| Onorevoli Colleghi! -- Da molti anni l'economia
agricola si deve confrontare con una concorrenza
internazionale in continua evoluzione e sempre più difficile
da sostenere, a causa degli elevati costi di produzione delle
nostre imprese agricole, primo fra tutti quello del lavoro.
Tali difficoltà sono accresciute per effetto della
riduzione della tutela e del sostegno da parte della Unione
europea, in sintonia con i recenti accordi in ambito GATT
(Uruguay Round) sul commercio internazionale. In tale
contesto emerge, con tutta evidenza, la situazione di
progressiva marginalizzazione che tutte le produzioni
mediterranee subiscono a causa del consistente impiego di
manodopera subordinata.
Il fenomeno è aggravato dalla qualità della politica del
lavoro sino ad oggi adottata nel nostro Paese, improntata a
considerare il costo della prestazione lavorativa come una
variabile assolutamente indipendente da fattori della
produzione, da condizioni reali della economia e del valore
aggiunto che risale alle prestazioni medesime.
Tutto ciò ha prodotto, soprattutto in materia
previdenziale, il proliferare di norme contraddittorie, il più
delle volte - per la loro mancata aderenza alla realtà -
produttive di facili automatismi sottratti ad ogni tipo di
controllo. Pertanto, è ormai più che necessario dare ordine e
chiarezza alla normativa che regola la materia, attraverso la
predisposizione di un apposito testo unico.
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Il sistema previdenziale in agricoltura è nato per
rispondere ad esigenze di politica sociale dettate
dall'effettivo bisogno di sostenere una popolazione agricola
povera, disorganizzata ed arretrata.
Nel corso degli anni la situazione dell'agricoltura è
cambiata ma il sistema previdenziale no, nel senso che la
previdenza non è ancora scorporata dall'assistenza: per cui,
tramite un sistema fittizio di instaurazione del rapporto di
lavoro, facilitato anche dalla quasi totale latitanza degli
organi preposti ai controlli, la previdenza è diventata un
vero e proprio reddito aggiuntivo di sostegno del presunto
lavoratore agricolo. Gli effetti aberranti di questo sistema
sono evidenti e vanno a discapito non solo della collettività
in generale ma soprattutto dell'operatore agricolo, sia esso
datore di lavoro o semplice lavoratore. Così il sistema
previdenziale agricolo si è progressivamente deteriorato ed è
noto che il Governo si è già dovuto occupare, per quanto
riguarda il recupero contributivo, degli enormi arretrati
accumulatisi negli anni e che ammontano (secondo una stima
dell'Ente preposto alla riscossione), a circa 4.000 miliardi
di lire; in virtù, poi, del sistema sanzionatorio,
l'indebitamento delle imprese agricole sarebbe, al momento,
pari a 8.000 miliardi di lire.
E' bene sottolineare che tali imponenti somme si sono
venute consolidando nell'arco degli ultimi quindici anni e
rappresentano un problema strutturale, e non meramente
contingente, nell'ambito del sistema della previdenza
agricola. Tale situazione si sarebbe potuta ovviare con una
maggiore attenzione da parte del legislatore.
L'attuale disciplina legislativa si basa essenzialmente sul
decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375, che ha introdotto
sostanziali modifiche legislative in materia di accertamento
dei lavoratori dell'agricoltura e dei relativi contributi
previdenziali. Pur tuttavia, tale disciplina suscita qualche
perplessità in ordine alla presunta semplificazione delle
procedure che, al contrario, sembrano "complicare" il lavoro,
già arduo, degli operatori del settore agricolo.
Tutto ciò ha provocato dissensi e malcontenti soprattutto
in esito alla eliminazione delle agevolazioni contributive per
le imprese agricole, nonché per la introduzione di adempimenti
procedurali a carico di imprese e lavoratori che mal si
attagliano alla natura del rapporto di lavoro in
agricoltura.
A seguito delle predette contestazioni la legge 24 dicembre
1993, n. 537, per un verso, all'articolo 11, comma 29, ha
abrogato gli articoli 17 e 18 del decreto legislativo n. 375
del 1993, e ha previsto una nuova disciplina della
fiscalizzazione per le imprese agricole operanti nei territori
della ex Cassa per il Mezzogiorno e delle agevolazioni
contributive nelle zone montane e svantaggiate, lasciando
inalterata la disciplina previgente alla data di entrata in
vigore dei citati articoli 17 e 18 del decreto legislativo n.
375 del 1993, sino al 1^ ottobre 1994, e graduando gli aumenti
nei successivi due anni.
L'impianto del decreto legislativo n.375 del 1993, e le
soluzioni proposte appaiono, per un verso, semplicistiche e
non meditate, per un altro, totalmente avulse dalla reale
condizione della economia agricola. Ne consegue una pressione
previdenziale irragionevole e molto più pesante rispetto ai
regimi previdenziali vigenti nelle altre economie agricole
mediterranee.
L'irragionevole incremento dei costi spinge fuori mercato
non solo le piccole imprese, ma tutte le imprese agricole, a
prescindere dalla dimensione, dal grado di organizzazione e di
gestione.
Le disposizioni del decreto legislativo n. 375 del 1993
marginalizzano tutte le imprese agricole italiane mettendole
in condizione di svantaggio rispetto alla concorrenza
comunitaria ed extracomunitaria.
Con altro provvedimento si è differito al 30 giugno 1995
anche il termine per la effettuazione degli adempimenti
previsti dagli articoli 2 (registro di impresa), 4 (busta
paga), 5 (denuncia aziendale) e 7 (piano colturale) del
decreto legislativo n. 375 del 1993.
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Da ultimo, l'articolo 32 del decretolegge 27 agosto 1994,
n. 514, ha fatto slittare dal 28 dicembre 1994 al 30 marzo
1995, il termine per l'entrata in vigore della parte normativa
già in precedenza prorogata.
Esaminando la situazione della previdenza agricola si
constata che, per ciascun anno di gestione previdenziale, a
fronte di una spesa per prestazioni di lire 3.118 miliardi per
i lavoratori dipendenti, vi sono incassi per soli 254
miliardi; non migliore è la situazione della gestione dei
coltivatori diretti in cui, a fronte di 9800 miliardi di
spese, vi sono incassi, da parte degli enti previdenziali, per
1.500 miliardi.
La contribuzione delle imprese si attesta, quindi, attorno
al 10-15 per cento della spesa previdenziale.
E ' opportuno, quindi, interrogarsi sulle ragioni di tale
nodo strutturale e verificare quali siano gli automatismi
distorsivi che danno luogo a siffatte situazioni. Senza dubbio
alcuno, un ruolo di notevole peso è da attribuirsi alla
progressiva riduzione ed al consistente invecchiamento della
popolazione occupata nel settore, con una chiara inversione di
tendenza rispetto al passato. In tale situazione, è entrato in
crisi il modello su cui si è fondato il sistema della
previdenza agricola, basato finora sul criterio della
"ripartizione", in quanto, come già evidenziato, appare
impossibile ripartire, sui lavoratori attualmente occupati, i
costi relativi alle prestazioni.
E' noto come in agricoltura la previdenza abbia sempre
svolto un ruolo fondamentale di equilibrio per la tenuta dei
rapporti fra attività produttiva e lavoro conseguente, sia
autonomo che dipendente.
La previdenza agricola è sempre stata frutto di accordi fra
le categorie, recepiti poi nei vari strumenti di
attuazione.
Bisogna riconoscere che tali strumenti non sono più
all'altezza non solo dei compiti per i quali vennero
istituiti, ma anche delle nuove esigenze che si impongono
attualmente al mondo agricolo.
Gli agricoltori, a fronte della evoluzione in atto, per le
produzioni, per il mercato, per la politica comunitaria, per
l'ambiente e per la tutela del territorio, hanno bisogno di
regole certe e, soprattutto, durature, anche nel campo della
previdenza.
Il sistema previdenziale vigente non garantisce tali
certezze e, per questo, occorre una ristrutturazione, intanto,
degli organi che sono preposti alla sua realizzazione.
A tale proposito, una delle prime cose da eliminare è la
separazione tra il soggetto che provvede alla riscossione dei
contributi e il soggetto che eroga le prestazioni. Deve
essere, quindi, istituito un ente pubblico previdenziale per
l'agricoltura che abbia il compito di riscuotere i premi e,
quindi, erogare le prestazioni, tenendo conto delle
peculiarità intrinseche del mondo agricolo, dovute alla
notevole mobilità, legata a tempi diversi di colture, di
raccolta e mercato dei prodotti; un ente che svolga compiti di
esazione, di controllo e di erogazione di particolari
prestazioni. Tale ente è denominato Istituto nazionale per la
previdenza in agricoltura (INPA) ed è organizzato su base
territoriale, attraverso uffici periferici.
La vigilanza dell'attività dell'INPA è affidata ai Ministri
del lavoro e della previdenza sociale, del tesoro e delle
risorse agricole, alimentari e forestali.
L'INPA, pertanto, assorbe integralmente le competenze del
soppresso Servizio per i contributi agricoli unificati (SCAU),
nonché la gestione delle prestazioni erogate dall'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS). Al predetto Ente si
applicano le disposizioni della legge 20 marzo 1975, n. 70,
della legge 23 ottobre 1992, n. 421, del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, e della legge 9 marzo 1989, n. 88.
Le funzioni dell'Istituto nazionale per la previdenza in
agricoltura possono essere così articolate:
a) accertamento e collocamento della manodopera:
trasferimento dei compiti attualmente svolti dalle
commissioni circoscrizionali all'Istituto nazionale per la
previdenza in agricoltura, tramite contestuale sostituzione
degli elenchi nominativi con certificazioni attestanti le
posizioni assicurative, previsione delle strutture (con il
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coinvolgimento delle regioni) che potrebbero divenire
osservatori dell'andamento dell'occupazione;
b) accertamento e riscossione dei contributi e
vigilanza: per la razionalizzazione delle procedure in atto
presso il soppresso SCAU sarebbe opportuno procedere ad
ampliamento delle basi imponibili tramite l'inquadramento, nel
settore primario, delle imprese che trasformano e
commercializzano i prodotti agricoli e dei cosiddetti
"contoterzisti" nel comparto agroindustriale;
c) prestazioni previdenziali: al nuovo Istituto
nazionale per la previdenza in agricoltura dovranno essere
attribuite le prestazioni temporanee (le integrazioni
salariali, le indennità economiche di malattia e maternità ed
il trattamento di famiglia) e la gestione delle forme
pensionistiche complementari relative al settore agricolo, la
liquidazione ed erogazione delle prestazioni pensionistiche e
dell'indennità di disoccupazione, dato anche il loro
riferimento a posizioni assicurative relative a settori di
attività non agricole, ferme restando le attribuzioni
dell'INPS per le situazioni pregresse rispetto alla
istituzione del nuovo Ente, e le attribuzioni dell'Istituto
nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro
(INAIL).
Al nuovo Ente, nel quale confluiranno il personale e le
strutture dello SCAU, dovranno essere forniti i mezzi
necessari per assolvere i compiti istituzionali, individuando
gli strumenti normativi e le strutture che gli consentano di
operare sullo stesso piano degli altri enti previdenziali.
Sostanzialmente, si tratta di dotare l'Istituto nazionale per
la previdenza in agricoltura di strumenti di funzionalità e di
efficienza nell'azione amministrativa, già forniti all'INPS ed
all'INAIL dalla legge n. 88 del 1989, capaci di eliminare le
dannose lentezze che oggi affliggono l'attività dello SCAU,
razionalizzando e semplificando il sistema normativo vigente
(anche attraverso la delegificazione).
Per le ragioni esposte, è ormai ineludibile il passaggio ad
un diverso sistema previdenziale che sia maggiormente
orientato verso il criterio della "capitalizzazione", con
decisi correttivi di solidarietà sociale che, però, siano
chiaramente riferiti ad un ambito assistenziale e non entrino
in commistione con i meccanismi della previdenza.
In attesa del riordino appare assolutamente necessario
rivedere profondamente la disciplina dettata dal decreto
legislativo n. 375 del 1993, per riportare ad un criterio di
equità il sistema di accertamento e di riscossione dei
contributi agricoli unificati, seguendo il principio, ove le
informazioni necessarie alla pubblica amministrazione siano
già nella disponibilità dell'Ente preposto al servizio, di non
gravare le imprese dell'onere di fornire alla stessa le
notizie.
In definitiva, si propone la rielaborazione del predetto
provvedimento sui punti che seguono.
1. Registro d'impresa.
La complessità dei dati da annotare, quasi giornalmente, su
tale registro, la ininfluenza dello stesso ai fini della lotta
all'evasione contributiva ed al lavoro nero ne suggeriscono la
soppressione.
I datori di lavoro non obbligati, secondo la vigente
legislazione sul lavoro, alla tenuta dei libri paga e
matricola, hanno comunque l'obbligo di istituire scritture
analoghe ai libri stessi (circolare n. 1/RT del 15 dicembre
1973 del Ministero delle finanze).
2. Prospetto di paga.
L'articolo 4 del decreto legislativo n. 375 del 1993
estende a tutti i datori di lavoro agricolo l'obbligo di
consegnare ai lavoratori dipendenti, all'atto della
corresponsione della retribuzione, un prospetto di paga.
In precedenza, ai sensi dell'articolo 4, primo comma,
lettera c), della legge 5 gennaio 1953, n. 4, erano
escluse da tale obbligo le aziende agricole che impiegavano,
nell'annata agraria, manodopera salariata
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per un numero di giornate lavorative non superiore a
3.000 (e quindi la gran parte delle aziende agricole).
Si è compiuto un ulteriore passo verso la parificazione, in
materia di adempimenti, dei datori di lavoro agricolo a quelli
degli altri settori produttivi, anche se, per la verità, molte
imprese agricole, già da tempo, provvedevano a rilasciare ai
propri dipendenti, all'atto della corresponsione della
retribuzione, il prospetto di paga.
L'estensione dell'obbligo sembra diretto a fornire, agli
enti predisposti alla vigilanza, un ulteriore strumento di
riscontro per la lotta all'evasione contributiva e sembra,
altresì, finalizzata a dare la possibilità, al lavoratore, di
verificare immediatamente e direttamente la congruità della
retribuzione effettivamente percepita con quella risultante
dal prospetto di paga. Pertanto, fino ad un riordino
complessivo della materia, è indispensabile prevedere un
sistema che possa assicurare le medesime finalità attraverso
strumenti estremamente semplificati ed applicabili a tutti i
datori di lavoro indistintamente, onde evitare di lasciare
spazi franchi che consentano, come nel precedente sistema,
frodi ed evasioni.
3. Il piano colturale (articolo 7).
I dati che sono richiesti con questo documento sono già
forniti dalle aziende alla pubblica amministrazione (in
particolare allo SCAU) mediante la denuncia aziendale
(articolo 5 del decreto legislativo n. 375 del 1993).
Non deve essere assunto quale strumento per la
reintroduzione, sia pure fittizia, dell'imponibile di
manodopera agricola; è già ragionevole e prevedibile che
l'impresa agricola all'inizio di ogni annata agraria comunichi
i propri progetti colturali per l'anno in corso, da tenere in
conto ai fini del fabbisogno di manodopera sul territorio.
Anche tale adempimento va differito a decorrere dal 1^ gennaio
1997.
4. Sanzioni.
L'articolo 20 del decreto legislativo n. 375 del 1993
prevede sanzioni pesantissime (perdita delle agevolazioni
contributive e di tutti i benefìci di legge) per i datori di
lavoro che omettano l'esecuzione degli adempimenti introdotti
dal medesimo decreto legislativo e che non rispettino i
contratti collettivi o la legislazione sul lavoro.
L'evidente sperequazione tra sanzione e violazione
contestata, nonché l'amplissima gamma di violazioni possibili
(ogni più piccola violazione della complessa, articolata e
stratificata normativa in materia di lavoro sarebbe egualmente
sanzionata) fanno ritenere questa norma assolutamente iniqua e
da rimodulare con proporzionalità e ragionevolezza.
5. Aumenti contributivi.
Necessario appare, altresì, rivedere l'imposizione
contributiva in agricoltura in merito ai carichi contributivi
introdotti dall'articolo 11, commi 27 e 28, della legge 24
dicembre 1993, n. 537. In attesa di un ponderato riordino del
sistema contributivo, le agevolazioni e le fiscalizzazioni
devono essere mantenute fino al 31 dicembre 1997.
E' altresì necessario ampliare la base contributiva
dell'INPA prevedendo l'inquadramento, nel settore agricolo,
delle imprese che trasformano o commercializzano prodotti
agricoli o che esercitano attività agricole per conto di
terzi.
6. Salario medio convenzionale provinciale.
Tale situazione è ulteriormente aggravata dalla presenza di
istituti che causavano in sede locale automatismi tali da
contribuire progressivamente ad elevare i costi previdenziali
a carico delle imprese senza riscontri positivi per le
stesse.
Gli effetti aberranti sono da ricercarsi nella normativa
che stabilisce il meccanismo
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di calcolo della base imponibile dei contributi agricoli
unificati (CAU), e cioè il cosiddetto "salario medio
convenzionale" di cui all'articolo 8 della legge 8 agosto
1972, n. 452, ed in quella che presiede alla erogazione delle
prestazioni previdenziali.
Il sistema chiuso della contrattazione centralizzata, così
come opera nel comparto, ha portato, negli anni, ad un
progressivo distacco tra le realtà assolutamente disomogenee
ed, anzi, profondamente diversificate esistenti nelle varie
province del nostro Paese e l'attuale teorica previsione
contrattuale.
Poiché, poi, il salario medio convenzionale viene
quantificato in base ai contratti collettivi validi per il
settore, ciò ha determinato il progressivo e parzialmente
automatico - attraverso il meccanismo della contingenza -
innalzamento del costo contributivo, senza alcun rapporto con
la prestazione effettivamente praticata tra le parti.
La lievitazione del "salario convenzionale" è ulteriormente
aggravata dalla circostanza che il meccanismo di calcolo dello
stesso è basato su una media aritmetica dei salari
contrattuali stabilita per ciascuna categoria di lavoratori,
non tenendo conto della ponderazione sul numero effettivo di
lavoratori impiegati per ciascuna qualifica in ogni singola
provincia (tecnica questa di più facile realizzazione grazie
agli strumenti già in possesso della pubblica
amministrazione).
L'artificioso aumento del costo previdenziale penalizza
maggiormente le produzioni ad elevato impiego di manodopera
per unità di prodotto, in specie ortofrutta, vite ed olivo, e
favorisce, di contro, quelle caratterizzate da basso utilizzo
di forza lavoro e più facilmente meccanizzabili.
Quanto detto trova conferma nella circostanza che anche
regioni caratterizzate da elevata efficienza produttiva in
agricoltura - sia in termini quantitativi che qualitativi
(Emilia Romagna) - ma da intenso impiego di manodopera, hanno
ad oggi le più elevate passività, in termini di contributi
pregressi non pagati.
Tutto questo ha prodotto un esteso contenzioso
giudiziario.
La magistratura, sia di merito sia di legittimità,
investita del problema, ha assunto un orientamento
assolutamente uniforme, e, risolvendo le controversie a favore
degli agricoltori, nel rispetto delle proprie competenze ha
accertato la illegittimità del salario medio convenzionale e
lo ha disapplicato, bloccando così la riscossione della
contribuzione.
Anche la Corte costituzionale si è pronunciata in materia
e, pur ribadendo la necessità per il settore di ricorrere ad
una base impositiva generalizzata, nel rigettare la questione
di costituzionalità, proposta sull'articolo 28, primo comma,
del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1968, n.
488, ha stabilito che le retribuzioni convenzionali devono
rilevarsi per ciascuna provincia - e non su base nazionale -
in forza di un criterio di effettività (Corte costituzionale,
sentenza n. 342 del 7 luglio 1992).
Proprio da tale criterio occorre partire per ricostruire
sia i meccanismi di accertamento, imposizione e riscossione
dei contributi, sia quelli di quantificazione ed erogazione
delle prestazioni previdenziali.
Per quanto concerne la definizione della retribuzione media
convenzionale provinciale, questa deve essere definita tra le
parti sociali. Esse dovranno effettuare la determinazione del
salario medio convenzionale provinciale tenendo conto del peso
di incidenza delle singole qualifiche di avventizi, rispetto
al complessivo ammontare delle giornate lavorative impiegate
nel corso dell'anno che precede la determinazione medesima. In
ogni caso, in essa si dovrà tenere conto degli usi e delle
consuetudini locali.
7. Istituzione del tentativo obbligatorio di conciliazione
prima della proposizione di domanda giudiziale contro gli enti
previdenziali in materia di contributi agricoli
unificati.
Come già detto nei punti precedenti, si è instaurato in
materia un ampio contenzioso giudiziario.
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Per risolvere tale problema soccorre il pre-contenzioso
previsto dall'articolo 46 della legge n. 203 del 1982. Tale
istituto ha introdotto un meccanismo di conciliazione
obbligatoria che la giurisprudenza ha poi chiarito essere
presupposto processuale per la proposizione della successiva
domanda giudiziale.
Questo meccanismo obbliga le parti ad una chiarificazione
delle rispettive proposizioni prima del giudizio e quindi
consente, eventualmente, alla pubblica amministrazione
interessata di adottare in via di autotutela conseguenti
provvedimenti.
8. Testo unico sulla previdenza agricola.
Data la complessità della normativa riguardante prestazioni
previdenziali per i lavoratori agricoli, il Governo dovrà
emanare un apposito testo unico delle leggi previdenziali
nonché riformare l'intero sistema delle prestazioni nel senso
di una sempre maggiore aderenza al criterio "della
capitalizzazione".
In attesa di ciò viene mantenuto, ai fini delle
prestazioni, il meccanismo di calcolo previsto nel precedente
sistema (articolo 28 del decreto del Presidente della
Repubblica 27 aprile 1968, n. 488, e articolo 3 della legge 8
agosto 1972, n. 457).
9. Innalzamento dei requisiti minimi previsti per i
lavoratori agricoli avventizi per l'accesso alle prestazioni
previdenziali.
Allo stato attuale sono riconosciute le prestazioni
previdenziali ai lavoratori agricoli avventizi che abbiano
effettuato un numero minimo di 51 giornate lavorative
nell'arco dell'anno solare.
Tale soglia non trova più alcuna giustificazione, attesi i
mutamenti verificatisi nel numero e nella qualità degli
addetti professionali all'agricoltura.
Negli ultimi anni il numero degli stessi si è drasticamente
ridotto e per converso
si è innalzato il loro profilo qualitativo e professionale,
talché chi lavori soltanto 51 giornate nel corso di un anno,
in agricoltura, non è più qualificabile come professionalmente
addetto al settore.
Per converso, sono noti e purtroppo riscontrati gli effetti
distorsivi che tale bassa soglia permette; per un verso,
infatti, è relativamente semplice l'accreditamento fittizio di
un tale ammontare di giornate a soggetti che non operano
realmente nel settore, per altro verso, anche nel caso di
lavoratori professionali, essa favorisce l'accordo collusivo
tra datori di lavoro e lavoratori in frode agli enti
previdenziali.
Pertanto, si propone l'innalzamento della soglia per il
diritto alle prestazioni previdenziali per i lavoratori
agricoli avventizi a 101 giornate.
Da calcoli approssimativi si ritiene che tale disposto
possa assicurare un risparmio della gestione di oltre il 25
per cento.
10. Rideterminazione dei requisiti minimi per l'iscrizione
nella Cassa dei coltivatori diretti.
Altrettanto grave appare la sfasatura per il settore dei
coltivatori diretti.
Attualmente è iscritto al settore chi possa dimostrare di
coltivare fondi in propria disponibilità per un numero
presuntivo di giornate lavorative pari a 104 nell'arco
dell'anno.
Tutto ciò è in evidente contrasto con la stessa definizione
di coltivatore diretto che prevede la prevalenza del proprio
lavoro nell'impresa agricola.
Orbene, poiché le giornate lavorative utili nell'arco
dell'anno ammontano a 312, ed atteso, altresì, che si ha
prevalenza nel caso che i soggetti interessati dedichino
almeno il 51 per cento del proprio tempo di lavoro
all'attività agricola, ne deriva che il requisito minimo per
tale iscrizione dovrebbe essere portato dalle attuali 104 ad
almeno 157 giornate lavorative.
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