| Onorevoli Colleghi! -- 1. L'inizio, nell'ambito della
Commissione VIII della Camera dei deputati, della discussione
sulle proposte di legge n. 1655, XII, d'iniziativa del
deputato Formenti, e n. 1683, XII, d'iniziativa dei deputati
Bargone ed altri, concernenti, ambedue, una nuova "legge
quadro in materia di lavori pubblici", e l'approvazione, nella
seduta del 16 dicembre 1994, da parte del Consiglio dei
ministri, di un disegno di legge (AC 1836, XII), anch'esso
concernente una nuova legge quadro, comportano che si pervenga
ad una ulteriore iniziativa che - pur convergendo
nell'intento, comune anche alle altre, di apportare alla legge
n. 109 del 1994, talune modifiche sì da renderla di più
agevole applicazione senza, tuttavia, inficiarne i princìpi e
gli scopi - si discosta dal disegno di legge governativo e
dalle proposte di legge parlamentari soprattutto per il metodo
con il quale apportare le anzidette modifiche.
All'adozione di un'apposita, autonoma, iniziativa
legislativa, sino ad ora, non si era addivenuti dal momento
che, essendo pendente innanzi alla stessa Camera dei deputati,
il disegno di legge n. 1704, XII, di conversione del
decreto-legge 30 novembre 1994, n. 658 (e, prima, i
decretilegge n. 331 del 1994; n. 478 del 1994; n. 559 del
1994) la situazione di incertezza venutasi a creare nel
settore a seguito della sospensione della legge n. 109 del
1994 disposta dai citati decreti-legge avrebbe potuto trovare
una sua soluzione anche in sede di discussione parlamentare
della legge di conversione, e ciò a mezzo di opportune
modifiche della norma sulla sospensione della legge n. 109 del
1994 e riguardante la materia dei lavori pubblici.
La determinazione, invece, della Camera dei deputati, di
deliberare su altre, autonome, iniziative riguardanti
un'intera nuova legge quadro, impone, a questo
Pag. 2
punto, di inserirsi nel dibattito. E ciò, anche se non può
essere condivisa la scelta che tutte e tre le iniziative
operano, di una riscrittura globale della legge quadro in
materia di lavori pubblici ad alcuni mesi appena di distanza
dall'approvazione della precedente legge.
Si ritiene, infatti che, volendo pervenire all'obiettivo -
comune a tutti i progetti di legge - di una riforma sollecita
della legge n. 109 del 1994, il metodo più idoneo appare
quello di apportare emendamenti al testo legislativo
attualmente sospeso.
Ed infatti, si rileva anzitutto che sia nel disegno di
legge governativo che nelle proposte parlamentari, le
modifiche sostanziali da apportare non sono, a ben vedere, né
estese né molteplici, essendo da tutti rispettati
l'impostazione, la struttura, i princìpi, la più significativa
disciplina della legge n. 109 del 1994. Lo stesso disegno di
legge governativo che, pur nelle premesse della sua relazione
afferma l'opportunità di "una completa riformulazione della
legge quadro sui lavori pubblici", in concreto, poi, nel
prosieguo della stessa relazione, indica in soli tre punti
rilevanti (la rimozione dei dubbi di incostituzionalità
formalmente sollevati dalle regioni; un diverso assetto
dell'Autorità; l'introduzione del finanziamento privato di
opere pubbliche) le innovazioni più importanti da introdurre,
limitandosi, per il resto, per espressa ammissione, a "vari
affinamenti e modifiche rispetto alla disciplina particolare
della legge n. 109 del 1994" e riconoscendo che "per il resto,
il disegno di legge si muove nel rispetto dei princìpi di
trasparenza, chiarezza dei compiti e delle responsabilità che
già hanno animato la stessa legge n. 109 del 1994, ponendosi
come materiale prosecuzione di quella disciplina".
Parimenti, la proposta di legge n. 1655, rispetto alla
legge 11 febbraio 1994, n. 109, assume soltanto gli ulteriori
obiettivi di una "maggiore capacità di applicazione
immediata", di "un più attento stimolo alla riorganizzazione
delle pubbliche amministrazioni in quanto committenti di opere
pubbliche", di un "maggiore rispetto per l'esercizio delle
funzioni legislative delle regioni e delle province autonome
di Trento e di Bolzano", ma, della legge n. 109 del 1994,
conserva pressoché integri l'impianto e le innovazioni
strutturali organizzative (Autorità, Osservatorio, Servizio
ispettivo, eccetera) nonché i princìpi e gli aspetti piu
salienti della disciplina delle procedure.
E così, infine, la proposta di legge n. 1683 si limita
sostanzialmente ad interventi emendativi su singoli punti (la
previsione della tempestività dell'adempimento per le
obbligazioni degli appaltatori; l'eliminazione, per le piccole
imprese, degli obblighi di certificazione; una diversa
disciplina per la esclusione delle imprese inquisite; una
diversa disciplina per le società di ingegneria; l'affidamento
infragruppo, eccetera).
Orbene, se questi sono il contenuto e la portata del
disegno di legge e delle proposte di legge innanzi detti, non
si comprende per quali motivi non si sia fatto ricorso a testi
emendativi della legge n. 109 del 1994, attuando, in tal modo,
chiaramente, quelli che sono gli intenti delle tre iniziative:
un aggiustamento, vale a dire, nei punti per i quali si sono
dimostrati necessari tali interventi, della legge n. 109 del
1994 da tutti riconosciuta, nella sua impostazione generale,
nei suoi princìpi, e nella sua più diffusa disciplina,
condivisibile e degna di essere mantenuta nell'ordinamento. Un
provvedimento emendativo, infatti, consentirebbe una più
mirata e sollecita modifica della legge n. 109 del 1994, senza
doverne ridiscutere ogni singola norma e, quindi, i princìpi
che ne sono a fondamento, le scelte già operate ed ormai
acquisite, gli assetti già configurati.
Né si dica che un procedimento novellistico potrebbe dar
luogo a non chiare formulazioni e, quindi, essere foriero di
incertezze normative così pregiudizievoli anche in questo
settore; invero, gli accorgimenti autorizzati dall'articolo 11
del testo unico, approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 28 dicembre 1985, n. 1092, e dall'articolo 9 del
decreto del
Pag. 3
Presidente della Repubblica n. 217 del 1986 consentono,
allorché una legge ha subìto numerose modifiche, la
ripubblicazione della legge stessa con tutte le modifiche
apportate, in un testo, pertanto, ordinato e di chiara
lettura.
2. Che la legge 11 febbraio 1994, n. 109, abbia bisogno di
talune modifiche volte ad attutirne in alcuni punti la
difficoltà di attuazione ovvero la rigidità od a colmare
qualche lacuna, è assunto sul quale di certo si conviene, al
pari che sull'altro - che quasi sempre al primo s'accompagna -
della validità, come si è detto, dei princìpi, dell'impianto
e, nelle sue linee generali, della disciplina prevista nella
legge.
La necessità di aggiustamenti deriva, com'è noto, sia dalle
modalità stesse con le quali la legge n. 109 del 1994 fu
approvata, sia dalla particolare situazione nella quale essa
vide la luce.
La legge, infatti, è stata il prodotto di un procedimento
legislativo complesso protrattosi per oltre un anno, con varie
modifiche di volta in volta apportate e con modalità di
deliberazione non comuni (le Commissioni parlamentari,
infatti, ebbero funzioni redigenti).
Inoltre, due obiettive situazioni, del tutto eccezionali,
influirono sulla formazione della legge.
La prima era dovuta all'incalzare di inchieste penali
sempre più frequenti ed incisive, con accadimenti e
conseguenze inimmaginabili fino a qualche mese prima.
La seconda era dovuta ad un clima di fine legislatura il
cui scioglimento anticipato era stato preannunciato, donde la
urgenza di portare a termine il lavoro anche per la necessità
di consegnare, in un settore così negativamente segnato da
eventi deplorevoli, un messaggio di moralità, di correttezza,
di rigore.
3. Ma, come si è detto, i princìpi, l'impianto e le linee
generali, nonché gli istituti particolari della disciplina
portata dalla legge appaiono degni di essere confermati e di
non subire modifiche.
Così per quanto riguarda la norma sulla portata della legge
o, per meglio dire, delle disposizioni di essa nei confronti
delle regioni, siano queste a statuto ordinario, siano queste
a statuto speciale.
Un intervento sulla norma che limitasse, ad esempio,
soltanto ad alcuni articoli la portata di norme di principio o
di riforma economico-sociale per la legislazione regionale (al
pari di quanto opera il disegno di legge governativo) potrebbe
incappare, per altro verso, in vizi di illegittimità
costituzionale se è vero che la Corte costituzionale, in
proposito, ha avuto modo di affermare che sono i princìpi
ricavabili dalle disposizioni della legge quelli che possono
imporsi alle potestà legislative regionali. La formula attuale
della legge, pertanto, si presta meglio per questa
interpretazione rispetto ad un'altra formula che faccia
riferimento a singoli, individuati, articoli.
Parimenti dicasi a proposito della estensione o meno della
disciplina ai cosiddetti settori esclusi (e di cui alla
direttiva 93/38/CEE del Consiglio, del 14 giugno 1993).
La soluzione adottata dalla legge n. 109 del 1994 - e cioè
di renderla applicabile, salvo le modifiche e le integrazioni
all'atto del recepimento della direttiva medesima - sembra, al
momento, la più opportuna e la più idonea, anche perché lo
schema del provvedimento di recepimento della citata direttiva
è stato ormai già approvato dal Consiglio dei ministri.
Una soluzione diversa darebbe luogo a scelte opinabili
(come quella del Governo con la distinzione tra soggetti e
attività) od a soluzioni drastiche (come quella della citata
proposta di legge Formenti che assoggetta, tout court, i
settori esclusi alla legge quadro) e destinate a non essere
facilmente praticate.
Come pure non bisognevole di intervento si presenta la
disciplina relativa all'affidamento a terzi da parte dei
concessionari per i lavori oggetto della concessione e da essi
non realizzati direttamente (i cosiddetti affidamenti
infragruppi), prevedendo, peraltro, questa disciplina, un
periodo transitorio ed opportune deroghe che ne consentano la
più agevole attuazione.
Pag. 4
Con riguardo, poi, alla delegificazione, la modifica
proposta, alla relativa disciplina, dal testo governativo (la
eliminazione, vale a dire, della elencazione delle materie del
regolamento) seppure da un punto di vista strettamente tecnico
può essere spiegata (essendo le materie già comprese nelle
lettere indicate nel comma 1), da altro punto di vista non può
essere seguita essendosi gli organi parlamentari dimostrati
particolarmente attenti all'oggetto ed ai poteri della
delegificazione.
Nessun intervento, ove si escluda l'affidamento
all'Autorità di un'ulteriore attività di vigilanza riguardante
la tutela dei lavoratori operanti nel settore, inoltre, appare
necessario apportare alla parte della legge che istituisce
l'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici,
l'Osservatorio dei lavori pubblici ed il Servizio ispettivo,
nonché alla norma relativa alla riforma del Consiglio
superiore dei lavori pubblici.
Trattasi di una delle parti più significative della legge
dal momento che essa attua una delle sue principali
innovazioni, una riforma, vale a dire, del settore
organizzativo che presiede al settore. Riforma attuata, com'è
noto, con spirito ed idee nuovi, essendo conformata al modello
di un ordinamento sezionale del settore, sicché questo in se
stesso trovi le sue regole, la sua disciplina, la
qualificazione dei suoi soggetti, le sue sanzioni, gli organi
che - in peculiare posizione sia nei confronti dell'esecutivo
sia nei confronti del Parlamento - tali attività
realizzino.
Come pure non rilevanti modifiche sono necessarie (al pari
di quanto, in sostanza, fanno le due proposte parlamentari)
per tutta la restante disciplina riguardante i soggetti e
talune peculiari forme di essi (consorzi, riunioni di
concorrenti, eccetera), il procedimento dei lavori pubblici
nelle individuate e regolamentate fasi della programmazione,
della progettazione e della realizzazione. Parimenti dicasi a
proposito delle linee generali riguardanti le procedure di
scelta del contraente, con i relativi metodi e criteri di
aggiudicazione, nonché i più dettagliati momenti ed istituti
della esecuzione dei lavori e della disciplina del relativo
assetto economico e dei diritti e degli obblighi, con
particolare riguardo alle varianti, alla revisione prezzi, ai
collaudi e vigilanza, e, soprattutto, alle garanzie ed alle
coperture assicurative.
Come pure, infine, valide nelle loro scelte di fondo
appaiono le norme sugli importanti istituti dei piani di
sicurezza, del subappalto, delle fusioni e dei conferimenti,
nonché del trasferimento ed affitto di azienda e della
gestione delle casse edili.
4. Le modifiche che, invece, sembra necessario apportare
alla legge possono illustrarsi, per sommi capi, qui di
seguito. E' necessario elevare dal 40 al 50 per cento
l'aliquota dell'importo del contributo pubblico in presenza
della quale trova attuazione la disciplina della legge
limitatamente, peraltro, a lavori di valore superiore a 300
mila ECU.
La novità e la singolarità della disposizione -
l'applicazione, cioè, da parte di soggetti privati di una
disciplina essenzialmente pubblicistica e prevista per
soggetti di diritto pubblico - consigliano di limitarne
l'ambito di attuazione ai casi nei quali l'importo del
finanziamento pubblico è di entità tale da giustificare la
specialità della disciplina.
Peraltro, all'aliquota del 50 per cento faceva riferimento
l'originario disegno di legge governativo (disegno di legge n.
2145) ed all'aliquota del 50 per cento fanno riferimento anche
le altre iniziative sino ad ora attuate.
5. E' necessario, poi, sopprimere all'articolo 2, comma 3,
il primo periodo che va dalle parole iniziali alle parole
"organizzazione di impresa". La disposizione, introdotta dalla
Camera dei deputati in seconda lettura, ha riguardo al caso in
cui le amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici
locali, od istituzionali, ivi compresi quelli economici,
affidino lavori pubblici di qualsiasi importo e prevede che le
disposizioni della legge, limitatamente a quelle più
significative e di maggiore impegno pubblicistico, si
applichino solo qualora il soggetto affidatario (la norma,
invero, parla, nella specie, con poca proprietà, di
"concorrente") svolga i lavori "con la propria organizzazione
d'impresa".
Pag. 5
La disposizione è risultata, per un verso, non propriamente
comprensibile, e, per altro, non accoglibile perché contiene
una limitazione, non giustificabile, dell'ambito
soggettivo.
6. E' necessario inoltre apportare qualche aggiustamento
alla disciplina riguardante i compiti del responsabile. Questa
figura, infatti, che, anche con riguardo alla realizzazione
delle opere pubbliche, ha incontrato non poche difficoltà sia
per la sua configurazione teorica sia per la sua attuazione
pratica, ha bisogno di qualche precisazione. Così, nei casi in
cui le norme del settore e, segnatamente, le norme
organizzative attribuiscano ad uffici o soggetti diversi la
competenza dei relativi atti, è necessario specificare che, in
tali casi, il responsabile non risponde di tali atti, ma egli
ha soltanto l'obbligo di assicurare l'adozione tempestiva e
rituale degli atti medesimi, dei quali, comunque, deve
assicurare la trasparenza.
7. Nell'ambito delle misure volte a migliorare la
funzionalità della pubblica amministrazione, quella
dell'accorpamento delle stazioni appaltanti può di certo
essere ritenuta una delle più congrue e da più parti invocata,
anche a seguito delle prime indicazioni che, negli stessi
sensi, si sono manifestate sia nella legislazione statale
(l'articolo 14, comma 1, del decretolegge 13 maggio 1991, n.
152, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio
1991, n. 203), sia nella legislazione regionale (si pensi alla
legge della regione Sicilia).
Si è pertanto previsto che le amministrazioni dello Stato e
gli enti pubblici non territoriali possano avvalersi degli
uffici dei provveditorati regionali alle opere pubbliche
secondo modalità da stabilire con apposito regolamento e che,
agli stessi fini di una riduzione delle stazioni appaltanti,
provvedano, con i propri atti legislativi, le regioni e le
province autonome.
8. Una delle carenze della legge quadro n. 109 del 1994
particolarmente avvertita nella pratica è stata quella della
mancata disciplina del cosiddetto appalto di servizi o di
committenza.
Senza dubbio, lodevole è stato l'intento che, ad un certo
stadio dei lavori parlamentari si è manifestato e, quindi,
realizzato, di non favorire un trasferimento di funzioni
proprie della pubblica amministrazione a privati, depauperando
la prima di professionalità e di pratica gestione e
relegandola, quindi, ad un ruolo di mera vigilanza per di più
non adeguatamente esercitabile perché priva proprio di quella
esperienza e di quella preparazione in tale modo andate
perdute. Sono pure noti gli inconvenienti ai quali, specie in
passato, l'abuso di un tale modulo organizzativo ha dato
luogo. Ma da qui a renderlo del tutto impraticabile ci corre,
specie ove si consideri l'attuale stato di organizzazione e di
dotazione tecnica ed umana della pubblica amministrazione.
Un equilibrato realismo, pertanto, vuole che la pubblica
amministrazione non si privi delle possibilità che un rapporto
di servizio con altri soggetti, ancorché privati, possa
instaurarsi per lo svolgimento di alcune attività riguardanti
l'affidamento, l'esecuzione, la gestione dei lavori pubblici.
Ciò che è necessario è che queste attività che si possono
affidare a privati non travalichino nelle funzioni stesse
della pubblica amministrazione.
E' per queste ragioni che è stata prevista una norma a
mente della quale l'appalto dei servizi è, anzitutto, limitato
al solo svolgimento di prestazioni di stazione appaltante ed è
ammesso solo per l'esecuzione di interventi determinati e
caratterizzati da particolare complessità cui
l'amministrazione non sia in grado di fare fronte, ed a
seguito di particolari cautele (parere dell'Autorità).
Sono poi specificate, nella norma stessa, le prestazioni
che possono formare oggetto di questa particolare forma di
appalto.
9. Con riguardo alla norma sulla qualificazione (articolo 8
della legge n. 109 del 1994), atteso che il periodo di
sospensione della legge si protrae, ormai, da vari mesi
Pag. 6
e che tutto fa prevedere che debba ancora protrarsi con
conseguente inattività, appare necessario differire quantomeno
di un anno l'entrata a regime del nuovo sistema: la data del
1^ gennaio 1997 a decorrere dalla quale i lavori pubblici
possono essere eseguiti esclusivamente dai soggetti
qualificati secondo la nuova normativa, deve essere pertanto
spostata al 1^ gennaio 1998.
10. Nell'ambito dell'argomento relativo alla qualificazione
delle imprese, e segnatamente con riguardo ai requisiti morali
che le stesse devono possedere, si pone il problema relativo
all'esclusione di quelle a cui carico figurano i procedimenti
penali in corso, ovvero sentenze di rinvio a giudizio o di
condanna, passate o meno in giudicato. La soluzione recata
dalla legge n. 109 del 1994, (articolo 8, comma 7) appare di
molto rigore ed essa, senza dubbio, ha risentito del
particolare momento, caratterizzato dall'improvviso rivelarsi
di frequenti scandali, nel quale è stata emanata. E' per
questo che se ne propone una modifica alla stregua, peraltro,
di quanto, nel frattempo, i due rami del Parlamento, seppure
in sedi diversi, hanno avuto modo di deliberare. Trattasi di
una disciplina equilibrata che tiene conto, da un lato, del
necessario rigore sul punto e, dall'altro, delle esigenze del
mercato e delle imprese nella loro identità. Essa, in ogni
caso, come si è detto, ha già avuto l'avallo delle Camere, sia
pure come si è detto in sedi diverse (il Senato, a proposito
della conversione del decreto-legge n. 331 del 1994, la
Camera, a proposito della conversione del decreto-legge n. 559
del 1994) ed appare, pertanto, meglio proponibile rispetto ad
ogni altra soluzione.
11. Parimenti da differire appare la data (31 dicembre
1996) prevista dall'articolo 9 della legge che si modifica,
data relativa alla vigenza transitoria delle norme in materia
di partecipazione alle gare. Essa viene pertanto differita al
31 dicembre 1997 (articolo 12 della presente proposta di
legge).
12. Con riguardo ai consorzi ed ai requisiti per la loro
partecipazione alle gare sembra opportuno prevedere un periodo
transitorio - che si individua nella durata di tre anni - per
la nuova regola in base alla quale i requisiti devono essere
posseduti dai consorzi e non dai membri di essi. Si dispone,
pertanto, che nei primi tre anni successivi alla data di
entrata in vigore della legge, si tenga conto anche dei
requisiti dei consorziati.
13. Con riguardo, invece, alle riunioni di concorrenti è
sembrato opportuno elevare dal 15 per cento al 20 per cento il
valore delle opere di notevole contenuto tecnologico o di
rilevante complessità tecnica presenti in determinati lavori,
i quali, pertanto, non possono essere affidati in
subappalto.
14. Necessaria è apparsa, poi, l'abrogazione dell'articolo
15 che rimette alla competenza dei consigli comunali e
provinciali l'approvazione dei piani finanziari dei programmi
e dei progetti riguardanti i lavori pubblici. A parte
l'intervento innovativo sulla legge n. 142 del 1990 con una
norma di altra legge che non appare essere la sua sede
naturale, attesa la portata ed il significato della stessa
legge n. 142, la disposizione, comunque, ha destato vive
perplessità e preoccupazione in ordine alla sua attuabilita ed
alla funzionalità stessa dei consigli comunali.
15. Necessario, altresì, è apparso un intervento emendativo
in merito alle disposizioni che definiscono i vari livelli di
progettazione (articolo 16 della legge n. 109 del 1994). Uno
snellimento del testo è apparso indispensabile sia in ragione
del contenuto precettivo e non descrittivo delle norme di
legge, sia al fine di non appesantire e vincolare, con poca
funzionalità, una attività che di per sé deve adeguarsi alle
esigenze della tecnica e della pratica. E' sembrato poi
opportuno aggiungervi gli adempimenti derivanti dalla
direttiva 92/57/CEE.
16. Con riguardo, poi, ai sistemi di realizzazione dei
lavori pubblici, nel confermare
Pag. 7
la validità della disciplina disposta dalla legge n.
109 del 1994, è apparso necessario integrare la disposizione
per cui l'affidamento in concessione può essere effettuato
sulla base del progetto definitivo prevedendo che esso possa
essere effettuato, altresì, sulla base di un progetto
preliminare corredato da un capitolato prestazionale.
17. Circa i criteri di riaggiudicazione si reputano
necessarie due sole modifiche, la prima riguardante l'aggiunta
dei lavori per scavi archeologici e di restauro di beni
vincolati ai lavori da poter aggiudicare con il criterio del
massimo ribasso sull'elenco prezzi posto a base di gara; la
seconda, riguardante un chiarimento terminologico nel senso
che il limite del 20 per cento, oltre il quale valgono le
particolari garanzie per offerte sospette (cosiddetta offerta
anomala), va inteso come venti punti percentuali rispetto alla
media aritmetica dei prezzi di tutte le offerte ammesse.
18. Una modifica è apparsa necessaria, poi, con riguardo
alla composizione delle commissioni aggiudicatrici per
l'aggiudicazione e l'affidamento dei lavori pubblici.
Attualmente, la norma prevede che della commissione possano
far parte solo commissari "tecnici", il che può dar luogo a
difficoltà per la formazione delle commissioni stesse e priva,
inoltre, le stesse dell'apporto di quelle cognizioni e di
quelle esperienze giuridico-amministrative certamente
necessarie per le attività che le commissioni devono
svolgere.
19. Un intervento modificativo è ritenuto necessario,
altresì, con riferimento alla disciplina della trattativa
privata quale prevista nell'articolo 24 della legge n. 109 del
1994. Una tale disciplina, infatti, viene ad escludere ogni
possibilità di trattativa privata per lavori di importo
superiore ai 5 milioni di ECU. La regola, senza dubbio
encomiabile in linea di principio, e dettata verosimilmente
dalla necessità di evitare, per il futuro, le gravi
disfunzioni verificatesi in passato, urta, però, contro una
realtà che rende indispensabile ricorrere, in talune
eccezionali circostanze, a questo particolare metodo di
aggiudicazione.
Peraltro, una tale possibilità è prevista anche nella
stessa normativa comunitaria, alla cui soglia la norma fa
riferimento. Pertanto, sembra opportuno e rassicurante
riportarsi a questa normativa europea e, in questo senso, si
propone la modifica della disposizione attualmente prevista
((articolo 24, comma 1, lettera b)) dalla legge n. 109
del 1994.
20. Un'altra modifica appare necessario apportare alla
disciplina delle varianti, disciplina che, nelle sue linee
generali, va mantenuta ferma al fine di evitare i gravi
pregiudizi che, con riguardo ad esse, ed al loro abuso, si
sono avuti. Occorre cioè aggiungere, alla detta disciplina, la
previsione di quelle varianti imposte da esigenze di
miglioramento dell'opera e che non comportano aumento di
spese. L'eventualità, come è evidente, può essere senza
pregiudizio per la pubblica amministrazione ed essa è
assistita, peraltro, da opportune cautele.
21. Si ritiene, infine, necessario apportare talune
modifiche alle norme di cui agli articoli 31 (piani di
sicurezza) e 34 (subappalto) volte a rafforzare la tutela
delle situazioni dei lavoratori del settore e dei loro
trattamenti economici e previdenziali.
22. La soluzione indicata nella legge n. 109 del 1994
dell'abolizione del ricorso al giudizio arbitrale per le
controversie in materia di lavori pubblici era dettata, com'è
noto, dalla esigenza di evitare i gravi inconvenienti che,
talvolta, per le pubbliche amministrazioni, si sono verificati
con l'espletamento di un così particolare rimedio
giurisdizionale.
Tuttavia, si deve constatare che il completo venir meno del
procedimento arbitrale nella materia dei lavori pubblici può
essere di grave pregiudizio per il settore stesso, attesi i
tempi, sia della giustizia ordinaria sia di quella
amministrativa e considerato, altresì, l'apporto che, ormai,
Pag. 8
nel settore, ha dato l'esperienza della giurisprudenza
arbitrale. Appare pertanto necessario il ripristino
dell'istituto dell'arbitrato nel settore, solo che è
necessario prevedere, sin da adesso, per lo stesso, una nuova
disciplina. All'uopo, seguendo le indicazioni che già
comparvero in un approfondito parere della Commissione affari
costituzionali del Senato nel corso dell' iter
approvativo della legge n. 109 del 1994, si è ritenuto che
debba essere il regolamento, quale sede di disciplina più
dettagliata degli istituti previsti dalla legge, a prevedere
una regolamentazione precisa del giudizio arbitrale ovviando
agli inconvenienti ai quali l'attuale disciplina dà luogo.
23. Le modifiche da apportare non possono non concludersi
che con una norma
che disciplini le situazioni transitorie. Già si è avuto modo
di accennare che uno dei problemi che si dovettero affrontare
all'indomani della entrata in vigore della legge n. 109 del
1994, fu quello del suo impatto sui procedimenti in corso.
L'assenza di una disposizione che disciplinasse una tale
evenienza è stata una delle carenze più avvertite.
E' per questo che, mantenendo l'attuale formulazione
dell'articolo 38 (la sua nuova formulazione in altri disegni
di legge non vi aggiunge molto), si è prevista una norma
(articolo 26 della proposta di legge) la quale dispone che, in
attuazione del principio tempus regit actum, per i
lavori pubblici in corso alla data di entrata in vigore della
legge continuano ad applicarsi le norme previgenti.
| |