conseguenze derivanti dall'anzidetta normativa confusa e
frammentaria riportando ordine e chiarezza nel quadro
ordinamentale, maggiore cautela occorre nell'attribuire ad
essa un significato ed una funzione di diretto ed immediato
argine agli abusi ed alle violazioni.
Un tale risultato deve essere l'effetto di un'azione
amministrativa efficace ed efficiente, svolta da
un'amministrazione moderna ed all'altezza dei suoi compiti e
non già la conseguenza di rigidi divieti e limitazioni che
possono, viceversa, compromettere il raggiungimento dello
stesso fine istituzionale, fino alla paralisi dell'attività
amministrativa.
Occasione di utile riflessione sono state a questo riguardo
le circostanze che hanno portato alla sospensione della legge
n. 109 del 1994.
Le ragioni che determinarono quel provvedimento ed il
periodo di tempo ormai trascorso dai noti fatti di
"Tangentopoli", hanno favorito una più pacata considerazione
delle varie misure da adottare per la riforma del settore,
portando al convincimento che sia opportuna una completa
riformulazione della legge quadro sui lavori pubblici.
Innanzitutto è apparso necessario rimuovere i dubbi di
incostituzionalità sollevati formalmente da alcune regioni,
mediante una definizione della natura e del carattere delle
norme-quadro, in rapporto ai limiti che da esse derivano alla
potestà regionale, distinguendo tra norme costituenti
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princìpi generali della legislazione statale e norme
aventi valore di riforma economico-sociale.
Quindi si è reputato opportuno un diverso assetto
dell'"Autorità" istituita dalla legge n. 109 del 1994 ed una
sua diversa denominazione, tenuto conto dell'oggetto del tutto
peculiare dell'attività di quell'organo - vale a dire le
legittimità e l'efficacia dell'azione della pubblica
amministrazione - attività che rientra nella competenza di
altri organi e poteri dello Stato, e del fatto che la
struttura istituita dalla citata legge n. 109 del 1994,
esercita poteri di vigilanza più che poteri sanzionatori.
Inoltre, nell'intento di allineare gli strumenti operativi
del settore a quelli già largamente in uso a livello
internazionale, che consentono il potenziamento delle
possibilità di realizzare idonee infrastrutture, si è
ritenuto, specie in un Paese come il nostro che presenta
notevoli carenze infrastrutturali ed attraversa una delicata
congiuntura economica, di legittimare il ricorso al
finanziamento privato di opere pubbliche, delineando a tal
fine una procedura ad hoc.
Infine, è apparso indispensabile introdurre vari
affinamenti e modifiche rispetto alla disciplina particolare
della legge n. 109 del 1994, allo scopo di conseguire il
maggior grado possibile di efficacia nella gestione delle
procedure di realizzazione delle opere pubbliche, modifiche
delle quali si darà conto nell'illustrare i singoli
articoli.
Per il resto, il disegno di legge si muove nel rispetto dei
princìpi di trasparenza, chiarezza dei compiti e delle
responsabilità che già hanno animato la predetta produzione
normativa e la stessa legge n. 109 del 1994, ponendosi come
materiale prosecuzione di quella disciplina.
1. L'ambito di applicazione, oggettiva e soggettiva, della
legge è definito dall'articolo 1, con il quale, tra l'altro,
si distingue tra i soggetti destinatari di tutte le
disposizioni contenute nella legge e quelli tenuti, invece,
all'osservanza della normativa emanata, nel rispetto dei
limiti indicati nel comma 4 del medesimo articolo ed in
conformità agli atti di indirizzo previsti nel comma 5.
I limiti anzidetti sono costituiti da alcune norme in
materia di programmazione, di progettazione, di partecipazione
alle gare, di finanziamento delle opere, di procedimenti di
aggiudicazione, di gestione dei lavori e di diritto
intertemporale, alla quale viene riconosciuta natura ed
efficacia di princìpi generali dell'ordinamento, ai sensi
dell'articolo 117 della Costituzione; mentre ad altre norme,
anch'esse indicate nel comma 4, viene riconosciuta la natura
di norme fondamentali di riforma economico-sociale e quindi
l'efficacia di limite alla potestà legislativa delle regioni a
statuto speciale e delle province autonome.
2. Con l'articolo 2, nell'intento di razionalizzare il
settore dei lavori pubblici si procede alla delegificazione,
rimettendo alla potestà regolamentare le materie che attengono
all'esercizio delle funzioni amministrative, di natura
essenzialmente procedimentale.
In particolare, viene attribuita al Governo la disciplina
della programmazione, progettazione, direzione dei lavori,
collaudo ed attività di supporto tecnico-amministrativo,
procedure di affidamento degli appalti e delle concessioni di
lavori pubblici, modalità di verifica delle dichiarazioni,
forme di pubblicità e di conoscibilità degli atti
procedimentali, rapporti funzionali tra i soggetti
interessati.
In quest'opera di delegificazione, una volta rimessa al
regolamento la disciplina della materia, anche l'attuazione
delle direttive comunitarie avverrà attraverso modifiche di
natura regolamentare.
La norma stabilisce che il regolamento deve essere
approvato entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
legge.
La revisione delle fonti in materia di lavori pubblici
investe anche il capitolato generale d'appalto, le cui
modifiche saranno approvate con decreto del Presidente della
Repubblica, su proposta del Ministro dei lavori pubblici. E'
prevista, inoltre, l'adozione di capitolati dei lavori di
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restauro e manutenzione dei beni storici ed artistici da
approvare con decreto del Presidente della Repubblica su
proposta del Ministro per i beni culturali ed ambientali, di
concerto con il Ministro dei lavori pubblici e di un altro
regolamento da adottare con decreto del Presidente della
Repubblica, su proposta del Ministro dei lavori pubblici, di
concerto con il Ministro della difesa, per la disciplina delle
attività del Genio militare.
3. Con l'articolo 3 è istituito presso il Ministero dei
lavori pubblici il Collegio di vigilanza, a composizione mista
Stato-regioni in luogo dell'Autorità per la vigilanza previsto
dalla legge n. 109 del 1994 per i motivi innanzi accennati.
Giova sottolineare che le funzioni di controllo e quelle
sanzionatorie nel settore pubblicistico della costruzione di
opere pubbliche sono già svolte da altri organi e poteri dello
Stato, anche di rilevanza costituzionale, ai quali certo non
può affiancarsi, né tanto meno sovrapporsi, un'altra Autorità
senza ingenerare confusione ed incertezza nell'azione
amministrativa.
Né, d'altra parte, l'intento di restituire ai cittadini
fiducia nelle pubbliche istituzioni, in un momento
congiunturale in cui il settore dei lavori pubblici ha
manifestato patologie a rilevanza penale, può essere
perseguito manifestando sfiducia verso le istituzioni stesse,
con l'accentrare tutta la serie di limiti e controlli che,
secondo la dottrina, caratterizza negativamente l'azione
amministrativa nel nostro Paese.
Si ritiene, pertanto, che un'inversione di tendenza possa
realizzarsi solo attraverso una rinnovata disciplina
organizzativa e funzionale della pubblica amministrazione che
definisca un sistema chiaro e coerente di centri di
responsabiità e con l'individuazione di regole procedimentali
che investano tutte le fasi dell'azione amministrativa
relative al comparto delle opere pubbliche, nel rispetto delle
reciproche istanze: pubbliche e private.
Da un lato, dunque, la pubblica amministrazione dovrà
garantire la fattibilità dei programmi adottati, attraverso un
adeguato coordinamento tra la programmazione dei lavori,
quella finanziaria e la pianificazione urbanistica, momenti
strettamente connessi tra loro; adottare una progettazione
completa e di livello equilibrato al sistema di affidamento
prescelto; garantire la massima concorrenzialità; procedere al
pagamento degli stati di avanzamento entro un termine certo
dalla relativa emissione dei mandati. Dall'altro lato, il
soggetto affidatario dovrà garantire l'amministrazione di
realizzare l'opera a regola d'arte e nel rispetto dei tempi
previsti, assicurando, sotto un profilo sociale, la puntualità
degli adempimenti in materia contributiva, previdenziale e di
sicurezza nei cantieri.
L'attività di monitoraggio dei processi costruttivi è
demandata all'Osservatorio nazionale dei lavori pubblici,
istituito dalla norma in argomento nell'ambito del Ministero
dei lavori pubblici e, con sedi decentrate, presso le regioni.
L'elaborazione di questi flussi informativi consente al
Collegio di svolgere la sua funzione spiccatamente propositiva
nei confronti del Ministro dei lavori pubblici in relazione
all'opportunità di promuovere le modifiche normative ritenute
necessarie per correggere eventuali anomalie o disfunzioni
riscontrate nei processi costruttivi.
Per espletare le anzidette funzioni di vigilanza è,
altresì, prevista la possibilità per il Collegio di avvalersi
dei servizi ispettivi istituiti presso altre pubbliche
amministrazioni.
La norma demanda quindi al regolamento di cui all'articolo
2 l'individuazione dei termini, modalità e contenuti
dell'obbligo di informativa.
4. Con l'articolo 4 viene ripristinato l'originario ruolo
istituzionale del Consiglio superiore dei lavori pubblici il
massimo organo consultivo-tecnico dello Stato, demandando al
regolamento di cui all'articolo 2, la ridefinizione delle sue
competenze ed attribuendo ad esse carattere di generalità
nell'ambito dell'amministrazione dello Stato.
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Coerentemente con le più ampie funzioni consultive
riconosciute a quel consesso, la norma in esame stabilisce
altresì che i presidenti di sezione siano nominati tra i
dirigenti generali tecnici del Ministero dei lavori pubblici;
mentre il presidente del Consiglio superiore è nominato, nelle
stesse forme previste per la nomina dei componenti del
Collegio di vigilanza di cui all'articolo 5, fra i presidenti
di sezione del Consiglio stesso o fra personalità di
riconosciuta competenza tecnica in materia di lavori
pubblici.
Viene, infine, disposto che il parere del Consiglio
superiore è obbligatorio sui progetti di importo superiore ai
25 milioni di ECU, qualificati dalla normativa comunitaria
come grandi opere.
Le medesime funzioni consultive del Consiglio superiore
sono esercitate, per lavori di importo inferiore ai 25 milioni
di ECU, dai Comitati tecnici amministrativi (CTA) istituiti
presso i provveditorati regionali alle opere pubbliche.
5. Al fine di avviare a soluzione il problema delle
diseconomie di scala indotte dall'eccessivo numero delle
stazioni appaltanti, con l'articolo 5 si propone una
razionalizzazione del sistema, affidando, al comma 1, la
gestione delle procedure di realizzazione di opere pubbliche
di competenza statale ai provveditorati regionali e
demandando, al comma 2, per le opere di competenza degli enti
locali, quando siano finanziate tramite trasferimenti dal
bilancio dello Stato, alle regioni ed alle province autonome
il compito di individuare, di volta in volta, il soggetto che
opererà come stazione appaltante e gestirà le varie fasi della
procedura.
Tale soggetto verrà scelto tra i comuni, le province, gli
enti locali o fra le strutture tecniche regionali,
infraregionali ovvero tra quelle decentrate
dell'amministrazione dello Stato, sulla base della rispettiva
capacità tecnico-organizzativa, a fronte di quella necessaria
alla gestione dell'intera procedura.
6. Con l'articolo 6 viene introdotto, in modo
generalizzato, nell'ambito del settore dei lavori pubblici,
l'istituto della conferenza di servizi già previsto
dall'articolo 14 della legge n. 241 del 1990; al fine di
accelerare le procedure inerenti l'acquisizione di
autorizzazioni, intese e pareri, per un pronto avvio delle
procedure di affidamento dei lavori pubblici.
La convocazione della conferenza è affidata al Ministro dei
lavori pubblici, che può, però, delegarne l'indizione al
competente dirigente generale centrale o periferico.
La partecipazione è riservata ai soggetti che dispongano,
come si precisa al comma 2, anche per delega degli organi
competenti, del potere di impegnare la volontà dell'ente che
rappresentano.
Nella logica della accelerazione procedurale si prevede che
possano essere richiesti chiarimenti e delucidazioni
direttamente al progettista e, soprattutto, che l'eventuale
dissenso manifestato nei confronti delle soluzioni
progettuali, debba essere motivato e contenere le indicazioni
delle modifiche da apportare al progetto - di livello
definitivo - perché possa essere dato l'assenso.
Di rilievo è la previsione che con decreto del Ministro dei
lavori pubblici, da emanare entro sessanta giorni dalla data
di entrata in vigore della legge, sono individuati termini
differenziati a seconda della complessità del progetto e del
numero dei soggetti interessati, per l'invio a questi ultimi
delle tavole progettuali ai fini della loro compiuta
valutazione in sede di conferenza.
Il regime delineato prevede che anche le amministrazioni
preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale e
della salute dei cittadini siano tenute a partecipare alla
conferenza. Nel caso di mancata partecipazione ovvero
nell'ipotesi che non sia acquisito l'assenso entro trenta
giorni, il Ministro dei lavori pubblici promuove la speciale
procedura prevista dall'articolo 14, comma 2- bis della
legge n. 241 del 1990, demandando al Presidente del Consiglio
dei ministri, previa delibera dello stesso Consiglio, la
determinazione ultima che sostituisce a tutti gli effetti la
mancata o contraria espressione della volontà delle
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amministrazioni preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale e della salute dei cittadini. La
medesima procedura si applica anche ai fini dell'accertamento
di conformità delle opere pubbliche di interesse statale agli
strumenti urbanistico-edilizi, previsto dall'articolo 81 del
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.
616.
7. L'articolo 7 costituisce una specificazione ed
attuazione, nella normativa del settore dei lavori pubblici,
di un principio già consacrato a livello generale dalla legge
7 agosto 1990, n. 241. Si prevede, in particolare al comma 1,
che le amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo,
gli enti pubblici, le regioni e le amministrazioni locali,
individuino uno o più responsabili del procedimento, a seconda
della complessità dell'opera, con la funzione di assicurare il
rispetto delle normative che disciplinano ogni fase in cui si
articola la realizzazione dell'opera stessa.
La puntualizzazione dei singoli compiti del responsabile
del procedimento è demandata al regolamento di attuazione,
previsto dall'articolo 2 della legge. Pertanto fino alla data
della entrata in vigore del regolamento restano ferme le
funzioni e le responsabilità dell'ingegnere capo e del
direttore dei lavori, come definite dalla normativa vigente.
L'articolo inoltre prevede al comma 5 che, con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro dei lavori pubblici, di concerto con il Ministro del
tesoro e con il Ministro del bilancio e della programmazione
economica, sia adeguata la misura dei compensi da
corrispondersi ai componenti degli organi collegiali che
operano presso l'amministrazione dei lavori pubblici quali il
Consiglio superiore, i Comitati tecnici amministrativi, il
Comitato centrale per l'Albo nazionale dei costruttori e
quelli regionali.
8. Con l'articolo 8 si intende valorizzare, meglio
definendolo, il nucleo del procedimento finalizzato
all'affidamento ed all'esecuzione dei lavori pubblici: la
programmazione.
Poiché le opere possono essere realizzate nel rispetto
delle previsioni originarie di tempi e di costi solo se
abbiano adeguata copertura finanziaria e se siano fattibili
sul piano tecnico, urbanistico ed ambientale, la norma in
questione prevede che tutti i soggetti pubblici approvino il
programma triennale delle opere di loro competenza in
conformità agli strumenti urbanistici e sulla base di progetti
preliminari che, pur non entrando nel merito della
progettazione specifica, esaminino tutti quei fattori che sono
determinanti per la definizione del progetto e che
condizionano i tempi ed i costi di realizzazione dell'opera,
quali l'impatto ambientale e lo stanziamento previsto.
Un ulteriore vaglio, di natura squisitamente tecnica, è
previsto al comma 3, per individuare quali tra le opere che si
intendono inserire nel programma possano consentire una
remunerazione del capitale investito, in modo da ottimizzare
le risorse pubbliche destinandole alla realizzazione dei soli
lavori che non consentono una gestione economica.
Possono, inoltre, essere inserite nel programma parti di
opere individuate in sede di progettazione preliminare come
funzionalmente autonome, e con la previsione che il programma
approvato sia parte integrante del bilancio annuale in modo da
garantire la copertura finanziaria delle opere avviate. La
priorità, infatti, viene data al completamento di lavori già
appaltati ed al recupero del patrimonio esistente. La norma
prevede inoltre al comma 7 la pubblicità della programmazione
di tutte le autorità amministrative attive, attraverso
l'Osservatorio nazionale istituito nell'ambito del Ministero
dei lavori pubblici, per consentire ai soggetti
imprenditoriali di razionalizzare la loro partecipazione alle
gare e al Collegio di vigilanza di verificare, attraverso
l'elaborazione di una serie di dati inerenti il monitoraggio
del processo costruttivo dalla programmazione al collaudo, in
ciascun settore dei lavori pubblici, il rapporto
tempi-costi-qualità al fine di ottimizzare l'utilizzo delle
pubbliche risorse.
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9. Per scongiurare i fenomeni distorsivi che hanno
caratterizzato la realizzazione di opere pubbliche nell'ultimo
decennio e con l'obiettivo di dare alla collettività opere
pubbliche di qualità, a costi il più possibile contenuti,
viene, come nella legge n. 109 del 1994, ridata centralità e
valenza all'attività progettuale.
Ma anziché propendere per una disciplina dettagliata delle
tre fasi in cui si articola la progettazione, si è ritenuto
più congruo fissare nell'articolo 9, in primo luogo, le
diverse finalità che perseguono i tre livelli di
progettazione, in rapporto alle quali si differenziano i
contenuti progettuali nella logica di un progressivo
approfondimento. E' per certi aspetti un ritorno al passato,
alla serietà progettuale voluta dalla legge fondamentale delle
opere pubbliche del 1865 e dal regolamento sulla progettazione
del 1895; una serietà che non è stata scalfita fino agli anni
'60 ma che è andata via via scemando in virtù della normativa
emanata a partire dagli anni '70 che ha consentito l'elusione
di princìpi fondamentali, ha esaltato il sistema concessorio e
squalificato, nel suo complesso, il ruolo della pubblica
amministrazione.
Come si è già accennato, il progetto "preliminare" è
finalizzato alla programmazione, pertanto non entra nel merito
delle soluzioni progettuali, che non rilevano ai fini
programmatori, ma, integrato da un disciplinare che definisce
su base prestazionale le principali caratteristiche cui
l'opera deve rispondere - esigenze, parametri
urbanistico-edilizi, costi - può essere posto a base dei
concorsi di progettazione, rivalutati dal presente disegno di
legge, ovvero, qualora si tratti di opere complesse o ad
elevata componente tecnologica, può essere posto a base di un
appalto-concorso.
Il successivo livello detto "definitivo", come precisato al
comma 4, individua sulla base degli elementi contenuti nel
preliminare, l'opera da realizzare nei diversi aspetti
configurativi, geometrici, funzionali, tecnologici ed è
finalizzato all'acquisizione dei pareri e delle autorizzazioni
necessarie per attivare la procedura di affidamento dei
lavori.
Il livello "esecutivo", di norma posto a base delle
procedure di gara, deve contenere, ai sensi del comma 5, tutte
le indicazioni di dettaglio che consentano di definire l'opera
in ogni suo elemento, anche con riferimento ai prezzi unitari,
alle modalità di contabilizzazione, di realizzazione ed ai
tempi di produzione.
Il distinguere in maniera netta e chiara i momenti
progettuali, sia nelle finalità che nei contenuti, consente di
individuare i soggetti responsabili, con una automatica
operatività delle garanzie. Sempre a tal fine è stato
introdotto un elemento altamente innovativo con la previsione
dell'affidamento allo stesso soggetto, qualora
l'amministrazione non ritenga di poter provvedere con i propri
uffici tecnici, dell'incarico del progetto definitivo e di
quello esecutivo.
Per far fronte agli oneri inerenti la progettazione,
direzione lavori, vigilanza, collaudo, nonché agli studi
geognostici e ad altre attività propedeutiche alla gara, viene
fissata una percentuale non superiore al 10 per cento del
complessivo stanziamento previsto per la realizzazione di
lavori pubblici nel bilancio di competenza
dell'amministrazione appaltante.
L'articolo 9 rinvia al regolamento ed alla normativa dei
singoli settori dei lavori pubblici il compito di fissare
specifiche norme tecniche di dettaglio progettuale.
Sempre nell'ottica di realizzare opere pubbliche di alto
livello qualitativo, il presente disegno di legge affronta la
tematica inerente la percentuale - che può raggiungere il 2
per cento del costo dell'opera - da destinare per alcune
categorie di lavori, all'abbellimento e valorizzazione
artistica. Il cattivo uso che fino ad oggi si è fatto di
questa disponibilità non deve portare alla sua eliminazione ma
alla individuazione di un diverso momento di raccordo con la
progettazione dell'opera stessa.
In altre parole, perché si possa compiutamente realizzare
la valorizzazione artistica di un'opera pubblica, è necessario
che l'ideatore partecipi al momento progettuale in modo che il
suo apporto formi un insieme organico ed unitario con
l'architettura e ciò non deve necessariamente tradursi
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nella realizzazione di opere aggiuntive. La
valorizzazione artistica può, infatti, consistere in una
diversa qualità di elementi costruttivi (pavimenti, porte,
cancelli, finestre, eccetera) qualificanti l'opera, ai cui
maggiori oneri si può far fronte con le disponibilità sopra
indicate.
10. L'articolo 10 fissa come criterio generale che
l'attività progettuale, in specie quella relativa al livello
preliminare finalizzato alla programmazione, sia svolta a cura
degli organi tecnici della pubblica amministrazione.
Qualora questi non siano oggettivamente idonei a rendere le
specifiche prestazioni, l'articolo prevede, ai commi 2, 3 e
10, che la redazione dei progetti definitivi ed esecutivi
possa essere affidata all'esterno con la precisazione che se,
per qualsiasi ragione, tali due fasi di progettazione
dovessero essere affidate a soggetti diversi, si richieda
l'accettazione da parte del nuovo incarico dell'attività
progettuale precedentemente svolta. Per alcune categorie di
opere, quali il recupero, le manutenzioni e gli scavi
archeologici è prevista invece una articolazione più
flessibile del rapporto tra livello di progettazione ed
esecuzione dei lavori.
La norma prevede, inoltre, al comma 7, che l'incarico di
progettazione di importo inferiore a 200.000 ECU, possa essere
affidato a professionisti singoli od associati, sulla base di
una adeguata esperienza professionale e garantendo il criterio
della rotazione attraverso modalità la cui definizione viene
demandata al regolamento.
Rimette invece alla normativa di recepimento della
direttiva 92/50 CEE del Consiglio, l'affidamento di incarichi
di progettazione il cui importo sia superiore a 200.000
ECU.
Al comma 11 viene delegato il Governo ad emanare, entro sei
mesi dalla data di entrata in vigore della legge, un decreto
legislativo che disciplini la materia relativa alla
costituzione, composizione ed attività delle società di
ingegneria, individuando i relativi criteri e princìpi
organizzativi ai fini dell'afficamento anche a tali soggetti
degli incarichi di progettazione e dei servizi
tecnico-amministrativi.
La norma fissa infine, al comma 8, il principio secondo cui
gli affidatari di incarichi progettuali non possono comunque
partecipare agli appalti od alle concessioni dei lavori
progettati, ivi compresi gli eventuali subappalti e cottimi
ovvero non possono ottenere l'affidamento dell'incarico della
direzione dei lavori.
Tale divieto è esteso alle imprese controllate e collegate
ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile, stabilendo in
tal modo l'assoluta separazione tra l'attività connessa alla
progettazione dell'opera e quella inerente alla esecuzione, al
fine di evitare possibili conflittualità con l'interesse
pubblico perseguito dalle amministrazioni appaltanti.
11. L'articolo 11 disciplina l'affidamento di incarichi di
servizi tecnico-amministrativi, aventi ad oggetto una
prestazione integrata, comprensiva di una più vasta gamma di
attività propedeutiche al momento dell'affidamento. La norma
dispone, al comma 1, che l'amministrazione appaltante può
ricorrervi quando non sia in grado di far fronte allo
svolgimento di tali attività procedurali in via autonoma.
Tale istituto opera, dunque, come strumento surrogatorio di
tutte le attività di competenza della stazione appaltante, ad
eccezione di quelle relative alla individuazione del soggetto
affidatario dell'esecuzione dei lavori.
12. Con l'articolo 12 si apre il capo IV del disegno di
legge che disciplina l'ambito dei soggetti legittimati a
partecipare alle procedure di affidamento di lavori pubblici,
nonché le relative modalità di qualificazione.
La norma si limita a ricondurre in un'unica sede normativa
figure soggettive già presenti nell'ordinamento; ha pertanto
una valenza di natura ricognitiva, fatta salva l'introduzione
della figura del consorzio stabile, già prevista dalla legge
n. 109 del 1994. Peraltro, dalla descrizione analitica emerge
il favore con cui sono valutate le varie forme organizzatorie
dell'attività d'impresa alle quali è riconosciuta la
possibilità di presentare l'offerta
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e di concorrere all'esecuzione di lavori pubblici, allo scopo
di integrare e potenziare le rispettive capacità produttive,
sia con riferimento alla realizzazione di un singolo
intervento (associazioni temporanee, consorzio di concorrenti
ai sensi dell'articolo 2602 del codice civile) sia in
relazione ad una comune attività continuativa che,
naturalmente, postula una maggiore stabilità organizzativa
(consorzi stabili, di cooperative, di imprese artigiane).
Inoltre la norma prevede, colmando una lacuna della legge
n. 109 del 1994, anche il Gruppo europeo di interesse
economico (GEIE), istituto comunitario recepito nel nostro
ordinamento con decreto legislativo n. 240 del 1991, che
costituisce uno strumento di collaborazione tra più soggetti,
non necessariamente imprenditori, appartenenti a Stati membri
diversi.
Di notevole importanza è la previsione contenuta nel comma
2 dell'articolo 12, in base alla quale è sancito il divieto di
partecipazione alla medesima gara dei consorzi di cui
all'articolo 2602 del codice civile e dei singoli soggetti che
ne fanno parte, ad evitare la possibile violazione alla par
condicio tra concorrenti, sotto il profilo della preventiva
reciproca conoscenza delle offerte.
Sempre nell'ottica di salvaguardare il regolare svolgimento
delle gare, alla luce di un principio sancito anche dalla
normativa comunitaria, la norma prevede il divieto di
partecipazione alla medesima procedura della singola impresa
associata e dell'associazione temporanea, dell'impresa facente
parte di un GEIE e del GEIE stesso, di più società legate tra
loro da rapporti di controllo e collegamento, in quanto
costituiscono espressione di una medesima realtà
imprenditoriale.
In virtù, invece, della particolare disciplina prevista per
le figure consortili dell'ordinamento, al comma 3 si prevede
che tali soggetti, all'atto della partecipazione ad una
procedura di aggiudicazione di lavori pubblici, indichino i
singoli consociati per conto dei quali concorrono ovvero
presentano l'offerta.
13. L'articolo 13 del disegno di legge individua gli
elementi costitutivi e caratterizzanti il consorzio stabile
che si va ad aggiungere alle altre forme di cooperazione tra
operatori e di integrazione delle rispettive capacità
produttive, legittimate ad eseguire lavori pubblici. Tale
istituto si pone come opportunità di crescita di imprese che,
pur mantenendo la propria individualità, intendono porre le
basi per una stabile cooperazione nel settore dei lavori
pubblici, in vista di una eventuale successiva funzione.
Requisiti essenziali per la costituzione del consorzio
stabile sono il numero minimo di tre soggetti ad esso
partecipanti ed il periodo minimo di durata che non può essere
inferiore a cinque anni. Viene invece demandata al regolamento
la definizione delle modalità di iscrizione dei consorsi
all'Albo nazionale dei costruttori e della utilizzazione dei
certificati di esecuzione dei lavori, tra i soggetti
consorziati, all'atto dello scioglimento del consorzio
stesso.
La norma precisa, inoltre, al comma 6, la sostanziale
irrilevanza dello scioglimento del consorzio stabile nei
confronti della stazione appaltante, in relazione alla
esecuzione dei lavori affidati anteriormente allo scioglimento
stesso. La sola ipotesi in cui è previsto che le vicende
relative ai soggetti che fanno parte del consorzio possano
produrre effetti nei confronti della stazione appaltante, è
quella in cui il recesso od il fallimento dei consorziati
faccia venir meno la compagine consortile. In tal caso è
prevista la facoltà della stazione appaltante di non recedere
dal contratto, proseguendo nel rapporto giuridico instaurato,
a condizione che si ricostituisca il consorzio con uno o più
soggetti qualificati e nei confronti dei quali la stazione
appaltante abbia espresso il proprio preventivo gradimento. La
scelta di far parte di un consorzio stabile esclude
naturalmente, per i singoli consorziati, la possibilità di
ricorrere ad ulteriori forme di cooperazione od associazione;
peraltro non è preclusa la possibilità di partecipare uti
singulus alle procedure di affidamento, alla condizione che
alle medesime procedure non partecipi il consorzio.
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Viene inoltre fissato, al comma 10, un principio di valenza
generale, già affermato dalla giurisprudenza, secondo cui i
consorzi, siano essi stabili, di cooperative o di imprese
artigiane, possono fare eseguire alle singole imprese
consorziate i lavori avuti in affidamento, senza che ciò
configuri rapporto di subappalto. Infatti dal riconoscimento
della personalità giuridica di tali soggetti discende
l'instaurazione di un rapporto organico tra consorzio e
soggetti consorziati in virtù del quale l'attività da questi
ultimi posta in essere in qualità di componenti del consorzio,
è imputabile direttamente al consorzio, il quale è
responsabile nei confronti della amministrazione committente
per gli eventuali inadempimenti in sede di esecuzione del
contratto, di cui è titolare ed al cui esatto adempimento è
dunque tenuto.
Nell'ottica di incentivare il ricorso al consorzio stabile
i commi 7, 8 e 9 prevedono alcuni benefìci fiscali per un
periodo di sei anni dalla data della loro costituzione, ed
esclude dall'assoggettamento alle imposte sui redditi le
plusvalenze derivanti da conferimenti di lavori e di rami
d'azienda effettuati a favore dei consorzi stabili.
14. In base alla considerazione che non vi è piena
equivalenza sul piano imprenditoriale tra il livello
produttivo di una data impresa e la sommatoria delle capacità
produttive di imprese di dimensioni inferiori, si è ritenuto
necessario prevedere che almeno l'impresa capogruppo sia in
possesso di un'iscrizione che costituisca espressione di una
qualificazione maggiore con riferimento all'importo dei
lavori, rispetto a quella richiesta per la partecipazione
delle altre imprese associate. In particolare l'articolo 14
stabilisce, al comma 3, che l'impresa capogruppo
dell'associazione di tipo orizzontale deve possedere
un'iscrizione all'Albo nazionale dei costruttori per un
importo non inferiore alla metà di quello a base d'asta;
mentre le imprese mandanti devono essere iscritte per un
importo non inferiore al 20 per cento.
Inoltre, la norma in argomento prevede, al comma 8,
l'obbligatorietà dell'associazione verticale, con esclusione
del subappalto, qualora nell'oggetto dell'appalto rientrino
opere tecnologiche ad alta specializzazione, opere speciali ed
impianti, il cui importo superi il 25 per cento di quello a
base dell'appalto. Si precisa che il calcolo deve essere fatto
escludendo dal computo le lavorazioni di valore inferiore al 5
per cento dell'importo dei lavori appaltati.
15. Il Comitato di normalizzazione europea, incaricato
dalla Comunità europea (ora Unione europea), di redigere le
norme per la certificazione delle qualità dei soggetti che
operano nel settore delle costruzioni, ha dichiarato
l'inapplicabilità della normativa EN 29000 nell'ambito dei
pubblici appalti in quanto tale settore, a differenza di
quello industriale, è caratterizzato dalla circostanza che
ogni lavoro od opera realizzati hanno una loro specificità e
tipicità.
Si è ritenuto, dunque, in attesa di una eventuale futura
più puntuale e specifica disciplina comunitaria della qualità
in materia di appalti pubblici, di scomporne il concetto in
quelli che sono i suoi elementi costitutivi, delineando poi un
processo di verifica della sussistenza o meno di tali
requisiti nei singoli soggetti imprenditoriali, attraverso il
monitoraggio dello sviluppo e delle modalità dell'esecuzione
di ogni lavoro anche con la verifica, demandata alla
commissione di collaudo in corso d'opera, del rispetto da
parte dell'imprenditore della normativa in materia
contributiva, previdenziale, di sicurezza nel cantiere e di
altri indici la cui specificazione è rinviata al regolamento
ai sensi dell'articolo 32, comma 2, lettera e).
L'articolo 15, comma 1, demanda quindi al Comitato centrale
per l'Albo nazionale dei costruttori, già istituito per la
qualificazione delle imprese, anche la valutazione della
qualità degli operatori del settore dei lavori pubblici.
Quindi la norma prevede una modifica in termini più
rigorosi degli attuali criteri di qualificazione delle
imprese, in relazione ai requisiti di carattere patrimoniale,
tecnico ed organizzativo, alla effettiva capacità produttiva,
alla composizione e qualificazione
Pag. 11
dell'organico e della struttura tecnica di
impresa. Viene, inoltre, demandata al regolamento
l'individuazione delle figure professionali che devono
comporre la direzione tecnica in relazione alla specifica
qualificazione richiesta o posseduta dall'impresa, nonché i
parametri e le modalità in base ai quali deve essere
effettuata la revisione periodica della qualificazione.
Per garantire la massima dinamicità all'istituto in
relazione sia all'accertamento che alla verifica della
permanenza dei requisiti di qualificazione l'articolo prevede,
al comma 10, l'istituzione di una rete informatica di
collegamento con le banche dati di tutti gli enti le cui
certificazioni sono rilevanti ai fini della qualificazione
stessa.
Quindi, ai commi 11, 12 e 13 è data attuazione ai criteri
indicati nella direttiva 93/37/CEE del Consiglio, in relazione
alla esclusione dalla partecipazione alle gare d'appalto delle
imprese i cui legali rappresentanti e direttori tecnici siano
incorsi in condanna penale, per reati rilevanti ai fini della
capacità contrattuale con la pubblica amministrazione,
escludendo il caso della sentenza di patteggiamento di cui
agli articoli 442 e 444 del codice di procedura penale.
16. Il capo V costituisce la parte più innovativa della
legge quadro, offrendo una prima disciplina di principio al
finanziamento di opere pubbliche con risorse private ed
alternative: di fronte al deficit delle casse pubbliche,
la possibilità di far intervenire risorse private per la
realizzazione di lavori pubblici costituisce un valido
strumento per far ripartire gli interventi strutturali di cui
il nostro Paese ha bisogno. La disposizione di cui
all'articolo 16 sistematizza e razionalizza strumenti che già
in parte esistono nell'ordinamento e stabilisce che le
amministrazioni pubbliche svolgano preliminarmente una
attività conoscitiva, individuando le opere pubbliche
suscettibili di gestione economica ed i beni immobili che
possono essere oggetto di diretta alienazione anche del solo
diritto di superficie. Durante tali attività, così come
durante le attività necessarie per la decisione del soggetto
realizzatore, si prevede che le amministrazioni possano
avvalersi della consulenza di esperti particolarmente
qualificati.
Viene introdotto un principio di grande rilevanza, laddove
si afferma che la scelta di realizzare opere pubbliche,
suscettibili di gestione economica, facendo ricorso alle
tradizionali fonti di finanziamento pubblico, deve trovare una
particolare motivazione già nell'ambito della programmazione.
Si precisa, inoltre, che l'opportunità di realizzare un'opera
mediante il ricorso a fonti alternative di finanziamento può
essere segnalata anche da operatori privati, che devono avere
idonei requisiti tecnici, finanziari e gestionali o devono
essere i soggetti previsti dall'articolo 12 del presente
disegno di legge, eventualmente associati o consorziati con
enti finanziatori o con gestori di servizi.
Nei casi di opere realizzate con il ricorso a fonti
alternative di finanziamento, la norma demanda al regolamento
la disciplina delle modalità di vigilanza e controllo, da
parte del soggetto pubblico competente, sulla realizzazione e
la gestione dell'opera.
17. Gli articoli 17 e 18 disciplinano la concessione di
realizzazione e gestione di opera pubblica per la cui
realizzazione sia previsto l'apporto, totale o parziale, di
capitali privati. La norma stabilisce che la controprestazione
a favore del concessionario può consistere: nel diritto di
gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente le opere,
compatibilmente alla loro destinazione, secondo quanto
stabilito nel capitolato allegato all'atto di concessione, per
un periodo di tempo comunque non superiore a novantanove anni,
periodo alla cui scadenza l'opera deve essere consegnata in
condizioni di piena funzionalità all'amministrazione
concedente; ovvero nella costituzione di diritti reali su
altri beni della pubblica amministrazione, comunque accessori
e collegati a quelli oggetto dell'opera da realizzare, che non
Pag. 12
assolvano funzioni essenziali di interesse pubblico; o anche
su opere da realizzare, strettamente collegate all'opera in
concessione; ovvero nell'impiego congiunto di entrambe le
possibilità sopraindicate.
Allo scopo di assicurare al concessionario l'equilibrio
economico-finanziario degli investimenti e della gestione, la
norma stabilisce che può essere comunque riconosciuto un
prezzo fino al 50 per cento dell'importo totale dell'opera, il
cui pagamento avviene, comunque, a collaudo effettuato,
qualora nella gestione siano previsti prezzi o tariffe
controllati od amministrati o comunque predeterminati.
18. L'articolo 18 afferma come principio generale per
garantire il massimo della concorrenza, che gli affidamenti in
concessione avvengano sempre a seguito di gara. Tale gara è
svolta sulla base del progetto preliminare, se l'iniziativa è
assunta dall'amministrazione; sulla base di un progetto
definitivo, corredato da uno specifico piano finanziario, se
l'iniziativa proviene da un operatore privato. Naturalmente i
concorrenti devono documentare capacità commisurate
all'assunzione della concessione.
L'affidamento della concessione è effettuato con il
criterio dell'offerta economicaente più vantaggiosa e sulla
base del progetto definitivo, quando l'iniziativa è della
amministrazione; sulla base di varianti migliorative del
progetto definitivo, quando l'iniziativa è del privato
promotore.
I lavori, comunque, hanno inizio solo dopo l'approvazione
del progetto esecutivo da parte dell'amministrazione.
Nel caso di iniziativa del privato, il promotore non
partecipa alla gara e qualora vengano presentate proposte
ritenute migliorative rispetto a quella da lui originariamente
presentata, ha facoltà di assumere la concessione alle
condizioni indicate dal vincitore, ovvero di rinunziare entro
trenta giorni, ottenendo il versamento di una somma indicata
nel bando e comprensiva sia delle spese sostenute per la
redazione del progetto sia dei relativi diritti d'ingegno.
La norma autorizza, infine, il concessionario ad emettere
azioni ed obbligazioni e lo vincola ad appaltare a terzi una
quota minima del 30 per cento del totale dei lavori oggetto
della concessione anche se li realizzi direttamente o tramite
imprese controllate.
19. Di portata innovativa il principio introdotto
dall'articolo 19 che prevede la possibilità di offrire come
controprestazione per la realizzazione di un'opera pubblica,
il titolo di proprietà di beni immobili non destinati al
soddisfacimento di interessi pubblici e non essenziali a tale
scopo.
La formazione del contratto è subordinata all'esperimento
di licitazione privata od appalto concorso.
Il comma 3 demanda al regolamento la disciplina delle
modalità di presentazione delle offerte prevedendo, inoltre,
la possibilità che il trasferimento della proprietà del bene
posa avvenire anche a favore di un concorrente diverso da
quello che risulterà affidatario dell'esecuzione dei
lavori.
In tale ultima ipotesi il comma 4 prevede che il
trasferimento in proprietà avvenga a conclusione della gara,
altrimenti esso avrà luogo dopo il positivo collaudo dei
lavori eseguiti, fermo restando che già alla firma delle
convenzioni possa essere trasferito al soggetto realizzatore
il possesso, l'uso o l'usufrutto del bene alienato
dall'amministrazione.
20. L'articolo 20 apre il capo VI relativo alle procedure
di aggiudicazione elencandole e demandando poi al regolamento
la disciplina di dettaglio.
Al comma 1 stabilisce che le procedure di gara sono il
pubblico incanto e la licitazione privata. A questi due
sistemi, di carattere generale, si aggiungono l'appalto
concorso, che trova ulteriore specificazione all'articolo 23 e
la trattativa privata, che vede definiti i relativi limiti di
attuazione all'articolo 22.
Il comma 2 riguarda invece i contenuti del contratto di
appalto ed il livello di definizione progettuale necessario e
sufficiente per procedere alla gara.
Pag. 13
Innovando rispetto alla legge n. 109 del 1994, che
prevedeva la possibilità di affidare contratti di appalto
aventi ad oggetto la sola esecuzione sulla base del progetto
esecutivo, la norma dispone che l'obbligazione contrattuale di
un appalto può avere ad oggetto, oltre all'esecuzione, anche
la progettazione esecutiva, a partire dal progetto definitivo
posto a base di gara: e ciò qualora i lavori da realizzare
comportino la scelta tra più soluzioni tecniche possibili.
Si tratta di un'innovazione significativa che valorizza
l'apporto di capacità progettuali e di conoscenze tecniche
delle imprese e che va positivamente letta assieme agli
articoli 9 e 10, che a loro volta fanno del miglioramento
della qualità della progettazione e della valorizzazione delle
relative capacità presenti sul mercato altrettanti fulcri del
presente disegno di legge.
Una particolare attenzione in termini di flessibilità
viene, infine, riservata alle manutenzioni ed agli scavi
archeologici, dato che si prevede che l'affidamento riguardi
la sola esecuzione, ma il progetto a base di gara sarà
sufficiente che risponda a quei requisiti essenziali che
saranno fissati dal regolamento.
Il comma 3 ribadisce ancora una volta la necessità della
qualità progettuale. Le procedure per l'affidamento non
potranno avere inizio se non sia intervenuta una verifica
degli elaborati progettuali dal punto di vista tecnico,
normativo e di conformità allo stato dei luoghi.
I commi 4 e 5 riguardano, poi, le modalità di pagamento del
corrispettivo.
Viene in primo luogo posta la regola generale per cui i
contratti di appalto sono stipulati a corpo. Fanno eccezione a
detta regola tutti i contratti relativi a manutenzioni,
restauri e recupero edilizio nonché gli scavi archeologici,
che sono stipulati a misura.
Se, poi, in un contratto di appalto che, in base alla
regola generale, deve essere stipulato a corpo, rientrano
fondazioni, gallerie, opere di difesa a mare, opere di difesa
del suolo, per dette lavorazioni si procede ad un computo a
misura, in base ad una specifica procedura che vede coinvolto
il progettista e gli organi tecnici del soggetto
committente.
Il comma 6 riguarda, invece, pubblicità e documentazione di
gara.
Spetta al regolamento definire le semplificazioni atte ad
agevolare la documentazione da presentare per la gara, così
come spetta al medesimo regolamento stabilire le modalità ed i
termini di pubblicità. Ciò fermo restando che va fatto salvo
quanto disposto dalla normativa comunitaria in materia e che
per interventi fino a 500.000 ECU la pubblicità avviene sugli
albi della stazione appaltante, del comune e della provincia
interessata, che per interventi tra 500.000 e 5 milioni di ECU
occorre anche la pubblicità nella Gazzetta Ufficiale e
che per interventi di rilevanza europea occorre procedere
anche ad una pubblicità nella Gazzetta Ufficiale delle
Comunità europee.
Altre forme di pubblicità, quale quella sui quotidiani,
possono essere disposte facoltativamente dalle amministrazioni
interessate, secondo quanto disposto dal comma 7.
Ai sensi del comma 8, poi, tutti gli elaborati progettuali
posti a base di gara, con la sola eccezione di quelli relativi
alle opere segretate, devono essere consultabili presso l'ente
committente da parte del soggetto interessato; all'ente è
invece fatto divieto, in base al comma 9, di comunicare a
terzi, fino all'affidamento, l'elenco dei richiedenti
l'invito, dei partecipanti e degli offerenti.
Al comma 10, nell'intento di garantire la massima
concorrenzialità, si prevede la partecipazione alla gara di
tutti i soggetti che ne abbiano fatto richiesta e dei quali
sia stato verificato positivamente il possesso dei requisiti
di qualificazione previsti dal bando.
21. L'articolo 21 individua quali criteri di aggiudicazione
degli appalti affidati con pubblico incanto od a licitazione
privata, quello del prezzo più basso determinato mediante
offerta a prezzi unitari, ai sensi degli articoli 1, primo
comma, lettera e), e 5 della legge n. 14 del 1973 e per
i lavori tecnicamente più semplici il criterio del
Pag. 14
massimo ribasso sul prezzo posto a base di gara ai sensi
dell'articolo 1, primo comma, lettera a) della medesima
legge n. 14 del 1973.
Nella preoccupazione delle difficoltà che potrebbero
determinarsi nella fase esecutiva, sotto il profilo della
corretta e tempestiva esecuzione dell'opera pubblica, la norma
prevede, al comma 2, una disciplina per la valutazione della
offerta anomala. In particolare, per gli appalti di importo
superiore a 5 milioni di ECU stabilisce che le offerte devono
essere corredate delle giustificazioni relative alle voci di
prezzo più significative, individuate dalla stazione
appaltante, in modo che rappresentino complessivamente il 75
per cento dell'importo a base di gara.
La stazione appaltante, entro venti giorni
dall'aggiudicazione, deve procedere alla verifica delle
offerte che presentano una percentuale di ribasso superiore di
oltre un quinto alla media aritmetica dei ribassi di tutte le
offerte annesse, media calcolata senza tenere conto delle
offerte in aumento. La norma, inoltre, precisa che possono
essere prese in considerazione, ai fini della verifica, solo
le giustificazioni fondate sulla economicità del procedimento
realizzativo o su particolari soluzioni tecniche ovvero sulle
condizioni particolarmente favorevoli di cui gode l'offerente,
con esclusione di tutte le giustificazioni inerenti gli
elementi di cui si compone l'offerta, i cui valori minimi
siano fissati per legge, per regolamento o comunque desumibili
da atti ufficiali.
Per i lavori di importo inferiore alla soglia comunitaria
ed in relazione ai bandi pubblicati nei tre anni successivi
alla data di entrata in vigore della presente legge - periodo
entro il quale si presume si possa riequilibrare il mercato -
il comma 4 prevede l'esclusione automatica delle offerte che
superano di un quinto la soglia dell'anomalia come sopra
calcolata. Qualora, però, il numero delle offerte valide sia
inferiore a quindici, non si procede alla esclusione
automatica e si applica anche per gli appalti di diritto
interno la disciplina della verifica delle giustificazioni
delle offerte prevista per gli affidamenti di importo
superiore ai 5 milioni di ECU.
22. La possibilità di affidare mediante appalto concorso la
realizzazione di opere pubbliche è condizionata alla relativa
previsione formulata dall'amministrazione in sede di progetto
preliminare, previo parere del competente organo tecnico
consultivo e del responsabile del procedimento, quando la
progettazione richieda il possesso di specifiche competenze o
la scelta tra soluzioni tecniche differenziate.
La norma stabilisce, al comma 2, che il corrispettivo
dell'appalto debba essere determinato esclusivamente "a corpo"
e che l'aggiudizione debba intervenire con il criterio
dell'offerta economicamente più vantaggiosa, individuata ai
sensi del comma 3, in funzione di una serie di elementi
indicati nel bando ed ai quali devono essere attribuiti, con
le modalità stabilite dal regolamento, singoli coefficienti
numerici parametrati alla rispettiva importanza ad essi
attribuita. Tali coefficienti numerici concorrono alla
formulazione del punteggio complessivo e, quindi, alla
individuazione dell'aggiudicatario.
Al comma 4 viene operato un rinvio al regolamento per
quanto concerne la definizione della composizione, delle cause
di incompatibilità, delle modalità di funzionamento della
commissione giudicatrice e della pubblicità del procedimento,
nonché dei criteri per l'attribuzione dei punteggi.
23. Nell'intento di circoscrivere il ricorso alla
trattativa privata ai casi di effettiva necessità, l'articolo
23 delinea i presupposti e l'ambito di applicazione di tale
modalità d'individuazione dell'esecutore di lavori
pubblici.
In particolare, la norma stabilisce, al comma 1, che
possono essere affidati a trattativa privata gli appalti di
importo inferiore a 200.000 ECU, quando ricorrano le
circostanze individuate dall'articolo 41 del regio decreto 23
maggio 1924, n. 827.
Al di sopra del limite d'importo sopra indicato il ricorso
alla trattativa privata è circoscritto al caso in cui si
devono affidare opere strettamente necessarie a far fronte ad
eventi eccezionali ed imprevedibili e sempre che i termini
previsti per l'esperimento delle procedure ad evidenza
Pag. 15
pubblica non consentano di far fronte all'emergenza. Qualora
ricorrano le condizioni sopra richiamate i lavori possono
essere affidati anche sulla base di un progetto non esecutivo
e senza far ricorso alla pubblicazione di un bando di gara,
ferma restando la necessità di adeguata motivazione in sede di
decreto di approvazione del contratto, nel quale, comunque,
devono essere previsti termini di esecuzione congrui rispetto
ai motivi che hanno legittimato il ricorso alla trattativa
privata.
L'articolo contiene, quindi, due disposizioni di garanzia,
relative all'obbligo delle amministrazioni affidanti di
verificare - al comma 3 - che i soggetti affidatari siano
comunque in possesso dei requisiti previsti dalla legge per
l'aggiudicazione di appalti di uguale importo mediante
procedure concorsuali; nonché - al comma 4 - il divieto per le
stesse amministrazioni di frazionare artificiosamente i lavori
in modo da rientrare nei limiti d'importo entro i quali, sia
pur limitatamente, la trattativa privata è consentita.
La norma, quindi, delinea nei suoi elementi essenziali, al
comma 5, il procedimento attraverso il quale pervenire
all'affidamento dei lavori a trattativa privata, procedimento
che consiste in una gara informale tra almeno quindici
concorrenti.
Viene quindi fissato, al comma 7, il divieto di affidare a
trattativa privata un lotto funzionale di un'opera quando sia
già stato affidato, con le medesime modalità, altro lotto
della stessa opera.
24. L'articolo 24 disciplina le modalità di affidamento dei
lavori finalizzati allo svolgimento delle attività
istituzionali delle Forze armate e dei corpi di polizia e dei
lavori per la realizzazione dei quali siano necessarie misure
speciali di sicurezza o di segretezza, dichiarati tali con
decreto adottato dal Ministro competente, di concerto con il
Ministro dei lavori pubblici.
Il comma 2 prevede che in tali casi si proceda ad una
trattativa privata secondo le modalità determinate dal
regolamento di cui all'articolo 2, precisando comunque, al
comma 3, che sia l'affidatario sia gli eventuali
subappaltatori devono essere muniti di nulla osta di
segretezza.
Si prevede altresì, al comma 4, il controllo successivo
della Corte dei conti e l'obbligo di relazionare nel merito al
Parlamento.
25. In conformità alle direttive 89/391/CEE e 92/57/CEE del
Consiglio, ed alla relativa normativa nazionale di
recepimento, al fine di tutelare le condizioni di sicurezza
nei cantieri, l'articolo 25 del disegno di legge prevede
l'adozione di un regolamento in materia di piani di sicurezza,
entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge.
La norma prevede, inoltre, che il piano di sicurezza
costituisca parte integrante del contratto di appalto o di
concessione e che debba essere, ad iniziativa dell'appaltatore
principale, aggiornato e coordinato con quelli redatti dalle
imprese subappaltatrici eventualmente intervenute nella
realizzazione dei lavori.
La grave violazione del piano da parte dell'appaltatore o
del concessionario può, ai sensi del comma 4, costituire causa
di risoluzione del contratto e deve essere comunque comunicata
dal responsabile del procedimento all'Osservatorio di cui
all'articolo 3, ai fini dell'eventuale applicazione della
sanzione da parte del competente organo di qualificazione.
26. Ai fini della verifica del complessivo andamento dei
lavori, l'articolo 26 prevede che l'appaltatore predisponga un
programma nel quale siano identificati tutti gli adempimenti
ed i relativi tempi di esecuzione delle opere da realizzare.
Tale programma, sottoscritto dal rappresentante legale e dal
direttore tecnico dell'impresa e, per presa visione, dal
responsabile del procedimento e dal direttore dei lavori, deve
essere consegnato, ai sensi del comma 2, all'amministrazione
appaltante, prima della stipula del contratto.
Il comma 4 prevede che gli eventuali scostamenti
dell'andamento dei lavori dalla scansione temporale risultante
dal programma devono essere comunicati dal responsabile del
procedimento all'Osservatorio,
Pag. 16
in quanto concorrono alla valutazione della
complessiva capacità organizzativa dell'impresa ai fini della
qualità aziendale.
27. L'articolo 27 stabilisce che per la sorveglianza
dell'esecuzione dei lavori pubblici, le amministrazioni
appaltanti provvedono a nominare un direttore dei lavori,
scegliendolo preferibilmente tra i propri dipendenti, ovvero,
nei casi di inadeguatezza della propria pianta organica,
affidando l'incarico a tecnici di altre amministrazioni
pubbliche od a professionisti abilitati.
Il comma 2 prevede che il direttore dei lavori sia
responsabile degli eventuali errori e ritardi verificatisi
nella propria attività e fissa l'obbligo per tali soggetti di
munirsi di una polizza assicurativa a copertura degli
eventuali danni subìti dall'amministrazione.
28. L'articolo 28 prevede, al comma 1, che l'affidatario
comunichi all'amministrazione il nominativo del soggetto o dei
soggetti ai quali intende subappaltare o dare in cottimo parte
dei lavori oggetto dell'appalto, allegando a tale
comunicazione gli atti necessari a documentare la loro
relativa qualificazione, correttezza in materia contributiva,
previdenziale, di sicurezza del lavoro e la non mafiosità.
L'amministrazione, rilevando la mancanza di uno o più
requisiti, ha facoltà di opposizione entro i successivi trenta
giorni, facoltà che può esercitare anche nel corso dei lavori
procedendo alla revoca dell'autorizzazione, assentita anche
implicitamente, qualora accerti il venir meno di uno dei
requisiti sopraindicati.
La norma, quindi, dispone che per gli appalti di importo
superiore alla soglia comunitaria non possa essere affidata in
subappalto l'intera opera e, comunque, la totalità dei lavori
rientranti nella categoria prevalente; viceversa, per gli
appalti di importo inferiore alla soglia comunitaria individua
come quota massima subappaltabile il 50 per cento dei lavori
oggetto dell'appalto.
Il comma 3 estende la disciplina in materia di subappalto
anche ai noli ed ai contratti di fornitura con posa in opera
del materiale fornito, quando il valore di quest'ultimo sia
inferiore a quello dell'impiego della mano d'opera.
L'articolo in argomento prevede, inoltre, che l'appaltatore
principale sia responsabile della esecuzione di tutti i
lavori, anche di quelli subappaltati, e della regolarità e
correttezza complessiva degli adempimenti cui sono tenuti i
subappaltatori, ad eccezione, come precisa il comma 5, della
eventuale intervenuta inidoneità di tali soggetti, in
relazione ai requisiti richiesti in materia di antimafia.
29. L'articolo 29 disciplina l'istituto delle varianti in
corso d'opera prevedendo, al comma 1, tra le ipotesi in cui
l'ente appaltante può disporne l'approvazione, oltre al
sopravvenire di disposizioni di legge o regolamentari (lettera
a)), o di circostanze impreviste ed imprevedibili
(lettera b)), o del manifestarsi di errori od omissioni
progettuali che pregiudichino in tutto o in parte, la
realizzazione o l'utilizzazione dell'opera (lettera d)),
anche l'ipotesi della cosiddetta "sorpresa geologica" (lettera
c)).
Vengono, inoltre, consentite, al comma 3, piccole varianti
migliorative, disposte dal direttore dei lavori, per risolvere
aspetti di dettaglio, sempre a condizione che il loro importo
complessivo non ecceda il 5 per cento dell'importo
originario.
Al comma 5 la norma stabilisce che la realizzazione dei
lavori inerenti le varianti possa essere affidata
all'appaltatore principale qualora siano indivisibili dal
lavoro principale; il loro importo non superi il 50 per cento
dell'importo originario d'appalto; e sempre che l'appaltatore
offra un miglioramento del 5 per cento rispetto alle
condizioni originarie del contratto.
Qualora il valore delle varianti di cui alle lettere a),
b) e c) del comma 1 superi il 50 per cento del valore
dell'opera aggiudicata, ovvero superi il 20 per cento se
dipedenti da errori progettuali che chiamano comunque in gioco
la responsabilità professionale del progettista, si procede
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alla risoluzione del contratto equiparandola, però, ai soli
fini economici, al recesso unilaterale. Infatti, il comma 7
prevede il pagamento all'appaltatore dei lavori eseguiti, il
pagamento del 10 per cento dei quattro quinti di quelli non
eseguiti, a titolo di lucro cessante, oltre che il pagamento
dei materiali utili.
La disposizione precisa inoltre al comma 8 che i casi di
sospensione dei lavori dovuti alla necessità di adottare delle
varianti rientrino tra quelli di cui all'articolo 30, comma 2,
del capitolato generale e che siano sempre oggetto di
comunicazione da parte delle stazioni appaltanti, al Collegio
di vigilanza.
30. L'articolo 30 disciplina il regime delle garanzie
assicurative che devono essere richieste dalle amministrazioni
appaltanti.
In particolare, la norma prevede, al comma 1, che
l'aggiudicatario costituisca una garanzia fidejussoria pari al
10 per cento dell'importo dei lavori al fine di coprire
l'amministrazione dagli eventuali oneri conseguiti al mancato
od inesatto adempimento da parte dell'appaltarore. Tale
garanzia cessa i propri effetti alla data dell'approvazione
del certificato di collaudo ovvero decorso un anno
dall'emissione del certificato stesso, quolora non sia
intervenuta la relativa approvazione.
Il comma 2 dispone, poi, che l'esecutore dei lavori
costituisca, contestualmente all'erogazione
dell'anticipazione, una garanzia fidejussoria di pari importo,
da ridurre gradualmente in corso d'opera secondo le modalità
indicate dal regolamento di cui all'articolo 2.
Il successivo comma 3 fa obbligo all'appaltatore di
stipulare prima della consegna dei lavori apposita polizza
assicurativa - cosiddetta CAR - finalizzata ad indennizzare
l'amministrazione da tutti i rischi, di qualunque genere,
connessi all'esecuzione dell'opera, ad eccezione di quelli
derivanti da errore progettuale o da azioni dolose di terzi.
Tale polizza deve contenere anche la garanzia di
responsabilità civile per danni che possono derivare a terzi
durante l'esecuzione dei lavori e cessa con la loro
ultimazione, così come attestata dalla direzione dei lavori. A
partire da tale data, per determinate categorie di opere, da
individuarsi in sede regolamentare, il comma 4 prevede
un'ulteriore polizza di responsabilità decennale, a copertura
dai rischi di rovina totale o parziale dell'opera realizzata
ovvero dai rischi derivanti da gravi difetti costruttivi.
Il successivo comma 5 fa carico al progettista, all'atto
del conferimento dell'incarico, di prestare una polizza
fidejussoria a copertura dei rischi derivanti dallo
svolgimento dell'attività professionale. Tale garanzia cessa i
propri effetti alla data di approvazione del certificato di
collaudo ovvero decorso un anno dalla relativa emissione,
qualora non sia intervenuta l'approvazione del certificato
stesso.
La norma demanda al regolamento la fissazione dei massimali
adeguati a coprire l'amministrazione appaltante dagli oneri
che abbia a sopportare per errori ed omissioni progettuali.
31. L'articolo 31 individua le norme relative alla
disciplina economica della esecuzione di lavori pubblici.
La norma prevede un termine di quindici giorni
dall'effettivo inizio dei lavori, accertato dal responsabile
del procedimento per l'erogazione dell'anticipazione, che è
recuperata gradualmente in corso d'opera.
Nella stessa direzione si muove la disposizione che, al
comma 2, disciplina il pagamento degli stati di avanzamento
prevedendo un termine di quarantacinque giorni dalla data
della relativa emissione e l'obbligo di giustificazione da
parte del responsabile del procedimento, in caso di
ritardo.
I commi 3 e 4 regolano l'adeguamento del prezzo
dell'appalto, di durata superiore ai dodici mesi, ancorandolo
al 75 per cento delle variazioni del costo dei mezzi di
produzione come rilevate dall'ISTAT. Il comma 5 estende ai
crediti verso le pubbliche amministrazioni la possibilità di
ricorso al factoring.
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32. La norma contenuta nell'articolo 32 conferma la
validità dei princìpi generali e dei termini dello svolgimento
delle operazioni di collaudo già previste dalla legislazione
vigente, tuttavia, ai fini di una più organica e meditata
disciplina dell'istituto, rinvia al regolamento
l'individuazione dei criteri di nomina del collaudatore, i
relativi requisiti di competenza e professionalità, nonché i
casi di incompatibilità e le modalità ed i termini di
espletamento del collaudo in corso d'opera. La norma demanda
al regolamento anche la indicazione delle fattispecie in cui
il certificato di collaudo può essere sostituito da quello di
regolare esecuzione.
Nel quadro di un maggiore complessivo e più puntuale
controllo dello svolgimento di tutte le fasi dell'esecuzione
dell'opera si inserisce il principio innovativo, introdotto al
comma 4, della generalizzata previsione del collaudo in corso
d'opera e del compito assegnato alla relativa commissione di
rilevare i dati - indicati dal regolamento - significativi ai
fini della qualificazione dell'impresa, con l'obbligo di
comunicarli all'Osservatorio.
Il comma 5 si prefigge di semplificare la disciplina
inerente l'approvazione del collaudo stabilendo che, qualora
decorso un anno dalla emissione del certificato non sia
intervenuta l'approvazione, il certificato debba intendersi
tacitamente approvato, con la conseguente estinzione delle
garanzie fidejussorie.
33. Per quanto attiene all'articolo 33 concernente la
definizione delle controversie, lo spirito dell'intervenuta
normativa è quello di consentire di distinguere in materia di
lavori pubblici il contenzioso "minuto" da quello che invece
riguarda questioni di rilevante importanza, da misurarsi sia
in ragione delle implicazioni pratiche specifiche, sia per gli
aspetti interpretativi delle norme che possono coinvolgere
profili di interesse ulteriori rispetto a quelli
specificamente dedotti.
In questa ottica, si distingue tra la procedura di
definizione bonaria delle controversie affidata
all'amministrazione in prima fase e poi al collegio arbitrale,
sotto il controllo del Collegio di vigilanza, e procedure di
definizione giurisdizionale affidate ai competenti organi
(giudice ordinario e giudice amministrativo); per tali ultimi
giudizi sono dettate specifiche norme acceleratorie che
consentono una rapida definizione del giudizio sia nella fase
cautelare sia in quella di merito.
Altri aspetti caratteristici dell'argomento relativo alla
definizione delle controversie sono quelli della fissazione di
limiti massimi per i compensi arbitrali, norma che accede ad
una esigenza di trasparenza nella gestione di questi, e
dell'attribuzione al giudice amministrativo della gestione
esclusiva delle vertenze di risarcimento dei danni conseguenti
a provvedimenti amministrativi illegittimi, giurisdizione che
ha un suo significato proprio nell'esigenza di apprestare
tutela omogenea agli interessi del privato leso dall'attività
dell'amministrazione.
34. La norma contenuta nell'articolo 34 disciplina la
rilevanza delle cessioni, scissioni e fusioni di imprese che
eseguono opere pubbliche, nei confronti delle amministrazioni
aggiudicatrici. In particolare si dispone che nei sessanta
giorni successivi alla comunicazione dell'intervenuto
trasferimento d'azienda, l'amministrazione può opporsi al
subentro del nuovo soggetto nella titolarità del contratto
solo nel caso in cui riscontri la non sussistenza dei
requisiti previsti dalla cosiddetta normativa antimafia.
Al comma 4 la norma, onde consentire la massima
concorrenzialità in sede di gara, conserva la disciplina di
favore secondo cui il cessionario od il soggetto risultante
dalla fusione o dalla scissione può documentare la propria
qualificazione per il tramite dei requisiti posseduti dai
soggetti danti causa. Per favorire i processi di integrazione
aziendale, il comma 5 dell'articolo in esame, introduce
agevolazioni fiscali. La disciplina ed i benefìci di cui ai
commi esaminati sono estesi anche all'ipotesi di affitto di
azienda da parte degli organi della procedura concorsuale.
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35. Le disposizioni contenute nell'articolo 35 hanno lo
scopo di favorire l'integrazione tra le varie casse edili oggi
esistenti e, tramite questo processo, incrementare anche i
processi di mobilità dei lavoratori: detta integrazione
dovrebbe realizzarsi tramite la sottoscrizione di un
protocollo di intesa da compiersi nel termine di un anno dalla
data di entrata in vigore della legge. In mancanza, i diversi
organismi presenti oggi in sede di contrattazione collettiva
vedranno ex lege reciprocamente riconosciuti tutti i
diritti, versamenti, eccetera, maturati dai lavoratori.
36. La disposizione contenuta nell'articolo 36 indica la
copertura finanziaria degli oneri derivanti dall'attuazione
della legge quadro.
37. L'articolo 37 disciplina l'ambito di applicazione della
legge: in linea di principio è stabilito che le disposizioni
in essa contenute entrino in vigore contestualmente alle norme
regolamentari di attuazione.
Il comma 2, in deroga a tale principio, dispone l'immediata
entrata in vigore dei seguenti articoli:
articolo 1: princìpi generali e ambito di applicazione
della legge;
articolo 2: delegificazione;
articolo 3: istituzione del Collegio di vigilanza e
dell'Osservatorio nazionale dei lavori pubblici, nonché
l'obbligo di informativa
da parte degli osservatori regionali e delle province
autonome di Trento e di Bolzano e degli uffici periferici del
Ministero dei lavori pubblici;
articolo 8: programmazione dei lavori pubblici;
articolo 9: articolazione e contenuto del progetto,
limitatamente ai nuovi progetti;
articolo 21: criteri di aggiudicazione;
articolo 28: subappalto;
articolo 33: definizione delle controversie;
articolo 34: trasferimento e affitto di azienda;
articolo 35: gestione casse edili;
articolo 36: disposizione finanziaria.
Allo scopo di evitare ulteriori rallentamenti nell'attività
amministrativa finalizzata alla costruzione di opere
pubbliche, l'articolo prevede, al comma 3, che le procedure di
gara e l'esecuzione di lavori avviate secondo i princìpi della
previgente normativa sulla base di progetti affidati prima
della data di entrata in vigore della legge ed approvati fino
alla data di entrata in vigore del relativo regolamento, siano
portate a termine nel rispetto della normativa previgente,
purché il bando di gara sia pubblicato entro sei mesi dalla
data di entrata in vigore del regolamento di attuazione.
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