Onorevoli  Colleghi!
  1.  Il governo del territorio e la legislazione
  1.1.  La legislazione statale in materia di
  urbanistica.
      L'ordinamento italiano si arricchisce di una organica
  "legge urbanistica" solamente nel 1942, con la legge 17 agosto
  1942, n. 1150.  Si è nel pieno degli eventi bellici, l'Italia è
  ancora dominata dal regime fascista, che peraltro crollerà
  poco meno di un anno dopo.
    Non è certo questa la sede per ricostruire il sistema
  previsionale e prescrittivo della legge n. 1150 del 1942.
    E' piuttosto il caso di ricordare i tentativi, che si
  svilupparono essenzialmente nel corso degli anni '60, di
  dotare il Paese di una nuova legge urbanistica generale.
    Nel 1962 il Ministro dei lavori pubblici Fiorentino Sullo
  fece elaborare e presentò
  un disegno di legge fortemente innovativo che, tra l'atro,
  prevedeva l'esproprio generalizzato dei suoli urbani e la loro
  successiva concessione in diritto di superficie.  Esso suscitò
  una furibonda campagna d'opposizione, a seguito della quale,
  durante la campagna elettorale per il rinnovo del Parlamento,
  nel 1963, il Ministro veniva sconfessato dal suo stesso
  partito di appartenenza.
    Il governo formatosi dopo le elezioni provvide a redigere
  un nuovo disegno di legge, che in realtà conservava i
  contenuti essenziali del precedente e che, proprio per ciò,
  non riuscì ad avanzare nell' iter  legislativo, per finire
  con l'essere abbandonato a favore di un terzo disegno,
  sostanzialmente diverso, elaborato nel 1964, peraltro mai
  approvato formalmente dal Governo, né, conseguentemente,
  inoltrato al Parlamento.
    Fu invece approvato dal Governo, e presentato al
  Parlamento, il 3 febbraio 1967, un quarto disegno, pressoché
  identico
 
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  a quello elaborato nel 1964.  Con esso il principio
  dell'esproprio generalizzato era seriamente intaccato da una
  ricca casistica di oneri, dal riconoscimento ai proprietari di
  aree soggette ad espropriazione della possibilità di
  richiedere "l'esonero (...) o la permuta con altra area" per
  "la costruzione di una casa di abitazione ritenuta idonea ai
  bisogni del richiedente e dei suoi familiari", e dalla
  possibilità che l'attività costruttiva venisse attuata,
  anziché sulla base di "piani particolareggiati", con
  susseguente espropriazione delle aree da essi interessati, a
  mezzo di "piani edilizi convenzionati".  Anche questo progetto,
  ad ogni buon conto, non riuscì a procedere verso
  l'approvazione parlamentare.
    Fu invece approvata, ed entrò in vigore, la legge 6 agosto
  1967, n. 765, recante, nel titolo, modifiche ed integrazioni
  alla legge n. 1150 del 1942, e diffusamente nota come "legge
  ponte": verso una sponda evidentemente ancora sperata.  Essa
  era stata, per il vero, preceduta (citando soltanto i
  provvedimenti più rilevanti) dalla legge 18 aprile 1962, n.
  167, recante disposizioni per favorire l'acquisizione di aree
  fabbricabili per l'edilizia economica e popolare, seguita
  dalle leggi 19 novembre 1968, n. 1187, 22 ottobre 1971, n.
  865, 28 gennaio 1977, n. 10, e 5 agosto 1978, n. 457.
    Non è questa la sede per rammentare, neppure sommariamente,
  i contenuti delle leggi ora citate.
    Ad ogni buon conto, alle leggi statali precedentemente
  ricordate facevano seguito, negli anni '80, una serie di
  provvedimenti frammentari, malamente coordinati, carenti di
  coerenze esterne ed interne (anche se farraginosi),
  genericamente e superficialmente ispirati da tendenze alla
  deregulation  (edilizia ed urbanistica) ed a
  "semplificazioni" nient'affatto sorrette da chiari apparati
  concettuali e dalle necessarie visioni sistemiche.
    Per contro si succedevano, a partire dalla metà dello
  stesso decennio, alcune leggi di completamente diversa
  ispirazione e (a prescindere da puntuali limiti oggettivamente
  in esse riscontrabili) di grande, e riconosciuta, rilevanza in
  ordine al "governo del territorio": la legge 8 agosto 1985, n.
  431, per la tutela delle zone di particolare interesse
  ambientale, la legge 18 maggio 1989, n. 183, per la "difesa
  del suolo", la legge 6 dicembre 1991, n. 394, sulle "aree
  protette".
    Né si possono ignorare le innovazioni, anche in materia di
  "governo del territorio", introdotte dalla legge 8 giugno
  1990, n. 142, sull'ordinamento degli enti locali.
  1.2.  Il modello costituzionale di produzione
  legislativa.
    A norma dell'articolo 117 della Costituzione spetta alle
  regioni emanare, per le "materie" elencate dal medesimo
  articolo, tra le quali l'"urbanistica", "norme legislative nei
  limiti dei princìpi fondamentali stabiliti dalle leggi dello
  Stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con
  l'interesse nazionale e con quello di altre regioni".  Il pieno
  rispetto di tale modello di produzione legislativa avrebbe
  richiesto, e richiederebbe, che, a far data dalla costituzione
  delle regioni, il legislatore nazionale si limitasse, per le
  "materie" predette, a stabilire (esplicitamente e
  distintamente enunciandoli) dei "princìpi fondamentali",
  tutt'al più accompagnandoli, nei limiti dello strettamente
  indispensabile, con disposizioni direttamente operative
  destinate a trovare applicazione solamente nel tempo
  necessario alle regioni per legiferare avendo come limite
  soltanto i sanciti "princìpi fondamentali".
    Al momento della concreta costituzione delle regioni, al
  proclamato fine di consentire alle regioni stesse di iniziare
  immediatamente a legiferare nelle "materie" di competenza
  (senza attendere l'emanazione di leggi statali enuncianti i
  "princìpi fondamentali" della disciplina di ognuna di esse),
  la legge n. 281 del 1970 dispose, con il penultimo comma
  dell'articolo 17, che la produzione legislativa regionale
  poteva svolgersi "nei limiti dei princìpi fondamentali quali
  risultano da leggi che espressamente li stabiliscono per le
  singole materie o quali si desumono dalle leggi vigenti".  Da
  allora, ed anzi in misura crescente,
 
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  il legislatore nazionale ha continuato a disciplinare
  ogni argomento, anche nell'ambito delle "materie elencate
  dall'articolo 117 della Costituzione, nei più minuti dettagli,
  senza minimamente curarsi di distinguere gli enunciati che,
  eventualmente, intendeva costituissero "princìpi
  fondamentali", da quelli che potessero considerarsi, tutt'al
  più, come s'è detto, disposizioni transitorie.  Mentre,
  correlativamente, la produzione legislativa regionale è andata
  largamente degradandosi al rango di regolamentazione attuativa
  di leggi statali, quando non di mera parafrasi o di
  riscrittura di queste ultime.
    Negli ultimi tempi, nell'ambito del più generale dibattito
  sulla "riforma delle istituzioni", ma anche indipendentemente
  da esso, si è prodotta una forte tensione verso la
  configurazione di un "nuovo regionalismo", o quantomeno di un
  "rilancio del regionalismo", tensione presente in importanti
  centri di produzione culturale, ed in quasi tutte le forze
  politiche.
    La caratteristica fondamentale del "nuovo regionalismo"
  dovrebbe consistere nel modificare la Costituzione così da
  elencarvi non già le "materie" di competenza regionale, ma
  quelle mantenute nella sfera delle competenze statali,
  spettando tutte le altre alle regioni.
    L'elenco delle "materie" di competenza statale non potrebbe
  che essere, comunque, piuttosto ricco: cosa del resto
  ineludibile ove si voglia mantenere alla Repubblica italiana i
  connotati di "Stato sociale", come dimostrano la storia e la
  realtà contemporanea degli Stati anche a struttura
  "federale".
    Ed inoltre dovrebbe essere fatta salva la competenza
  statale di dettare, per tutte le altre "materie", i "princìpi
  fondamentali" nel cui rispetto dovrebbe esplicarsi l'attività
  legislativa regionale (la quale dovrebbe altresì non porsi in
  contrasto con l'interesse nazionale e con quello delle altre
  regioni), venendo peraltro rafforzato l'obbligo del
  legislatore nazionale di porre tali "princìpi fondamentali"
  esclusivamente mediante leggi organiche, che siano
  effettivamente "di soli princìpi".
  1.3. L'esigenza di una legge organica.
    Quanto detto appena sopra chiarisce che il pervenire
  della definizione del "nuovo regionalismo" al suo esito
  conclusivo e formale non farebbe affatto venir meno la
  necessità di definire "leggi organiche" recanti i "princìpi
  fondamentali" della disciplina delle diverse "materie", tra le
  quali l'"urbanistica" (nella definizione ampia datane
  dall'articolo 80 del decreto del Presidente della Repubblica
  n. 616 del 1977, riconducibile al concetto di "governo del
  territorio").
    Per converso, tale esigenza è posta già dalla vigente
  Costituzione, talché il Parlamento potrebbe (e dovrebbe)
  impegnarsi da subito a darvi (finalmente) risposta.
    In tale logica, e con tali obiettivi, intende essere
  avanzata la presente proposta di legge.
  2.  Le finalita  generali
  2.1.  Il metodo della pianificazione e la preliminare
  determinazione delle "condizioni" alle scelte di
  trasformazione.
    Si vuole affermare, con la presente proposta di legge,
  un principio fondamentale e fondativo, soltanto implicito
  nella vigente legislazione, e non di rado da essa
  contraddetto.  Quello dell'assunzione del metodo della
  pianificazione come criterio fondamentale di guida delle
  azioni della pubblica amministrazione che siano suscettibili
  di incidere sugli assetti (fisici e/o funzionali) del
  territorio, quale che sia il livello istituzionale
  competente.
    Ne discende che anche a livello nazionale (oltre che a
  quelli regionale, provinciale o metropolitano, comunale)
  sarebbe da prevedere la formazione di atti e documenti di
  pianificazione.
    La motivazione dell'assunzione del metodo della
  pianificazione, e quindi al contempo la finalità generale
  dell'attività di pianificazione, consiste nella necessità
  (civile, sociale, economica) di conferire coerenza alle azioni
  suscettibili, singolarmente o nei loro effetti cumulativi, di
 
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  indurre trasformazioni nel territorio e negli immobili che lo
  compongono, e ciò in relazione sia alla collocazione di tali
  azioni nello spazio che alla loro successione nel tempo.
    Tenendo conto delle più mature riflessioni in tema di
  governo del territorio, si ritiene che sia necessario
  provvedere, nell'attività pianificatoria ad ogni livello, a
  determinare, in via preliminare, le disposizioni finalizzate
  alla tutela sia dell'"integrità fisica" che dell'"indennità
  culturale" del territorio interessato, da porre come
  "condizioni" (da intendersi sia come "limiti", sia come
  "prerequisiti") ad ogni possibile scelta di trasformazione
  (fisica e/o funzionale) del medesimo territorio.
    Ed anche che l'attività pianificatoria si ponga
  coerentemente l'obiettivo di conferire al territorio, ed in
  particolare al sistema insediativo antropico, più elevati
  caratteri di qualità formale e funzionale.
    Tutto ciò al fine di perseguire uno "sviluppo
  sostenibile".
    E' opportuno precisare cosa si intende con le espressioni
  appena sopra usate.
    Per tutela dell'"integrità fisica" del territorio si
  intende la considerazione dei connotati materiali essenziali
  dell'insieme del territorio e delle sue componenti
  (sottosuolo, suolo, soprassuolo naturale, corpi idrici,
  atmosfera) e la loro preservazione da fenomeni di alterazione
  irreversibile e di intrinseco degrado, in termini atti a
  perseguire la conservazione, od il ripristino, o la
  ricostruzione, di situazioni di equilibrio, anche dinamico,
  sia reciproco tra le componenti naturali ed i loro processi
  evolutivi o autoriproduttivi, sia tra il contesto ambientale e
  la vita umana, considerata come fruizione del primo a scopi di
  mantenimento degli individui e di perpetuazione della specie,
  di produzione di beni mediante azioni intenzionali di
  trasformazione, di insediamento.
    Per tutela dell'"identità culturale" del territorio si
  intende il mantenimento dei connotati conferiti all'insieme
  del territorio, o a sue componenti, dalla vicenda storica,
  naturale ed antropica, mediante la preservazione delle
  testimonianze materiali di tale vicenda, l'identificazione
  delle regole che vi abbiano presieduto e la conservazione
  delle caratteristiche, strutturali e formali, che ne siano
  espressioni significative, in quanto risultato della
  permanenza di tali regole ovvero di particolari eventi od
  azioni umane, attraverso attività di manutenzione, restauro,
  ripristino, degli elementi fisici in cui, e per quanto, tali
  caratteristiche siano riconoscibili, nonché attraverso
  utilizzazioni coerenti con esse.
    Per "sviluppo sostenibile" si intende, conformemente alla
  definizione data da Gro Harlem Brundtland, nel rapporto della
  Commissione mondiale per l'ambiente e lo sviluppo, "uno
  sviluppo che soddisfi i bisogni del presente senza
  compromettere la capacità delle generazioni future di
  soddifare i propri".
    Il suddetto approccio all'attività pianificatoria è
  riconoscibile come il più essenziale principio sia della legge
  n. 183 del 1989 che della legge n. 431 del 1985.
    Quest'ultima, poi, secondo la sentenza n. 151 del 1986
  della Corte costituzionale, istituisce l'obbligo di una
  "riconsiderazione assidua dell'intero territorio nazionale",
  in vista della tutela della sua "identità culturale", aderente
  al precetto dell'articolo 9 della Costituzione, per cui tale
  obiettivo di tutela è "insuscettivo di essere subordinato a
  qualsiasi altro".
    Entrambe le citate leggi, infatti, prevedono interventi
  pianificatori (i "piani paesistici" od i "piani
  urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei
  valori paesistici ed ambientali" l'una, i "piani di bacino"
  l'altra) che è previsto prevalgano sulla pianificazione
  ordinaria, tradizionalmente intesa, dalla dottrina giuridica e
  dalla prassi amministrativa prevalente, a prevedere ed a
  disciplinare le trasformazioni urbanistiche e territoriali
  volte a soddisfare (reali o supposti) "fabbisogni".
    Il problema che si pone, quindi, senza intaccare la
  validità della "pianificazione specialistica" (segnatamente
  per quanto attiene i "piani di bacino", che per loro natura,
  tra l'altro, afferiscono ad ambiti raramente riconducibili a
  quelli di competenza di enti territoriali appartenenti ad
 
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  uno dei livelli istituzionali substatali) è quello di
  ridefinire l'attività pianificatoria ordinaria ad ogni
  livello, cosicché da un lato assuma al suo interno il
  principio della predefinizione (sotto i profili logico e
  metodologico) delle "condizioni alle trasformazioni"
  (recependole dai "piani specialistici" o da quelli
  sovraordinati, ovvero individuandole autonomamente, in
  relazione alla natura degli "oggetti" ed al riparto delle
  relative competenze), dall'altro lato si renda capace di
  riassicurare al governo del territorio i necessari caratteri
  di continuità, di unitarietà, di processualità.
  2.2. Il ridisegno dell'attribuzione delle funzioni ai
  diversi livelli e soggetti istituzionali.
    La volontà da un lato di ridefinire le competenze dello
  Stato in tema di "governo del territorio", da un altro lato di
  stabilire i "princìpi fondamentali" dell'attività legislativa
  regionale nella medesima materia, postula la definizione
  generale ed astratta (da confrontarsi puntualmente con i
  "princìpi" costituzionali) di criteri per l'attribuzione delle
  funzioni ai diversi livelli e soggetti istituzionali.
    Del resto, per le regioni una tale esigenza discende già
  dalla legge n. 142 del 1990.
    L'articolo 3 di tale legge, infatti, con commi 1 e 2, pone
  alle regioni il problema di una complessiva riconsiderazione
  della loro legislazione afferente le diverse "materie", per
  adeguarla ai "princìpi" della medesima legge n. 142 del 1990.
  Le norme succitate, infatti, fanno obbligo alle leggi
  regionale di conformarsi ai princìpi stabiliti dalla stessa
  legge n. 142 del 1990 "in ordine alle funzioni del comune e
  della provincia, identificando nelle materie e nei casi
  previsti dall'articolo 117 della Costituzione gli interessi
  comunali e provinciali in rapporto alle caratteristiche della
  popolazione e del territorio", nonché di organizzare
  "l'esercizio delle funzioni amministrative a livello locale
  attraverso i comuni e le province (...) ferme restando le
  funzioni che
  attengono ad esigenze di carattere unitario nei rispettivi
  territori" regionali.
    E' opportuno premettere che, nei ragionamenti che seguono,
  il termine "oggetti" (di competenza dei diversi livelli o
  soggetti istituzionali) è adottato in una logica apparentabile
  a quella in cui è usato, in senso giuridico, il termine
  "beni".  L'uno e l'altro termine, infatti, vogliono configurare
  entità immateriali che, quand'anche si riferiscano a "cose"
  materiali, non si identificano con esse.  Talché su di un'unica
  "cosa" può fondarsi una pluralità di beni ogniqualvolta in
  essa siano separabili diverse utilità o valori autonomamente
  riconoscibili.  Ed analogamente un'unica "cosa" può costituire
  il riferimento materiale di una pluralità di "oggetti"
  ogniqualvolta in essa siano separabili diversi "aspetti"
  autonomamente riconoscibili e incidenti su interessi la cui
  titolarità (esclusiva o prevalente) appartenga a diversi
  soggetti.
    In altri termini, e per riferirsi allo specifico campo
  della disciplina del "governo del territorio", non è (e non
  deve essere) detto che per "oggetti" della competenza
  pianificatoria propria di un determinato livello (o soggetto)
  istituzionale, debbano intendersi talune componenti del
  territorio medesimo, nella loro fisica distinguibilità dalle
  altre, giacché possono invece intendersi taluni "aspetti"
  delle medesime componenti territoriali delle quali altri
  "aspetti" possono riconoscersi di competenza di altri livelli
  (o soggetti) istituzionali.
    Si propone di assumere come primo e generale criterio
  quello per cui devono spettare all'ente esponenziale
  dell'aggregazione comunitaria più vasta tutte, e soltanto, le
  funzioni relative ad aspetti che incidono su interessi la cui
  titolarità non sia interamente riconducibile alle aggregazioni
  comunitarie meno vaste.
    Il suddetto criterio non confligge affatto con quello, più
  consolidato (anche nella "cultura" e nella prassi della CEE),
  cosiddetto della "sussidiarietà", per cui debbono competere ad
  ogni livello, o ogni soggetto, istituzionale, tutte le
  funzioni che a quel livello, o da parte di quel soggetto,
 
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  ragionevolmente (cioè in relazione alle valutazioni
  "oggettive" e "strutturali"), si possa ritenere siano
  esplicabili con efficienza ed efficacia tali da rispondere
  accettabilmente agli interessi dei cittadini amministrati,
  essendo (soltanto) le funzioni "residue" via via deferite ad
  altri soggetti e/o livelli, istituzionali, con particolare
  riferimento a quelli via via "sovraordinati".
    I due criteri ora enunciati hanno anzi un rapporto di
  reciprocità e complementarietà, essendo il secondo
  segnatamente utile a supportare un'attribuzione di funzioni
  non (necessariamente) generalizzata a tutti i soggetti
  appartenenti ad un determinato livello istituzionale, ma
  piuttosto differenziata in relazione alle eventualmente
  diverse caratteristiche dei soggetti appartenenti al medesimo
  livello istituzionale.
    E' inoltre estremamente opportuno (e per certi versi
  necessario), soprattutto da parte della futura produzione
  legislativa regionale, ma non soltanto, che l'attribuzione
  delle funzioni ai diversi livelli e soggetti istituzionali sia
  definita con il massimo attingibile di previsione, ove
  possibile identificando gli "oggetti" specifici di competenza
  della potestà decisionale (e del susseguente esercizio di ogni
  altra funzione) d'ognuno di tali livelli e soggetti.  Ciò al
  fine di massimizzare il grado di "responsabilizzazione" d'ogni
  soggetto istituzionale riguardo all'esercizio delle rispettive
  funzioni di competenza, vale a dire di "imputabilità" ad ogni
  soggetto istituzionale (concretamente: al decisore politico)
  dei contenuti delle decisioni e dei loro esiti, e quindi di
  "giudicabilità" dei "governi" delle isitituzioni.
  3.  La pianificazione territoriale e urbanistica regionale e
  subregionale.
  3.1.  I livelli istituzionali di governo del territorio.
    Aspetto essenziale e strutturale del sistema configurato
  dalla legge n. 142 del 1990 è che i livelli istituzionali
  substatali di "governo del territorio", esprimentisi
  connaturatamente attraverso il metodo e gli strumenti della
  pianificazione e della programmazione, siano tre o più di tre,
  tutti dotati di organismo decisionale elettivo di primo grado:
  regionale, provinciale ordinario o "metropolitano",
  comunale.
    In estrema sintesi, la legge n. 142 del 1990 preclude che
  si possa continuare a pasticciare con l'invenzione "a getto
  continuo" di livelli istituzionali, e di organismi ed enti,
  variamente intrecciati con i livelli istituzionali
  fondamentali (e tutti rigorosamente dotati di organi
  decisionali "di secondo grado", o comunque non formati
  unitariamente sulla base del suffragio diretto della totalità
  dei cittadini del territorio interessato), e con
  l'attribuzione ad essi di funzioni di "governo del territorio"
  sovracomunali, e/o subprovinciali, e/o transprovinciali.
  3.2.  L'efficacia delle disposizioni degli strumenti di
  pianificazione.
    In coerenza con quanto sostenuto sopra circa i criteri
  generali per l'attribuzione delle funzioni ai diversi livelli
  e soggetti istituzionali, e con l'ivi affermata opportunità
  dell'identificazione degli "oggetti" specifici di competenza
  della potestà decisionale di ognuno di tali livelli e
  soggetti, si ritiene che l'identificazione, sulla base dei
  surricordati criteri generali, degli "oggetti" specifici di
  ogni livello di pianificazione, conduca, quasi
  consequenzialmente, a prevedere che gli strumenti di
  pianificazione di ogni livello abbiano a dettare,
  contemporaneamente, sia disposizioni immediatamente
  precettive, e direttamente operative (relativamente agli
  "oggetti" di propria competenza per cui ciò sia congruo in
  ragione della natura, delle caratteristiche e della rilevanza
  degli stessi) che indirizzi o direttive, il più possibile
  precisi, per la definizione degli strumenti di pianificazione
  sottordinati ovvero degli strumenti di attuazione della
  pianificazione (relativamente agli "oggetti" di propria
  competenza per cui stabilire una disciplina immediatamente
  precettiva sia impossibile od incongruo).
 
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    Occorre precisare che alle disposizioni immediatamente
  precettive (da intendersi di norma come direttamente
  sostitutive di ogni previgente disciplina afferente le
  componenti territoriali interessate) può essere conferita sia
  efficacia correlata esclusivamente alla loro propria vigenza
  (ed invarianza), sia invece efficacia destinata a cessare con
  l'entrata in vigore di strumenti di pianificazione (di
  competenza del medesimo soggetto istituzionale, o di soggetti
  istituzionali sottordinati) che in base a indirizzi o a
  direttive predeterminati/e approfondiscano le problematiche
  inerenti le componenti territoriali interessate e
  specifichino, articolino, dettaglino le relative disposizioni.
  Nel secondo caso, cioè, le disposizioni immediatamente
  precettive sarebbero dettate in vista di obiettivi, ed
  esplicherebbero effetti, cosiddetti "di salvaguardia".
    Si può rammentare che la legge n. 431 del 1985 (la
  qualificazione delle cui disposizioni come "norme fondamentali
  di riforma economico-sociale della Repubblica" è stata
  confermata dalla Corte costituzionale con sentenza n. 151 del
  1986) fa obbligo alle regioni di sottoporre "a specifica
  normativa d'uso e di valorizzazione ambientale" almeno i beni
  e le aree elencate dal quinto comma dell'articolo 82 del
  decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977
  mediante piani la cui formazione è di competenza regionale
  (sia l'articolo 1- ter  che l'articolo 1- quinquies
  della legge n. 431 del 1985 parlano di "adozione da parte
  delle regioni dei piani di cui all'articolo 1- bis " della
  medesima legge).  Ed altresì che la Corte costituzionale, con
  sentenza n. 327 del 1990, ha implicitamente riconosciuto la
  piena legittimità costituzionale delle leggi regionali che
  conferiscano agli strumenti di pianificazione territoriale
  regionali (o provinciali) efficacia immediatamente prescritta
  erga omnes  e prevalente sui piani sottordinati.
    E si può ancora rammentare che il comma 5 dell'articolo 17
  della legge n. 183 del 1989 ha statuito (con una disposizione
  considerata legittima dalla Corte costituzionale con sentenza
  n. 85 del 1990) che i "piani di bacino" (sia di rilievo
  nazionale che di rilievo interregionale che di rilievo
  regionale, e fermo restando che questi ultimi debbano essere
  disciplinati con atti regionali) abbiano "carattere
  immediatamente vincolante per le amministrazioni ed enti
  pubblici, nonché per i soggetti privati, ove trattasi di
  prescrizioni dichiarate di tale efficacia dallo stesso piano
  di bacino.
    La configurazione dei contenuti e delle efficacie degli
  strumenti di pianificazione di ogni livello, appare come
  l'unica coerente con la ridefinizione dei moduli
  procedimentali di formazione degli strumenti di pianificazione
  operata dalla legge n. 142 del 1990.  Da molteplici
  disposizioni di tale legge è infatti ricavabile il principio
  per cui, ove gli enti territoriali di livello sovraordinato
  abbiano provveduto ad esprimere gli interessi la cui tutela
  sia ad essi riconosciuta mediante gli strumenti di
  pianificazione di propria competenza, la vigenza degli
  strumenti di pianificazione di livello sottordinato deve
  essere soggetta soltanto al controllo della loro conformità
  alle determinazioni dei primi.  Tale principio richiede che
  queste ultime determinazioni siano da un lato afferenti
  (soltanto) gli "oggetti" nella cui disciplina si riconosce
  estrinsecarsi la tutela degli interessi attribuita ad ogni
  livello istituzionale sovraordinato, da un altro lato
  sufficientemente precise da consentire delle "verifiche di
  conformità" il più possibile "oggettive".  In caso contrario,
  si avrebbe la totale "disponibilità" di ogni interesse da
  parte dell'ente esponenziale all'aggregazione comunitaria meno
  vasta (anche degli interessi la cui titolarità non sia ad esso
  riconducibile), oppure il riproporsi di ampi margini di
  intervento "discrezionale" (e largamente "arbitrario") dei
  livelli istituzionali sovraordinati nel merito di (tutte le)
  scelte degli strumenti di pianificazione sottordinati, in
  termini di "intromissione impicciona", di (impropria)
  "contrattazione", di generale "deresponsabilizzazione".
    Si ritiene altresì che ogni livello istituzionale (e quindi
  anche quello regionale) debba potere, relativamente agli
  "oggetti" di propria competenza pianificatoria, e soltanto ad
  essi, definire anche gli strumenti di specificazione della
  pianificazione
 
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  eventualmente necessari.  Mentre è piuttosto necessario,
  in rapporto a queste fattispecie (a tutte, anche a quelle da
  sempre pacificamente contemplate, come le decisioni relative,
  ad esempio, alle infrastrutture a rete sovracomunali)
  stabilire obblighi di verifica dell'incidenza delle previsioni
  di trasformazione sullo stato di fatto e sul complesso delle
  vigenti previsioni pianificatorie e programmatorie (di ogni
  livello) afferenti il "sistema" territoriale interessato (e
  quindi, ove del caso, di definizione di direttive per
  l'opportuno adeguamento di queste ultime previsioni), nonché,
  ove i soggetti istituzionali competenti siano di livello
  sovracomunale, peculiari moduli procedimentali di
  coinvolgimento dei soggetti istituzionali sottordinati
  interessati sia nella definizione delle scelte che nella loro
  realizzazione (conferenze di amministrazioni, accordi di
  programma, convenzioni).
  3.3.  La processualità dell'attività pianificatoria.
    Il medesimo approccio di cui si è detto al paragrafo
  2.1. (quello cioé della predefinizione, rispetto alle più
  varie valenze e considerazioni, delle garanzie e dei gradi di
  suscettività alle trasformazioni dei diversi elementi
  territoriali) pone le premesse per un'attività pianificatoria
  altamente, e correttamente, "flessibile".  Una pianificazione,
  insomma, non soggetta a più o meno frequenti, e più o meno
  semplificate, ma comunque indiscriminate, variazioni delle
  scelte o delle disposizioni del piano, sulla base di "urgenze"
  e di "nuove dinamiche" troppo spesso insufficientemente
  valutate o neppure verificate nei loro effetti sull'assetto
  complessivo del territorio.  Una pianificazione, piuttosto,
  capace di assumere la gerarchia degli interessi e degli
  obiettivi che la comunità esprime e di dare tempestivamente,
  ma in costante riferimento ad essi, le risposte ai nuovi
  problemi via via insorgenti.
    Diventa essenziale, in questa logica, riconoscere una
  duplice rilevanza delle de-
  terminazioni che riguardano il territorio, ed articolare, di
  conseguenza, la pianificazione in due parti:
      quella "strutturale", rivolta al perseguimento dei
  principali obiettivi ambientali, culturali e socio-economici,
  e comprendente la definizione delle "condizioni" alle
  trasformazioni e delle trasformazioni "strategiche", che
  costituisce la parte più solida, più duratura, della
  pianificazione, e che, quindi, richiede procedure di
  formazione di maggiore garanzia istituzionale;
      quella "programmatica", rivolta alla precisazione, alla
  configurazione ed all'organizzazione specifica delle
  trasformazioni, che costituisce la parte flessibile, e più
  agilmente modificabile, della pianificazione, e che, quindi,
  deve disporre di procedure più semplici e tempestive.
    Il predetto approccio, in ogni caso, consente di
  distinguere tra le disposizioni (degli strumenti mediante i
  quali si esprime l'attività pianificatoria) che definiscono le
  trasformazioni fisiche ammissibili e le gamme di utilizzazioni
  compatibili degli elementi territoriali, in vista
  dell'obiettivo di assicurare permanentemente la "qualità"
  (fisica, formale, funzionale) dell'intero territorio, e le
  disposizioni (degli strumenti mediante i quali si esprime
  l'attività pianificatoria e programmatoria) che definiscono le
  specifiche "destinazioni d'uso", e soprattutto le concrete
  trasformazioni fisiche e funzionali attivabili, anzi, almeno
  tendenzialmente, da attivare (nell'ambito delle predefinite
  trasformazioni fisiche ammissibili ed utilizzazioni
  compatibili), in relazione ai fabbisogni riscontrati in un
  determinato periodo di tempo, alle esigenze che si esprimono,
  alle disponibilità di risorse, alle propensioni
  all'intervento.
    E' quindi possibile prevedere che le disposizioni del primo
  ordine siano suscettibili solamente di (tendenzialmente
  sistematiche) verifiche, al fine del loro approfondimento,
  arricchimento, adeguamento alle intervenute maturazioni delle
  consapevolezze culturali e collettive, e che le disposizioni
  del secondo ordine debbano, invece, essere sottoposte a
  periodici aggiornamenti,
 
                               Pag. 9
 
  affinché i tempi delle decisioni (pianificatorie e
  programmatorie) relative alle trasformazioni territoriali,
  urbanistiche ed edilizie, attivabili o da attivare, rispondano
  ai tempi di espressione delle necessità sociali.  Ed anche,
  conseguentemente, stabilire che varianti singole alle
  determinazioni pianificatorie possano essere formate, al di
  fuori delle predette circostanze, soltanto eccezionalmente, ai
  fini di eventualmente necessari adeguamenti a sopravvenute
  disposizioni di legge o di strumenti di pianificazione
  sovraordinati, oppure a seguito dell'emergere di esigenze
  aventi dimostrabile carattere d'urgenza e di indifferibilità.
  Dovendo comunque tali varianti singole essere verificate,
  quanto ad effetti indotti dalle proprie determinazioni,
  rispetto allo stato di fatto ed al complesso delle
  disposizioni pianificatorie inerenti il sistema territoriale
  suscettibile di essere influenzato, e quindi avere contenuti
  atti a garantire il ripristino delle coerenze complessive
  volute.
    Infine, la legislazione regionale, anziché normare,
  attraverso puntigliose elencazioni, i "contenuti tipici" di
  ogni "figura pianificatoria", dovrebbe piuttosto definire, per
  ogni livello di pianificazione, il processo, il percorso,
  logico e metodologico, da seguire per costruire la
  pianificazione.  Ciò può, tra l'altro, consentire di prevedere
  (nella garanzia della continuativa costruzione/ricostruzione
  di "sistemi di coerenze") lo svolgersi dell'attività
  pianificatoria attraverso fasi sequenziali correlate ed
  interdipendenti, e ricorrendo alle "figure pianificatorie"
  (piani strutturali o generali, o di dettaglio o parziali, o di
  settore) di volta in volta più opportune.
    Una pianificazione potrebbe così acquisire la dignità della
  vigenza, e dell'efficacia in ordine a quanto da essa già
  definito, ferma restando sia la necessità di procedere, con
  successive "implementazioni", a costruirla nella sua
  compiutezza, sia il permanere di precisi limiti al dispiegarsi
  delle sue previste efficacie, con particolare riferimento
  all'effettuabilità di trasformazioni, relativamente agli
  "oggetti" di sua competenza non ancora disciplinati.
  3.4.  I contenuti e l'efficacia della pianificazione
  regionale.
    Con specifico riferimento alle funzioni regionali di
  "governo del territorio" la legge n. 142 del 1990 non fornisce
  più indicazioni di quelle espresse dal comma 4 dell'articolo
  3, il quale dispone che "la regione determina gli obiettivi
  generali della programmazione economico-sociale e
  territoriale".  Da tale dizione non si può certamente dedurre
  (per di più, magari, riconoscendo ad essa natura di "principio
  fondamentale") che la "programmazione economico-sociale e
  territoriale" delle regioni debba limitarsi a determinare
  "obiettivi generali".
    In proposito si possono richiamare i ragionamenti fatti al
  precedente paragrafo 3.2., rammentando alcuni essenziali
  contenuti delle leggi n. 431 del 1985 e n. 183 del 1989, e far
  presente che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 343
  del 1991, ha ricordato che "la materia urbanistica appartiene
  alle regioni" e che "sono esse a dover stabilire le procedure
  e le linee fondamentali della programmazione attinente tale
  materia" e ha affermato che la legge regionale può benissimo
  prevedere "che le linee e gli indirizzi fondamentali nella
  materia debbano essere contenuti in un piano territoriale
  urbanistico regionale".  Mentre, come già ricordato, la
  medesima Corte costituzionale, con la sentenza n. 327 del
  1990, aveva riconosciuto la piena legittimità costituzionale
  delle leggi regionali che conferiscano agli strumenti di
  pianificazione territoriali regionali efficacia (anche)
  immediatamente prescritta  erga omnes   e prevalente sui
  piani sottordinati.
    Si prevede pertanto che la pianificazione regionale
  provveda preliminarmente (in senso logico e metodologico) a
  dettare le disposizioni volte alla tutela dell'integrità
  fisica e dell'identità culturale del territorio pertinenti e
  possibili alla sua scala di operatività e, quindi e nel
  rispetto di tali disposizioni, ad indicare le linee di
  organizzazione del territorio regionale ed a definire
  (mediante l'individuazione di precise localizzazioni oppure di
  ambiti localizzativi)
 
                              Pag. 10
 
  le infrastrutture, le attrezzature, gli impianti e
  gli interventi complessi di interesse pubblico, nonché di
  rilevanza sovraregionale e regionale sotto il profilo
  dell'ambito territoriale di riferimento e/o dell'incidenza
  degli effetti sull'assetto fisico o relazionale.
    A quest'ultimo proposito, ed a titolo puramente
  esemplificativo, si possono considerare:
        a)  le linee di comunicazione ferroviaria,
  idroviaria, viaria, interregionali, nonché interprovinciali,
  cioè al servizio della popolazione di più di una provincia,
  salvo ove siano al servizio di parti della popolazione di due
  province confinanti, ed altresì i punti intermodali di tali
  linee di comunicazione ed i centri intermodali quali porti,
  aeroporti, interporti;
        b)  gli impianti a rete e puntuali per
  l'approvvigionamento idrico e per lo smaltimento dei reflui al
  servizio della popolazione di più di una provincia, salvo ove
  siano al servizio di parti della popolazione di due province
  confinanti;
        c)  gli impianti per lo smaltimento dei rifiuti
  solidi che sia necessario od opportuno abbiano bacini di
  utenza sovraprovinciale, quali gli impianti per lo smaltimento
  dei rifiuti tossici;
        d)  le aree e gli impianti per la produzione
  energetica, nonché i sistemi tecnologici per il trasporto
  dell'energia e delle materie prime o dei semilavorati, quali
  elettrodotti, oleodotti, gasdotti e simili, ovvero per le
  telecomunicazioni, che interessino il territorio di più di una
  provincia;
        e)  le aree per insediamenti produttivi di beni o di
  servizi, o per strutture commerciali, che siano suscettibili
  di interessare in termini rilevanti l'assetto economico e/o il
  sistema della mobilità di più di una provincia;
        f)  le sedi universitarie:
        g)  i parchi e le riserve naturali che interessino
  il territorio di più di una provincia.
    Ad ogni buon conto, al fine di consentire di dare adeguate
  risposte pianificatorie a realtà territoriali presentanti
  peculiari connotati, si prevede che, in presenza di sistemi
  insediativi complessi, caratterizzati da una particolarmente
  elevata diffusione di funzioni fortemente integrate e
  complementari, e quindi da un'accentuata intensità interattiva
  delle dinamiche economiche e sociali, interessanti le
  circoscrizioni amministrative di più di una provincia, le
  norme legislative regionali possano prevedere che la
  pianificazione regionale provveda altresì, con riferimento a
  tali sistemi insediativi, a definirne l'assetto, nonché le
  infrastrutture, le attrezzature e gli interventi complessi di
  interesse pubblico e di rilevanza sovracomunale, ed
  eventualmente la sistemazione di ambiti con connotati di
  continuità urbana ricadenti in più di una circoscrizione
  amministrativa subregionale; e che in tali casi le norme
  legislative regionali correlativamente circoscrivano i compiti
  della pianificazione delle province e dei comuni interessati:
  cosa pienamente legittima ai sensi del comma 2 dell'articolo 3
  della legge n. 142 del 1990, per cui "gli interessi comunali e
  provinciali" devono essere identificati, dalle leggi
  regionali, "in rapporto alle caratteristiche della popolazione
  e del territorio", cioè non (necessariamente) negli stessi
  termini per tutti i soggetti istituzionali appartenenti alla
  medesima categoria.
    Si prevede altresì che la pianificazione regionale provveda
  a dettare i criteri e le direttive a cui debbano conformarsi
  gli atti amministrativi subregionali attinenti il governo del
  territorio nel disciplinare componenti territoriali, anche non
  individuate o non perimetrate dalla medesima pianificazione
  regionale, identificate in base a categorie di appartenenza,
  quali gli insediamenti urbani storici e le strutture
  insediative storiche non urbane, le addizioni urbane, gli
  ambiti di nuova urbanizzazione, le aree monofunzionali e
  specialistiche, le zone agricole, e simili, nonché nel
  disciplinare specifiche tematiche, quali le dotazioni minime
  inderogabili di spazi per funzioni pubbliche o collettive,
  ovvero di spazi o di attrezzature di servizio alle previste
 
                              Pag. 11
 
  funzioni principali, le distanze tra i diversi
  manufatti, e simili.
  3.5.  Le attività pianificatorie e programmatorie delle
  province.
    Configurate in via generale, con l'articolo 14, le
  funzioni delle province, la legge n. 142 del 1990 dispone, con
  il comma 2 dell'articolo 15, che "la provincia (...)
  predispone e adotta il piano territoriale di coordinamento
  che, ferme restando le competenze dei comuni ed in attuazione
  della legislazione e dei programmi regionali, determina
  indirizzi generali di assetto del territorio e, in
  particolare, indica:
        a)  le diverse destinazioni del territorio in
  relazione alla prevalente vocazione delle sue parti;
        b)  la localizzazione di massima delle maggiori
  infrastrutture e delle principali linee di comunicazione;
        c)  le linee di intervento per la sistemazione
  idrica, idrogeologica ed idraulicoforestale ed in genere per
  il consolidamento del suolo e la regimazione delle acque;
        d)  le aree nelle quali sia opportuno istituire
  parchi o riserve naturali".
    Da tale disposizione è sceverabile, quale "principio
  fondamentale" da assumersi dalla legislazione regionale in
  materia di "urbanistica", quello per cui alle province devono
  essere attribuite funzioni di pianificazione territoriale.
    Quanto alle "competenze dei comuni" che, dovendo restare
  "ferme", costituiscono un limite alle competenze
  pianificatorie provinciali, c'è da rammentare che le suddette
  competenze sono, nel "settore" dell'assetto ed utilizzazione
  del territorio, generali, "salvo quanto espressamente
  attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale".
  Saremmo in presenza, quindi, di una perfetta circolarità di
  rinvii, dalla quale sarebbe possibile uscire soltanto entrando
  nel merito delle competenze concrete, e circoscrivendo quelle
  di "interesse" di ogni livello istituzionale, assumendo i
  criteri generali enunciati nel precedente paragrafo 2.2.
    A meno che non si voglia assumere, invece, addirittura come
  "principio fondamentale" quello per cui gli strumenti di
  pianificazione territoriale provinciali dovrebbero, (anche)
  per far salve le "competenze comunali", limitarsi a dettare
  "indirizzi generali".  Tesi confutabile non soltanto per le
  motivazioni puntualizzate nel precedente paragrafo 3.2, ma
  anche sulla base di una possibile interpretazione letterale
  della disposizione ora in esame.  La quale afferma che lo
  strumento pianificatorio provinciale "determina indirizzi
  generali di assetto del territorio e in particolare, indica",
  tra l'altro, localizzazioni ed aree.  In altri termini, si può
  sostenere che, a norma del medesimo comma 2 dell'articolo 15,
  la pianificazione provinciale provvede sia a trascinare quelle
  che in altra sede sono state chiamate "le linee di
  organizzazione del territorio", sia ad effettuare indicazioni
  localizzative e di perimetrazione.
    Vale la pena, piuttosto, di rammentare ancora una volta il
  comma 2 dell'articolo 3 della legge n. 142 del 1990, a norma
  del quale "gli interessi comunali e provinciali" devono essere
  identificati, dalle leggi regionali, "in rapporto alle
  caratteristiche della popolazione e del territorio".  Cioè non
  (necessariamente) negli stessi termini per tutti i soggetti
  istituzionali appartenenti alla medesima categoria.
    Si ritiene, in buona sostanza, che le normative regionali
  legittimamente possano, e sostanzialmente debbano, consentire,
  e forse prescrivere (seppure senza alcuna rigidità) che la
  pianificazione provinciale assuma assai differenziati
  connotati quanto a centralità di questo o quel tematismo, ed a
  livelli di specificazione e di pregnanza precettiva, sia da
  provincia a provincia che da ambito ad ambito subprovinciale
  da parte della medesima provincia.
    Si prevede pertanto che la pianificazione provinciale
  provveda preliminarmente (sempre in senso logico e
  metodologico) a dettare le disposizioni volte alla tutela
  dell'integrità fisica e dell'identità culturale del territorio
  che siano pertinenti
 
                              Pag. 12
 
  e possibili alla sua scala di operatività, ed in particolare
  ad individuare il complesso delle zone da conservare o da
  destinare allo stato naturale, ovvero all'utilizzazione
  agricola o forestale od itticola, nonché a specificare e ad
  articolare le disposizioni relative a tali zone.
    Ed ancora si prevede che la pianificazione provinciale
  provveda quindi, nel rispetto delle disposizioni dettate per
  finalità di tutela, ad indicare gli elementi fondamentali
  dell'assetto del territorio provinciale, definendo altresì
  (mediante l'indicazione di precise localizzazioni oppure di
  ambiti localizzativi) le infrastrutture, le attrezzature, gli
  impianti e gli interventi complessivi di interesse pubblico,
  nonché di rilevanza sovracomunale, sotto il profilo
  dell'ambito territoriale di riferimento e/o dell'incidenza
  degli effetti sull'assetto fisico o relazionale, ovvero in
  considerazione delle caratteristiche dimensionali, del
  territorio o della popolazione residente, dei comuni rientrati
  nella circoscrizione provinciale.
    A quest'ultimo proposito, e sempre a titolo puramente
  esemplificativo, si possono considerare:
        a)  le linee di comunicazione viaria al servizio
  della popolazione di più di un comune, salvo ove siano al
  servizio di parti della popolazione di due comuni
  confinanti;
        b)  le linee di comunicazione ferroviaria di tipo
  metropolitano;
        c)  i sistemi di trasporto pubblico ove interessino
  gli ambiti territoriali di più di un comune;
        d)  i punti intermodali delle predette linee di
  comunicazione e dei predetti sistemi di trasporto;
        e)  le strutture portuali ed aeroportuali di tipo
  diportistico;
        f)  gli impianti di risalita e le piste
  sciistiche;
        g)  gli impianti a rete e puntuali per
  l'approvvigionamento idrico e per lo smaltimento dei reflui al
  servizio della popolazione di più di un comune, salvo ove
  siano al servizio di parti della popolazione di due comuni
  confinanti;
        h)  gli impianti per lo smaltimento dei rifiuti
  solidi;
        i)  le aree per insediamenti produttivi di beni o di
  servizi che siano suscettibili di interessare in termini
  rilevanti l'assetto economico o il sistema della mobilità di
  più di un comune;
        l)  le aree per le strutture commerciali
  all'ingrosso al servizio della popolazione di più di un
  comune;
        m)  gli esercizi commerciali al dettaglio con
  superficie di vendita superiore a 1.500 metri quadrati, che
  non siano di rilevanza regionale;
        n)  le attrezzature per l'istruzione secondaria
  superiore;
        o)  gli impianti ospedalieri;
        p)  i parchi pubblici territoriali;
        q)  i parchi e le riserve naturali che interessino
  il territorio di più di un comune;
        r)  qualsiasi altra attrezzatura per funzioni
  pubbliche o collettive che, in ragione delle caratteristiche
  dimensionali di parte dei comuni rientranti nella
  circoscrizione provinciale, debba avere ruolo
  intercomunale.
    Si prevede inoltre che la pianificazione provinciale
  provveda, sempre nel rispetto delle disposizioni dettate per
  finalità di tutela, a quantificare i fabbisogni di spazi per
  le diverse funzioni, con riferimento all'intero ambito
  territoriale interessato ed ai singoli comunali in esso
  ricadenti, ovvero a dettare disposizioni per la
  quantificazione di tali fabbisogni da parte dei medesimi
  comuni.
    Si prevede, infine, che, in presenza di sistemi insediativi
  caratterizzati da sostanziale continuità urbana e da forte
  integrazione funzionale, interessanti le circoscrizioni
  amministrative di più di un comune, le norme legislative
  regionali possano prevedere che la pianificazione delle
  province entro la cui circoscrizione rientrano i predetti
 
                              Pag. 13
 
  sistemi provveda altresì a definirne lo specifico
  assetto, fisico e relazionale, nonché le infrastrutture, le
  attrezzature e gli interventi complessi di interesse pubblico,
  anche di rilevanza ordinariamente comunale, che incidano su
  tale assetto, ed eventualmente la sistemazione di ambiti a
  piena continuità urbana ricadenti in più di una
  circoscrizionale amministrativa comunale, e che in tali casi
  le norme legislative regionali correlativamente circoscrivano
  i compiti della pianificazione dei comuni interessati.
  3.6.  La pianificazione "metropolitana".
    Il comma 1 dell'articolo 19 della legge n. 142 del 1990
  dispone che "la legge regionale, nel ripartire tra i comuni e
  la città metropolitana le funzioni amministrative, attribuisce
  alla città metropolitana, oltre alle funzioni di competenza
  provinciale, le funzioni normalmente affidate ai comuni quando
  hanno precipuo carattere sovracomunale e debbono, per ragioni
  di economicità ed efficienza, essere svolte in forma
  coordinata nell'area metropolitana", nell'ambito di una serie
  di elencate "materie", tra le quali la "pianificazione
  territoriale".
    Muovendo dal punto di vista dell'organizzazione delle
  attività e delle tecniche pianificatorie è pertanto opportuno
  riflettere sulle caratteristiche che dovrebbe assumere la
  specifica pianificazione territoriale di competenza delle
  città metropolitane.
    La definizione di tali caratteristiche dovrebbe effettuarsi
  nel contesto della configurazione dei contenuti e
  dell'efficacia degli strumenti di pianificazione di ogni
  livello che si è tracciata al precedente paragrafo 3.2., cioè
  in un contesto di superamento sia della dicotomia tra piani
  esclusivamente "strutturali", e piani in ogni loro parte
  "immediatamente operativi", sia del metodo della
  pianificazione "a cascata", nel quale ogni intervento
  pianificatorio procede a disciplinare ogni "oggetto
  territoriale", in termini di successive specificazioni
  prescrittive sempre più dettagliate in ragione del ridursi
  dell'estensione degli ambiti interessati.
    Al predetto fine, sembra innanzitutto necessario ritornare
  alle caratteristiche che si ritiene posseggano, in termini
  distintivi, alcuni ambiti territoriali subregionali, tali da
  legittimarne l'individuazione quali ambiti di competenza di
  province che assumono una peculiare denominazione, e peculiari
  funzioni.
    In estrema sintesi, si può asserire che i predetti ambiti
  sono connotati, oltre che da una particolare ricchezza e
  complessità di funzioni, e da una cospicua presenza di
  funzioni "rare", da una straordinariamente elevata
  distribuzione nell'intero ambito (o nella sua più gran parte)
  di funzioni fortemente integrate e complementari, cosicché,
  tra l'altro, in essi la mobilità giornaliera raggiunge livelli
  di peculiare incidenza e densità (non comprimibili sotto
  determinate soglie, quand'anche se ne persegua e realizzi
  l'eliminazione delle componenti "patologiche").
    Per converso, ai soggetti istituzionali competenti a
  "governare" tali ambiti territoriali spetta, assieme, di
  mantenere, e tendenzialmente di arricchire, la complessità
  funzionale, e particolarmente la dotazione di funzioni "rare"
  (anche come componente strategica della competizione
  internazionale), e di conservare le "qualità", o di conferire
  "qualità", (fisiche, formali, funzionali) alla totalità degli
  ambiti, per ragioni sia di equità redistributiva tra tutti i
  loro cittadini/contribuenti, sia di supporto alle "funzioni
  eccellenti".
    Ne deriva che correlativamente alla peculiare quantità dei
  fenomeni suscettibili di avere rilevanza per la totalità di
  ognuno degli ambiti di cui si tratta, deve essere
  particolarmente incisiva la competenza decisionale (e di
  intervento) degli enti territoriali ad essi preposti.  Cosicché
  alle città metropolitane debbono essere riconosciute
  competenze di determinazione degli "usi del suolo" ben più
  estese e pregnanti di quelle da attribuirsi alle province
  ordinarie, quand'anche non necessariamente da esercitarsi con
  la stessa pervasività in ogni parte (e relativamente ad ogni
  aspetto) dell'ambito di competenza.
 
                              Pag. 14
 
    In secondo luogo si dovrebbe far tesoro degli stimoli
  derivanti dagli esiti positivi, così come dai limiti e dai
  fallimenti, delle esperienze condotte in altri Paesi.  In
  particolare si dovrebbe considerare che, per esempio
  nell'esperienza inglese, assai prima dell'eliminazione
  thatcheriana del livello metropolitano, l'attuazione a tale
  livello solamente della componente "strutturale" della
  pianificazione, ed il riconoscimento alle municipalità delle
  competenze relative alle concrete trasformazioni urbanistiche,
  aveva prodotto una drammatica perdita di visione complessiva
  della città costruita e di controllo ed indirizzo delle sue
  trasformazioni.
    Si prevede, pertanto, che la pianificazione di competenza
  delle città metropolitane tenga unitariamente luogo sia della
  pianificazione ordinariamente provinciale che di quella
  ordinariamente comunale (ed abbia, di norma, contenuti
  prescrittivi immediatamente vincolanti ed operativi, e quindi
  adeguatamente specificata formulazione) per quanto attiene
  alla più gran parte delle componenti territoriali da
  assoggettare a disciplina conservativa delle caratteristiche
  esistenti, nonché per quanto attiene le infrastrutture, le
  attrezzature, gli impianti di interesse pubblico e di
  rilevanza "metropolitana" (cioè sovracomunale) sotto il
  profilo dell'ambito territoriale di riferimento o
  dell'incidenza degli effetti sull'assetto fisico o
  relazionale.
    Quanto agli ulteriori contenuti della pianificazione
  ordinariamente comunale, si prevede che essi siano attribuiti
  alla pianificazione "metropolitana" relativamente all'insieme
  dei territori dei comuni, rientranti nell'ambito di competenze
  della città metropolitana, in cui siano riconoscibili
  caratteri di continuità insediativa urbana, restando invece
  appannaggio della pianificazione comunale relativamente ai
  territori dei comuni non aventi tali caratteri.  Spettando di
  norma ai comuni la formazione degli strumenti di
  pianificazione integrativa, salvo che si tratti di garantire
  l'attuazione di specifiche previsioni della pianificazione
  "metropolitana" ovvero di disciplinare ambiti unitari
  interessanti il territorio di più di un comune.
  3.7.  Le funzioni dei comuni e gli strumenti della
  pianificazione comunale.
    Il comma 1 dell'articolo 9 della legge n. 142 del 1990
  dispone, con dizione generalissima, che "spettano al comune
  tutte le funzioni amministrative che riguardino la popolazione
  ed il territorio comunale precipuamente nei settori organici
  dei servizi sociali, dell'assetto ed utilizzazione del
  territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia
  espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale
  o regionale, secondo le rispettive competenze".
    E' pertanto possibile che peculiarmente con riferimento
  alla pianificazione comunale si eserciti la capacità normativa
  regionale di indirizzo (da esprimersi mediante disposizioni
  legislative e soprattutto mediante provvedimenti
  amministrativi regolamentari e pianificatori).  Ma si ritiene
  altresì costituzionalmente legittimo, necessario, e quindi
  doveroso, che le leggi della Repubblica dettino, quali
  "princìpi fondamentali", disposizioni (d'ordine, per così
  dire, logico-metodologico) volte al perseguimento di talune
  finalità da considerarsi rispondenti ad interessi generali
  (quantomeno) dell'intera collettività nazionale, quali la
  conservazione delle caratteristiche morfologiche degli
  insediamenti urbani e tipologiche delle unità di spazio che li
  compongono, ed il massimo contenimento dell'utilizzazione
  urbanizzativa ed edificatoria dei suoli.
    E' poi opportuno soffermarsi sulle disposizioni della
  presente proposta di legge relative agli strumenti di
  pianificazione integrativi comunali.
    Nel sistema pianificatorio definito originariamente dalla
  legge n. 1150 del 1942 il "piano regolatore generale"
  (comunale) era concepito, sostanzialmente, come un "piano
  strutturale", talché la concreta realizzazione delle sue
  previsioni, ed in genere delle trasformazioni degli immobili,
  non poteva darsi se non in base ad una più puntuale disciplina
  conformativa, recante precise indicazioni localizzate e
  disposizioni immediatamente precettive e direttamente
  operative, la quale avrebbe dovuto
 
                              Pag. 15
 
  essere stabilita dagli strumenti denominati "piani regolatori
  particolareggiati" (nel titolo della sezione II del capo III
  della legge n. 1150 del 1942, capo III il cui titolo, non
  casualmente, riconduce all'unitaria denominazione di "piani
  regolatori comunali" sia i "piani regolatori generali" che i
  "piani regolatori particolareggiati") ovvero "piani
  particolareggiati di esecuzione" (dal primo comma
  dell'articolo 13 della legge n. 1150 del 1942) "a mezzo" dei
  quali "il piano regolatore generale è attuato".
    In buona sostanza, ai "piani particolareggiati" è conferito
  il compito di integrare la disciplina tracciata dai "piani
  regolatori generali" relativamente a "ciascuna" delle "zone"
  in cui i piani regolatori generali devono dividere il
  territorio (primo comma dell'articolo 13 e numero 2 del
  secondo comma dell'articolo 7 del testo originario della legge
  n. 1150 del 1942).  Tale funzione è confermata anche dal
  disposto (dell'articolo 17 della legge n. 1150 del 1942) per
  cui, anche dopo decorso il termine (al massimo decennale)
  stabilito per l'esecuzione del "piano particolareggiato",
  rimane "fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare
  nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di
  quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona
  stabiliti dal piano stesso".
    L'orientamento giurisprudenziale dominante ha riconosciuto
  piena legittimità alle disposizioni dei "piani regolatori
  generali" che subordinino l'edificazione alla vigenza di
  "piani particolareggiati" (ovvero di altri strumenti che, con
  avvertibile forzatura, si instaurava l'uso di chiamare
  "attuativi"), con il solo limite, affermato in talune
  decisioni, della necessità della predeterminazione di un
  termine per la definizione di tali strumenti.
    La pratica pianificatoria, per converso, si muoveva nel
  senso di conferire ai "piani regolatori generali" elevata
  ricchezza e specificazione di contenuti, nonché immediata
  precettività e diretta operatività alle relative sue
  disposizioni, efficacia quest'ultima che la giurisprudenza
  dominante riconosceva pianamente legittima, a condi-
  zione che le suddette disposizioni risultassero formulate in
  modo preciso e categorico.
    Tale orientamento era variamente assunto da non poche leggi
  regionali, le quali peraltro non si limitavano a sancire
  l'obbligo degli strumenti di pianificazione "generali" di
  disciplinare immediatamente le trasformazioni fisiche (e le
  utilizzazioni compatibili) delle parti del territorio delle
  quali si prevedesse il sostanziale mantenimento
  all'organizzazione territoriale o dell'assetto urbano
  esistente, ma prevedevano altresì che i medesimi strumenti
  determinassero puntualmente le destinazioni d'uso, e avessero
  la facoltà (se non addirittura l'obbligo) di disciplinare
  direttamente le previste trasformazioni modificative
  dell'organizzazione territoriale e/o dell'assetto urbano
  esistenti.
    Da queste ultime previsioni (e comunque da una siffatta
  prassi pianificatoria) non potevano che derivare o
  insufficienza di disposizioni conformative delle
  trasformazioni, con pessimi effetti sotto il profilo della
  "qualità", edilizia e soprattutto urbana, del realizzato, o,
  al contrario, eccessive "rigidità", troppo anticipatamente
  predeterminate rispetto ai momenti delle concrete
  realizzazioni, alle quali "rigidità" poi si tenta di ovviare
  con un succedersi di minute varianti che finiscono addirittura
  con l'aggravare i suddetti deplorati effetti.
    Al contempo la legislazione nazionale (anche dopo la
  concreta costituzione delle regioni, e quindi in termini
  costituzionalmente illegittimi) e quella regionale procedevano
  ad istituire sempre nuove "figure pianificatorie" di tipo
  attuativo, tipizzandone, e quindi irrigidendone, spesso fino
  al parossismo, obiettivi specifici, contenuti essenziali ed
  obbligatori, elementi costitutivi, moduli procedimentali di
  formazione.
    Si reputa abbondantemente giunto il momento di riordinare
  l'argomento, sulla base di chiari e coerenti asssunti
  concettuali, e riprendendo, per molti versi, la logica
  originaria della legge n. 1150 del 1942, o quantomeno le
  preoccupazioni ad essa sottese (anche per darvi delle risposte
  parzialmente diverse).
 
                              Pag. 16
 
    Si ritiene, pertanto, che lo strumento di pianificazione
  comunale generale debba essere tenuto a disciplinare con
  disposizioni direttamente operative le trasformazioni (fisiche
  e funzionali) delle parti del territorio delle quali si
  preveda il sostanziale mantenimento dell'organizzazione
  territoriale o dell'assetto urbano esistenti, e, per contro, a
  dettare solamente direttive a successivi strumenti integrativi
  comunali relativamente alle parti del territorio delle quali
  si preveda la modificazione dell'organizzazione o
  dell'assetto.
    E' opportuno rammentare che agli strumenti di
  pianificazione comunali generali, anche rispetto alle parti
  del territorio aventi la prima predetta caratteristica, la
  possibilità di rispondere, nel tempo, alle dinamiche dei
  bisogni e degli interessi, viene assicurata dalla previsione
  per cui solamente alcune disposizioni hanno efficacia
  (potenzialmente) a tempo indeterminato, mentre le altre devono
  essere periodicamente aggiornate.
    Le direttive degli strumenti di pianificazione comunali
  generali agli strumenti integrativi comunali dovrebbero essere
  sia di tipo "qualitativo" (indicanti ad esempio i criteri da
  assumere nel definire gli assetti morfologici degli ambiti
  considerati, e simili) sia di tipo "quantitativo" (afferenti
  l'entità delle trasformazioni fisiche e degli spazi da
  destinare alle diverse funzioni, con particolare riferimento a
  quelle pubbliche o collettive).
    Gli strumenti integrativi comunali devono quindi essere
  formati (solamente) allorquando, in relazione alle esigenze
  emergenti, alle disponibilità di risorse, alle riscontrate
  propensioni all'intervento trasformativo, se ne riscontri la
  necessità, o l'opportunità.  Fermo restando che, dal momento
  della loro vigenza, essi "completano", per così dire,
  l'apparato disciplinare della pianificazione, relativamente
  agli ambiti di loro applicazione.  Per cui, tra l'altro, vale
  anche per le loro disposizioni la previsione per cui alcune di
  esse hanno efficacia (potenzialmente) a tempo indeterminato,
  mentre le altre devono essere periodicamente aggiornate.
    In concreto, si prevede che lo strumento di pianificazione
  generale debba essere integrato e specificato da strumenti
  integrativi comunali relativamente:
        a)  alle zone di nuova urbanizzazione;
        b)  alle aree edificate assoggettabili o da
  assoggettare a ristrutturazione urbana.
    E si prevede che lo strumento di pianificazione generale
  possa essere integrato e specificato da strumenti integrativi
  relativamente:
        a)  alle aree edificabili ricadenti nelle addizioni
  urbane, soltanto qualora la relativa entità richieda la
  preventiva definizione della loro sistemazione urbanistica;
        b)  a parti degli insediamenti urbani storici, o
  delle addizioni urbane, ovvero a complessi edilizi ed a
  strutture insediative non urbane, qualora si prevedano
  notevoli interventi di demolizione di superfetazioni, edilizie
  od urbane, ovvero cospicue rifusioni particellari con
  modificazioni dell'assetto proprietario, ovvero ancora
  interventi integrati di riqualificazione urbana;
        c)  ad altre situazioni nelle quali sia
  indispensabile definire unitariamente, con riferimento ad
  ambiti consistenti, ed a complessi di immobili, le
  trasformazioni fisiche o funzionali ammissibili o prescritte,
  ed eventualmente la loro successione temporale, ovvero la
  puntuale localizzazione delle diverse funzioni, con
  particolare riguardo per quelle pubbliche o collettive, e sia
  impossibile od incongruo procedere a tali definizioni nel
  contesto di strumenti generali.
  3.8.  I procedimenti di formazione degli strumenti di
  pianificazione.
    Come s'è già accennato, molteplici disposizioni della legge
  n. 142 del 1990 sembrano, a tutti gli effetti, voler negare la
  quantità di "atto complesso ineguale" che caratterizzava la
  formazione degli strumenti di pianificazione territoriale ed
  urbanistica degli enti locali nel sistema modellato dalla
  legge n. 1150 del 1942 (e sostanzialmente traslatosi, seppur
  con più
 
                              Pag. 17
 
  o meno late o incisive innovazioni, nella produzione
  legislativa regionale in materia).  Esse affermano piuttosto il
  criterio (da riconoscersi come "principio fondamentale") per
  cui, ove gli enti territoriali di livello sovraordinato
  abbiano provveduto a definire gli strumenti di pianificazione
  di propria competenza, la vigenza degli strumenti di
  pianificazione di livello sottordinato deve essere soggetta
  soltanto al controllo della loro conformità alle
  determinazioni dei primi (nonché, ovviamente, alle
  disposizioni delle leggi, dei regolamenti, e degli altri atti
  amministrativi previsti dalle leggi).  Un criterio, peraltro,
  già proposto nella cultura urbanistica ed in qualche ipotesi
  di provvedimento legislativo regionale.
    E segnatamente è deducibile dalla legge che:
      alle province deve essere attribuita, dalle leggi
  regionali, almeno la competenza ad accertare che gli strumenti
  di pianificazione comunali siano "compatibili" con quelli
  provinciali;
      alle medesime province possono essere attribuite, sempre
  in ordine all'approvazione degli strumenti di pianificazione
  comunale ed ai fini del loro coordinamento, ulteriori
  funzioni, fermo restando che la possibilità di intervento
  provinciale nella formazione degli strumenti pianificatori
  comunali deve limitarsi a garantire che non confliggano con
  interessi la cui titolarità non sia interamente riconducibile
  ai comuni.
    Con il conforto, il supporto, e (ove occorresse) il vincolo
  del "principio" desumibile, nei termini finora esposti, dalla
  legge n. 142 del 1990, si ritiene pertanto di stabilire che la
  vigenza degli strumenti di pianificazione di ogni livello sia
  subordinata solamente all'accertamento della loro conformità
  alle determinazioni assunte dai livelli istituzionali
  sovraordinati relativamente agli "oggetti" rientranti nella
  specifica competenza di questi ultimi.
    Si ritiene cioè di definire dei moduli procedimentali per
  cui ogni soggetto istituzionale sia pienamente responsabile di
  tutti gli atti decisionali relativi alla formazione degli
  strumenti di pianificazione di propria competenza, ed in
  particolare dei due atti fondamentali: l'adozione e
  l'approvazione.
    Per garantire nei termini più opportuni un "concorso" non
  deresponsabilizzante alla definizione delle scelte
  pianificatorie di tutti i soggetti istituzionali ad esse
  interessati, si ritiene di stabilire che gli stessi
  contribuiscano alla formazione di ogni strumento di
  pianificazione con pareri ed osservazioni alle quali sia
  obbligatorio controdedurre in termini puntuali e
  specificamente motivati.
    Le osservazioni dei soggetti istituzionali sovraordinati si
  ritiene possano essere altresì vincolanti, ma solamente ove
  attinenti gli "oggetti" rientranti nella loro specifica
  competenza.
    Dal momento in cui i soggetti istituzionali sovraordinati
  abbiano idoneamente disciplinato mediante strumenti di
  pianificazione gli "oggetti" di propria competenza, la vigenza
  degli strumenti di pianificazione di livello sottordinato,
  conseguente alla loro approvazione da parte del soggetto
  istituzionale competente, deve essere soggetta soltanto alla
  condizione sospensiva del riscontro della loro conformità alle
  determinazioni definite dagli strumenti di pianificazione
  sovraordinati (riscontro da effettuarsi in termini certi),
  oppure, nei casi di difformità, e soltanto in tali casi,
  dell'introduzione delle necessarie modifiche.
    Si ritiene inoltre che la vigenza di due categorie di
  strumenti, conseguente alla loro approvazione da parte del
  soggetto istituzionale competente, sempreché tali strumenti
  non comportino varianti agli strumenti di pianificazione
  generali, non debba essere subordinata, "a regime", ad alcuna
  condizione né ad alcun controllo di merito da parte dei
  soggetti istituzionali sovraordinati.
    La prima categoria dovrebbe comprendere alcuni strumenti di
  pianificazione che abbiano caratteristiche di strumenti di
  integrazione, di approfondimento e di specificazione di
  vigenti strumenti di pianificazione di tipo strutturale o
  generale, e che siano conformi a precise disposizioni dettate
  da questi ultimi.
 
                              Pag. 18
 
    La seconda categoria dovrebbe comprendere gli strumenti di
  attuazione della pianificazione che vengano dichiarati, e
  siano, meramente esecutivi delle disposizioni degli strumenti
  di pianificazione cui si riferiscono.
    In entrambi questi casi devono piuttosto essere definiti
  (come già si è affermato) peculiari moduli procedimentali di
  coinvolgimento, nella definizione delle scelte dei predetti
  strumenti di pianificazione, o di attuazione della
  pianificazione, sia dei livelli istituzionali sovraindicati
  che, ove sussistano, dei livelli istituzionali sottordinati,
  soprattutto al fine di garantire un'adeguata valutazione
  dell'incidenza delle relative previsioni pianificatorie e
  programmatorie afferenti il territorio interessato.
    E' infine opportuno sottolineare come dalle vigenti leggi
  dello Stato non sia desumibile alcun "principio fondamentale"
  che faccia obbligo alla legislazione regionale di non
  prevedere la possibilità di apportare modifiche, anche
  sostanziali, agli strumenti attraverso i quali si esprime la
  pianificazione, con l'atto della loro approvazione.
    Certamente, non può ricavarsi un tale "principio"
  dall'articolo 9 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, attinente
  ai "piani territoriali di coordinamento" (le competenze
  relative alla cui formazione, sono state trasferite alle
  regioni per effetto della lettera  a)  dell'articolo 1 del
  decreto del Presidente della Repubblica 15 gennaio 1972, n. 8,
  giacché tale articolo non contempla neppure un procedimento
  complesso, e men che meno interventi nel procedimento di
  soggetti diversi dai Ministri dei quali è richiesto il
  concerto, pur se va sottolineato che i "piani territoriali di
  coordinamento" configurati dalla succitata legge n. 1150 del
  1942 non hanno efficacie immediatamente precettive.
    Nell'ambito del procedimento disegnato dalla legge n. 1150
  del 1942 per la formazione degli strumenti di pianificazione
  comunali, con l'atto di approvazione il soggetto a ciò
  competente (diverso dal comune) può introdurre qualsiasi
  modifica, anche comportante innovazioni sostanziali ed anche
  non conseguente all'accoglimento di osservazioni presentate,
  ove le modifiche stesse discendano dalla necessità di
  assicurare il rispetto di disposizioni di legge o di strumenti
  di pianificazione sovraordinati, ovvero l'inserimento di
  interventi di interesse statale, ovvero ancora il
  perseguimento di finalità di tutela dell'"integrità fisica" e
  dell'"identità culturale" del territorio.
    E, ad ogni buon conto, abbastanza recentemente, il
  Consiglio di Stato ha escluso la necessità di ripubblicazione
  del piano regolatore generale allorquando il progetto
  originario risulti modificato dal comune a seguito
  dell'accoglimento di osservazioni, e ciò anche nel caso in cui
  l'accoglimento incida sulla situazione giuridica di altro
  soggetto interessato (a meno che, si deve postillare, la
  legislazione regionale non disponga espressamente il
  contrario).
    E' stato infatti affermato che la natura di "mero apporto
  collaborativo, pacificamente riconosciuta alle osservazioni
  prodotte dai proprietari interessati", l'impossibilità cioè di
  "configurare la partecipazione del proprietario in funzione di
  garanzia in senso tecnico e di qualificarla come vero e
  proprio contraddittorio", induce ad escludere "oltre che la
  necessità, la stessa coerenza con il vigente sistema
  normativo, di oneri procedurali (ripubblicazione del piano)
  non previsti dalla legge, intesi ad instaurare una sorta di
  contraddittorio tra proprietario dell'area e comune, e,
  addirittura, tra proprietario e soggetti terzi abilitati a
  produrre osservazioni".
    La legge 7 agosto 1990, n. 241, con il suo capo III, ed in
  particolare con gli articoli 7, 8, 9 e 10, ha indubbiamente
  stabilito che l'avvio di ogni procedimento amministrativo deve
  essere idoneamente pubblicizzato, e che non soltanto i
  "soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è
  destinato a produrre effetti diretti", ma anche "qualungue
  soggetto, portatore di interessi pubblici o privati", nonché i
  "portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o
  comitati", hanno facoltà di intervenire nel procedimento,
  prendendo visione dei suoi atti e presentando memorie scritte
  e documenti
 
                              Pag. 19
 
  che l'amministrazione procedente ha l'obbligo di valutare.  Ma
  non è assolutamente fatto obbligo di ripercorrere l'intero
  iter  procedimentale ove le determinazioni discrezionali
  finali del provvedimento presentino (più o meno rilevanti)
  difformità rispetto al suo avvio, purché, si ha ragione di
  ritenere, non siano incongrue e non pertinenti relativamente
  all'oggetto del procedimento promosso. E, comunque, l'articolo
  13 della stessa legge n. 241 del 1990 esclude che le
  disposizioni del suo capo III si applichino "nei confronti
  dell'attività della pubblica amministrazione diretta
  all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di
  pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme
  le particolari norme che ne regolano la formazione".
    Anche sulla base delle ora esposte valutazioni, si ritiene
  di potere stabilire che con l'atto di approvazione possono
  essere apportate, agli adottati strumenti di pianificazione,
  modifiche anche sostanzialmente innovative, ed anche
  introduttive di ulteriori individuazioni di componenti
  territoriali disciplinate, o di ulteriori discipline, o di
  ulteriori previsioni di trasformazioni, purché pertinenti agli
  "oggetti" presi in considerazione dagli strumenti di
  pianificazione adottati, qualora tali modifiche riguardino:
      disposizioni non immediatamente vincolanti;
      disposizioni, anche immediatamente vincolanti, volte alla
  tutela dell'"integrità fisica" o dell'"identità culturale" del
  territorio (cioè risolventisi nel riconoscere l'originario
  interesse pubblico di determinati beni immobili, acclarandone
  la corrispondenza delle concrete qualità alle caratteristiche
  astratte che rendano necessaria la loro soggezione a peculiari
  discipline, e nello svolgere una funzione correlativa ai
  caratteri propri dei beni interessati, secondo la dottrina
  elaborata dalla Corte costituzionale con la sentenza 29 maggio
  1986, n. 56);
      disposizioni, anche immediatamente vincolanti,
  concernenti interventi di interesse dello Stato, o di altro
  ente territoriale sovraordinato, definiti in accoglimento di
  proposte, osservazioni od opposizioni presentate dai soggetti
  istituzionalmente competenti alla realizzazione dei predetti
  interventi ovvero in conformità ad intese raggiunte con essi
  (cioè risolventisi nell'aggiungere a determinati beni immobili
  qualità di pubblico interesse non indicate dalla sua indole,
  secondo la citata sentenza della Corte costituzionale n. 56
  del 1986, ma inerenti trasformazioni relativamente alle quali
  è preminente l'obiettivo di concordare tempestivamente con i
  soggetti istituzionalmente competenti il più corretto
  inserimento nel "sistema della pianificazione").
    Viceversa, si ritiene coerente ed opportuno stabilire che
  con l'atto di approvazione non possano essere introdotte negli
  adottati strumenti di pianificazione modifiche che non siano
  pertinenti agli "oggetti" presi in considerazione nei medesimi
  strumenti, ovvero che introducano ulteriori disposizioni
  immediatamente vincolanti afferenti infrastrutture,
  attrezzature, impianti ed interventi complessi di interesse
  del medesimo ente territoriale pianificante, stante che le
  previsioni relative a tali trasformazioni possono (e debbono)
  essere adeguatamente considerate nelle fasi di redazione e di
  adozione degli strumenti di pianificazione, e possono altresì,
  ove ne emerga successivamente la necessità, essere introdotte
  mediante formali varianti, sia (preferibilmente) in occasione
  dei periodici aggiornamenti degli strumenti di pianificazione,
  sia (eventualmente) anche fuori da tali occasioni.
  3.9.  L'inserimento nel sistema della pianificazione degli
  interventi di interesse statale.
    Il comma 6 dell'articolo 15 della legge n. 142 del 1990
  stabilisce che "gli enti e le amministrazioni pubbliche,
  nell'esercizio delle rispettive competenze, si conformano ai
  piani territoriali di coordinamento delle province e tengono
  conto dei loro programmi pluriennali".
    La disposizione pare voler ribadire (o ripristinare) quello
  che è stato ritenuto un
 
                              Pag. 20
 
  fondamentale contenuto dei "piani territoriali di
  coordinamento" configurati dall'articolo 5 della legge n. 1150
  del 1942: quello di provvedere alla localizzazione sul
  territorio degli interventi di interesse (e/o di competenza)
  dello Stato e delle altre amministrazioni ed enti pubblici.
    Il fatto è che nel sistema definito dalla legge n. 1150 del
  1942 vi era una (almeno teorica) piena coerenza tra le
  previsioni di contenuto e di procedimento formativo relative
  ai "piani territoriali di coordinamento" (ogni relativa
  competenza è dello Stato), quelle relative ai "piani
  regolatori generali" (devono essere  uniformati  al "piano
  territoriale di coordinamento" e sono approvati dallo Stato),
  e financo quelle sull'accertamento delle conformità delle
  opere statali alla disciplina urbanistico-edilizia (che
  compete al Ministero dei lavori pubblici).
    Non è certamente questa la sede per ricostruire, e nemmeno
  per rammentare, quanto sia intervenuto nell'ordinamento
  italiano dopo il 1942, e che abbia diretta o indiretta
  attinenza con la problematica dell'inserimento sul territorio
  delle opere di competenza o di interesse statale (e poi,
  anche, regionale, e poi,  lato sensu  "generale", o
  supposto tale: ivi compresi gli stadi e le piscine costiere).
  Certo è che contro la prevalente e sempre più riproducentesi
  logica degli inserimenti "caso per caso" (contrattati od
  autoritativi che fossero) si stava da tempo tentando di
  proporre di ricostituire un sistema che rilanciasse la logica
  della pianificazione (e della programmazione).
    Ci sarebbe dunque di che plaudire alla disposizione in
  esame: se non apparisse troppo semplicistica.  Intanto occorre
  chiarirne le valenze e la portata.
    Dando per scontato che la dizione "gli enti e le
  amministrazioni pubbliche" non consente di intendere che ci si
  riferisca solamente a quelli di livello provinciale e
  subprovinciale, significa che sono tacitamente abrogati i
  commi terzo e quarto dell'articolo 81 del decreto del
  Presidente della Repubblica 616 del 1977 (nonché la miriade di
  norme statali e regionali più o meno analogamente
  strutturate)?  O quantomeno non possono trovare applicazione a
  far data dall'entrata in vigore di ogni singolo "piano
  territoriale di coordinamento", per il territorio a cui si
  riferisce?
    E per le opere di competenza e/o interesse statale (o
  regionale) la cui localizzazione non sia apprezzabile alla
  scala alla quale congruamente può esprimersi uno strumento di
  pianificazione provinciale?  Sia perché apprezzabili soltanto
  alla scala alla quale può esprimersi esclusivamente l'attività
  pianificatoria comunale, sia perché, invece, aventi rilevanza
  regionale, o sovraregionale?  Vero è che al problema delle
  opere aventi rilevanza regionale (restando irrisolto, od
  almeno non chiaramente rinormato, quello delle opere aventi
  rilevanza sovraregionale) può rispondersi attribuendo agli
  strumenti di pianificazione regionale il compito di
  localizzarle sul territorio (e quindi escludendo che tali
  strumenti si limitino a determinare "obiettivi generali"), e
  chiarendo la vincolatività di tali scelte localizzative per
  gli strumenti di pianificazione provinciale (che devono essere
  "conformi" a quelli regionali).
    Ma, nel complesso, sembra ragionevole attribuire alla
  disposizione in esame valenze non eccedenti quella di una
  "norma programmatica", o "di indirizzo", volta alla futura
  produzione legislativa, statale e regionale, la quale dovrebbe
  ridefinire l'intera problematica della localizzazione sul
  territorio degli interventi di competenza o di interesse degli
  enti pubblici (territoriali e non) riconducendola
  risolutamente ad una logica pianificatoria e
  programmatoria.
    In questa logica, la presente proposta di legge da un lato
  sancisce l'obbligo degli strumenti di pianificazione di ogni
  livello  di localizzare sul territorio i sovraddetti
  interventi (opportunamente disegnando "moduli procedimentali"
  specifici per i relativi processi decisionali), dall'altro
  stabilisce la piena vincolatività di tali strumenti anche per
  quanto riguarda i medesimi sovraddetti interventi (per il
  periodo della loro vigenza, reso determinato).
    Perciò si è previsto:
        a)  che copie degli strumenti di pianificazione,
  regionali, provinciali, comunali,
 
                              Pag. 21
 
  siano inviati, a seguito della loro adozione, alle
  amministrazioni dello Stato e agli altri enti
  istituzionalmente competenti alla realizzazione di interventi
  di interesse statale;
        b)  che i predetti soggetti possano in ogni caso
  presentare direttamente alla giunta regionale, o provinciale,
  o comunale, proprie osservazioni, in particolare rivolte
  all'ottimale inserimento delle previsioni di interventi di
  interesse statale, e di loro competenza, i quali abbiano,
  rispettivamente, rilevanza sovraregionale e regionale, ovvero
  provinciale, ovvero comunale;
        c)  che con i predetti soggetti si ricerchi, da
  parte della giunta regionale, o provinciale, o comunale, il
  raggiungimento di intese, anche attraverso l'attivazione di
  conferenze di amministrazioni;
        d)  che comunque, in sede di approvazione degli
  strumenti di pianificazione, sia obbligatorio motivare
  puntualmente e specificatamente le decisioni relative alle
  osservazioni dei predetti soggetti;
        e)  che le province ed i comuni debbano inoltrare
  rispettivamente alla giunta regionale ed alla giunta
  provinciale, oltreché copia degli strumenti approvati (nei
  casi in cui ciò sia previsto), copia delle osservazioni
  presentate dai predetti soggetti, nonché della documentazione
  relativa ad intese eventualmente raggiunte con essi;
        f)  che la giunta regionale, in riferimento agli
  strumenti di pianificazione provinciali, e la giunta
  provinciale, in riferimento agli strumenti di pianificazione
  comunali, possano proporre ai rispettivi consigli di
  deliberare in merito alle modificazioni o integrazioni da
  introdurre negli strumenti approvati al fine, tra l'altro, di
  rispondere ad esigenze manifestate dai predetti soggetti;
        g)  che ove, in qualsiasi modo, gli strumenti di
  pianificazione abbiano recepito le istanze dei predetti
  soggetti afferenti le previsioni di interventi di interesse
  statale, e di loro competenza, in conformità ad intese con
  essi raggiunte, tutte le disposizioni dei medesimi strumenti
  siano vincolanti, anche per i predetti soggetti, per il loro
  periodo di vigenza (il quale, come s'è detto, per le
  trasformazioni, fisiche o funzionali, da attivare in
  conseguenza di espresse esigenze, è determinato, essendo le
  relative disposizioni soggette a periodici aggiornamenti).
  4.  La disciplina delle trasformazioni.
  4.1.  Natura e classificazione delle trasformazioni di
  immobili.
    Nella presente proposta di legge si provvede innanzitutto a
  ridefinire il contenuto del diritto di priorità degli
  immobili, chiarendo che a tale diritto ineriscono, oltre che
  le facoltà di goderne e di disporne, anche quella di operarvi
  trasformazioni (nel rispetto delle regole conformative dettate
  dalle leggi e dagli atti amministrativi delle istituzioni
  competenti), purché tali trasformazioni non abbiano rilevanza
  territoriale ed urbanistica.
    Le trasformazioni aventi rilevanza territoriale ed
  urbanistica si dispone invece che siano, oltreché decise dallo
  Stato, dalle regioni e dagli altri enti pubblici territoriali,
  attuate (ovviamente anch'esse nel rispetto delle relative
  regole conformative) dai soggetti aventi titolo sulla base di
  apposite concessioni, tali in senso giuridicamente proprio, e
  cioè, innanzitutto, di norma onerose.
    Si afferma l'assunto generale per cui la rilevanza
  territoriale ed urbanistica delle trasformazioni di immobili
  deriva dalla loro capacità di modificare il carico insediativo
  puntuale o il preesistente sistema di relazioni tra gli
  elementi del territorio.  Cioè, anche, dalla loro capacità di
  indurre esigenze di arricchimento o di modificazione
  dell'"equipaggiamento" collettivo e pubblico del territorio e
  degli insediamenti, la qual cosa motiva, anzi rende
  socialmente e politicamente doverosa ed irrinunciabile, la
  previsione del pagamento di un corrispettivo agli enti
  pubblici esponenziali della collettività.
 
                              Pag. 22
 
    Si provvede quindi a classificare puntualmente le
  trasformazioni di immobili, distinguendo quelle aventi
  rilevanza territoriale ed urbanistica da quelle non aventi
  tale rilevanza.  Si ritiene che tale dettagliata
  classificazione debba competere alla produzione legislativa
  nazionale, in quanto essa configura il concreto contenuto del
  diritto di proprietà degli immobili, per la qual cosa è
  indubitabile una "riserva di legge" statale, che sussisterebbe
  anche in vigenza delle ipotesi, di cui dianzi s'è detto, di
  ridefinizione delle competenze dello Stato e delle regioni.
    E' opportuno sottolineare che la classificazione operata
  chiarisce che si hanno trasformazioni di immobili anche ove
  esse siano esclusivamente "funzionali", cioè consistano in
  mutamenti dell'uso in atto anche non accompagnati da
  trasformazioni fisiche.  Anzi, chiarisce che in taluni casi,
  puntualmente indicati sulla base di approfondite valutazioni,
  le trasformazioni meramente "funzionali" hanno rilevanza
  territoriale ed urbanistica, in quanto sono capaci di
  modificare (quantitativamente o qualitativamente) il carico
  insediativo puntuale o il preesistente sistema di relazioni
  tra gli elementi del territorio, e di indurre esigenze di
  arricchimento o di modificazione dell'"equipaggiamento"
  collettivo e pubblico del territorio e degli insediamenti,
  quanto talune, e ben più di talaltre, trasformazioni
  fisiche.
    Sulla base di tali coerenti assunti concettuali (e quindi
  rimediando ai guasti prodotti dalla caotica legiferazione
  degli anni '80), si chiarisce la natura dei provvedimenti
  abilitativi ad operare trasformazioni di immobili:
  autorizzatoria (e gratuita) per le trasformazioni non aventi
  rilevanza territoriale ed urbanistica, concessoria (ed
  onerosa) per le trasformazioni aventi tale rilevanza.
  4.2.  I corrispettivi concessori
    Nella situazione presente, l'argomento degli oneri
  concessori è disciplinato, com'è noto, nella legislazione
  statale, dalla legge 28 febbraio 1977, n. 10.
    L'articolo 3 della legge n. 10 del 1977 stabilisce che "la
  concessione comporta la
  corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza
  delle spese di urbanizzazione nonché al costo di
  costruzione".
    Il primo comma dell'articolo 5 della stessa legge dispone
  che "l'incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e
  secondaria (...) è stabilita (...) con deliberazione del
  consiglio comunale in base alle tabelle parametriche che la
  regione definisce (...) per classi di comuni".
    La disposizione da ultimo citata ha comportato, e comporta,
  un'estrema diversificazione nella quantificazione della parte
  del contributo concessorio relativa agli oneri di
  urbanizzazione.  La qual cosa, oltre ad essere coerente con la
  fisionomia fortemente "autonomistica" della Repubblica voluta
  dalla Costituzione, ha, e mantiene, intrinseci caratteri di
  validità.
    Non può invece considerarsi nient'affatto positivo, e
  neppure accettabile, che regioni e comuni possano non
  intendere che la logica delle disposizioni legislative statali
  risiede nella previsione dell'accollo agli
  attuatori/beneficiari delle trasformazioni
  urbanistico-edilizie degli oneri effettivi che, in conseguenza
  di tali trasformazioni, l'ente pubblico deve sostenere per
  realizzare le opere e gli interventi di sua competenza, e che
  concorrono sensibilmente a determinare il "valore" degli
  immobili risultanti dalle trasformazioni medesime.
    In altri termini, sarebbe necessario, e profondamente
  "giusto", che la somma delle quote dei contributi concessori
  relative agli oneri di urbanizzazione afferenti il complesso
  delle trasformazioni urbanistico-edilizie attuate da soggetti
  privati in un determinato periodo di tempo fosse almeno pari
  alla somma dei costi reali delle urbanizzazioni richieste
  (direttamente od indirettamente) dalle medesime
  trasformazioni.
    Naturalmente, regioni e comuni, nell'ambito delle
  rispettive competenze, possono "parametrizzare" quanto dovuto
  in riferimento alle diverse trasformazioni in termini tali da
  introdurre correttivi "solidaristici", od aventi altre
  motivazioni "politiche", rispetto a corrispondenze biunivoche
  esatte tra trasformazioni e specifiche
 
                              Pag. 23
 
  urbanizzazioni richieste.  Ma motivando trasparentemente
  siffatte scelte, ed all'interno del complessivo bilanciamento
  sopra indicato.
    In caso contrario, l'onere delle urbanizzazioni sarebbe
  "fiscalizzato", con effetti distorsivi e profondamente iniqui.
  Oppure le urbanizzazioni non sarebbero realizzate, o sarebbero
  realizzate in termini inadeguati (per quantità, qualità e
  tempi di realizzazione), con effetti negativi, o addirittura
  disastrosi, per la "qualità" (fisica, formale e funzionale)
  del territorio e degli insediamenti umani; effetti anch'essi
  iniqui, in quanto incidenti, negativamente, ed
  indiscriminatamente, sulla totalità dei cittadini e, di fatto,
  con particolare gravosità sui segmenti più "deboli" della
  popolazione, a cominciare da quello sicuramente più "debole"
  (presentemente) di tutti: le generazioni future.
    Per le ragioni ora esposte, si ritiene, più che
  ammissibile, doveroso, che la legge statale, nel pieno
  rispetto delle competenze delle regioni e dei comuni e quindi
  del riferirsi delle rispettive decisioni alle peculiarità
  locali, specifichi peraltro che gli oneri di urbanizzazione
  devono essere periodicamente rapportati ai costi delle
  urbanizzazioni riscontrati e prevedibili o rivalutati
  annualmente in relazione ad indici certi.
    L'articolo 6 della legge n. 10 del 1977 (come modificato
  dall'ultimo comma dell'articolo 9 del decreto-legge 23 gennaio
  1982, n. 9, convertito, con modificazioni, dalla legge 25
  marzo 1982, n. 94) dispone che il costo di costruzione è
  determinato annualmente, con decreto del Ministro dei lavori
  pubblici, sulla base del costo dell'edilizia agevolata di cui
  all'articolo 8, terzo comma, del decreto-legge 6 settembre
  1965, n. 1022, convertito, con modificazioni, dalla legge 1^
  novembre 1965, n. 1179.
    Con lo stesso provvedimento sono identificate classi di
  edifici con caratteristiche tipologiche superiori a quelle
  considerate nella citata legge per le quali sono determinate
  maggiorazioni del detto costo di costruzione in misura non
  superiore al 50 per cento.
    Il contributo afferente alla concessione comprende una
  quota di detto costo, non superiore al 10 per cento, quota che
  viene determinata dalla regione in funzione delle
  caratteristiche e delle tipologie delle costruzioni e della
  loro destinazione ed ubicazione.
    Nel caso di interventi su edifici esistenti il costo di
  costruzione è determinato in relazione al costo degli
  interventi stessi così come individuati dal comune in base ai
  progetti presentati per ottenere la concessione.
    A quanto previsto dal secondo comma del medesimo articolo 6
  si provvide con il decreto ministeriale 10 maggio 1977.  Il
  valore del costo di costruzione allora fissato fu peraltro
  mantenuto invariato (a circa 177.000 lire al metro quadro) per
  oltre dieci anni, e quando finalmente si provvide ad
  aggiornarlo (negli ultimi tre anni) i ritocchi furono
  irrisori.  Venne così di fatto annullato ogni (timidamente)
  perseguito effetto perequativo tra proprietari di suoli
  edificabili soggetti a preventiva acquisizione pubblica e
  proprietari di suoli edificabili legittimati alla diretta loro
  utilizzazione edificatoria, ed altresì ogni differenza di
  onerosità tra interventi edilizi convenzionati ed interventi
  edilizi non convenzionati.  E vennero pesantemente ridotti i
  proventi delle concessioni che, a norma dell'articolo 12 della
  legge n. 10 del 1977, avrebbero dovuto pervenire ai comuni,
  essendo vincolativamente destinati alla realizzazione di opere
  di urbanizzazione, al risanamento dei centri storici ed
  all'acquisizione di aree ai fini della realizzazione delle
  previsioni della programmazione urbanistica comunale.
    Si ritiene pertanto necessario che la legge garantisca una
  periodica determinazione del costo di costruzione con
  riferimento a valori almeno vicini a quelli in essere, nonché
  la sua annuale rivalutazione in relazione ad incerti certi.
    Con riferimento alle suesposte valutazioni, nella presente
  proposta di legge si mira ad accollare realmente ai soggetti
  attuatori delle trasformazioni (aventi rilevanza territoriale
  ed urbanistica) i costi che tali trasformazioni comportano per
  la
 
                              Pag. 24
 
  collettività, tenendo ad approssimare l'entità degli oneri da
  far corrispondere a quella reale dei costi, collegando la
  determinazione dei primi a quella dei secondi, da effettuarsi
  in sede di definizione delle trasformazioni previste in un
  arco di tempo determinato.  Come pure si mira a rendere la
  determinazione dei "costi di costruzione" (ai quali si prevede
  di continuare a riferire una quota dei corrispettivi
  concessori) più articolata nel territorio nazionale, e quindi
  più approssimata alla realtà.
  4.3.  Provvedimenti abilitativi e vigilanza.
    Sulla base degli assunti concettuali esposti nel paragrafo
  4.1. si ridisciplina quanto afferisce la titolarità, la
  validità, le caratteristiche, i procedimenti di ottenimento,
  gli annullamenti dei provvedimenti abilitativi ad operare
  trasformazioni di immobili, nonché (nella logica del
  perseguimento sia di una sempre maggiore "trasparenza" delle
  azioni delle pubbliche amministrazioni, che di un
  rafforzamento delle capacità d'azione popolare) la pubblicità
  dei provvedimenti e dei procedimenti, ed il controllo su di
  essi.
    Le disposizioni relative alla vigilanza sulle
  trasformazioni e le utilizzazioni di immobili ad abusive
  trasformazioni ed utilizzazioni rimodulano quelle della
  vigente legge 28 febbraio 1985, n. 47, mirando a renderle più
  univoche ed efficaci, sulla base di alcuni orientamenti
  fondamentali.
    Innanzitutto quello di assumere, per contrastare le
  violazioni della disciplina urbanistica ed edilizia, la
  priorità della prevenzione: non quale pretesto per
  affievolimenti della repressione, ma quale premessa di una
  repressione (quando debba intervenire) agevolmente ed
  efficacemente esercitabile.  Prevenzione significa certamente
  esercitare un'attività conoscitiva, del territorio e delle sue
  trasformazioni, piena e capillare e costante, un'attività
  pianificatoria, largamente rinnovata nei contenuti e nei
  metodi, continua e temporalizzata nelle sue previsioni e
  prescrizioni, un'attività di pubblica abilitazione alle
  trasformazioni degli immobili tempestiva e trasparente.  In
  termini più ravvicinati, prevenzione significa esercitare
  un'attività di controllo sulla regolarità delle trasformazioni
  degli immobili puntuale e tempestiva, così da bloccare sul
  nascere, al massimo del possibile, con efficienti ed efficaci
  ordinanze sospensive, ogni violazione della disciplina, quando
  essa è agevolmente reversibile.
    Quindi quello di privilegiare, nei casi di trasformazioni,
  fisiche o funzionali, di manufatti edilizi esistenti
  (modifiche dell'impianto, o degli elementi costruttivi, o
  delle coperture, delle coloriture, degli infissi, piccoli
  ampliamenti, parziali mutamenti dell'uso, e simili) difformi
  dalla disciplina urbanistica ed edilizia, la sanzione della
  rimessione in pristino, o della conduzione a conformità con la
  disciplina, a spese dei responsabili delle violazioni.  Le
  sanzioni alternative, pecuniarie, sono riservate solamente ai
  casi di acclarata ed incontrovertibile impossibilità tecnica
  di operare la rimessione in pristino, o la conduzione a
  conformità con la disciplina, senza grave nocumento non tanto
  del manufatto edilizio preesistente e conforme, quanto di
  eventuali valori di interesse collettivo in esso
  riconosciuti.
    Quindi ancora quello di applicare, in maniera
  generalizzata, rigorosa e tempestiva, nei casi di consistenti
  trasformazioni, fisiche o funzionali, di immobili (nuove
  edificazioni, grandi ampliamenti, radicali mutamenti degli
  usi, e simili) difformi dalla disciplina urbanistica ed
  edilizia, la sanzione dell'acquisizione gratuita al patrimonio
  comunale dei manufatti edilizi e delle aree di pertinenza.
  Tale sanzione, sottraendo i prodotti delle violazioni della
  disciplina urbanistica ed edilizia al cosiddetto "mercato"
  immobiliare, e non consentendo i relativi lucri, anzi
  comportando per i responsabili delle violazioni la perdita
  dell'investimento effettuato, costituisce il più efficace
  deterrente contro il perpetuarsi delle illegalità sul
  territorio.  Inoltre, unicamente l'applicazione di tale
  sanzione consente di porre le premesse per discriminare tra
  "abusivismo a fini speculativi" ed "abusivismo per necessità"
  (posto che tale distinzione risponda ancora a realtà).
  Infatti, è ineludibile riconoscere, a qualsiasi persona, la
  "necessità", anzi il
 
                              Pag. 25
 
  "diritto umano", ad usufruire di un'abitazione,  ma non può
  essere riconosciuta come "necessità", e tantomeno come
  "diritto umano", di alcuno, quella di essere proprietario di
  un'abitazione,  tanto più se costruita abusivamente.
    Garantita che sia la sottrazione dei prodotti delle
  violazioni della disciplina urbanistica ed edilizia al
  cosiddetto "mercato" immobiliare, si può contemperare
  realisticamente l'interesse (pubblico e collettivo) alla
  riconduzione del territorio nel pristino stato, od a
  conformità con la disciplina urbanistica ed edilizia, con
  l'esigenza (anch'essa sovente pubblica, o di rilevanza
  pubblica) di assicurare, per l'appunto, il "diritto umano", ad
  usufruire di un'abitazione, riprendendo alcune interessanti
  innovazioni introdotte nel proprio ordinamento dalla regione
  siciliana con la legge regionale 31 maggio 1994, n. 17.  In
  quest'ottica, i comuni non sono obbligati a decidere, con
  determinazione immediata ed irreversibile, se mantenere i
  manufatti edilizi abusivamente realizzati, o trasformati, e
  gratuitamente acquisiti, ovvero procedere alla loro
  demolizione.  Si prevede pertanto che i comuni possano decidere
  sia di mantenere permanentemente i suddetti manufatti, sia di
  procedere immediatamente alla loro demolizione, sia (perfino
  nei casi più clamorosi di contrasto con valori pubblici e
  collettivi tutelati) di mantenerli temporaneamente,
  differendone la demolizione a quando essa sia stata
  resa praticabile, dall'offerta di soluzioni
  alternative, senza (rilevanti) traumi o conflitti
  sociali.  Come pure si prevede che i comuni possano
  decidere di assegnare in uso i manufatti edilizi
  abusivamente realizzati, o trasformati, e gratuitamente
  acquisiti, e che si sia deciso di mantenere (pure se soltanto
  temporaneamente), anche, e prioritariamente, ai responsabili
  delle violazioni, od ai loro aventi causa, ove posseggano
  determinati requisiti (neppure troppo restrittivi, stante la
  presente situazione del "mercato" delle abitazioni) di
  necessità abitativa e di reddito.  Dagli assegnatari deve in
  ogni caso essere pretesa la corresponsione di un canone d'uso.
  Ove dei manufatti edilizi sia stata decisa la demolizione
  differita, dai medesimi assegnatari deve essere preteso
  l'impegno al rilascio all'eventuale venir meno dei requisiti
  richiesti, ovvero, comunque, al realizzarsi dell'offerta di
  un'alternativa rispondente alle loro insopprimibili esigenze.
  Ove invece dei manufatti edilizi sia stato deciso il
  mantenimento a tempo indeterminato, agli assegnatari si
  prevede possa essere richiesto un concorso alla
  riqualificazione dei manufatti edilizi stessi nonché degli
  interi insediamenti interessati, a fronte dell'assicurazione
  di congrui periodi di permanenza nel diritto d'uso, o di
  scomputi dai previsti canoni d'uso.