| Onorevoli Colleghi! -- 1. La scelta per un Governo
decentrato. - La scelta per un riassetto istituzionale di
tipo federativo è nei fatti. Essa corrisponde, da un lato,
alla rapida evoluzione dell'Unione europea verso un
federalismo regionalista. Dall'altro lato, essa risponde alla
necessità impellente di ridefinire i termini della "questione
territoriale" ridisegnando i meccanismi di redistribuzione
territoriale delle risorse per liberare le molte energie
inespresse del Paese.
L'esplicita affermazione del principio di sussidiarietà
contenuta nel Trattato di Maastricht, ha attribuito valenza
europea ai livelli decisionali sub-statali. Il Comitato
delle regioni, previsto dallo stesso trattato, prefigura anzi
un ruolo fondamentale per le regioni intese come istituzioni
di riferimento per l'elaborazione e l'attuazione delle
politiche dell'Unione europea. In questo senso, la scelta
federalista in Italia rappresenta, prima di ogni altra cosa,
un tassello di un più ampio processo in corso a livello
istituzionale, politico ed economico in campo europeo.
Tuttavia, come è stato autorevolmente, sostenuto, "le
autonomie territoriali non possono sperare di ottenere in
Europa più di quel che non siano riuscite a conquistare nel
loro ordinamento statale. La fase costituente europea deve
essere preceduta
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da un processo di rafforzamento delle autonomie all'interno
degli Stati". In questo quadro la scelta federalista si
propone non "contro" ma "per": "per" una rifondazione
costituzionale, dal basso, dell'Europa, "per" contare di più
in Europa (com'era scritto nel programma di un Governo che,
tempo sei mesi, ha messo l'Italia ai margini dell'Europa).
Il passo necessario da compiere è dunque quello di
ridisegnare compiti e funzioni delle regioni e dello Stato.
Non è materia di questa proposta di legge avanzare indicazioni
di merito al riguardo. Al tempo stesso, questa proposta di
legge contiene implicitamente un quadro di riferimento
concernente un possibile riassetto istituzionale di tipo
federativo che è opportuno qui rappresentare.
Il principio cardine del federalismo si può così
riassumere: a ogni livello di governo, locale, intermedio,
centrale, deve essere assegnato il compito i cui effetti
l'ente è in grado di valutare meglio.
Potere e responsabilità devono, in altre parole, essere
assegnati al livello più vicino a quello dei problemi da
affrontare e gestire e la delega ai livelli decisionali
superiori deve essere ammessa solo quando quelli inferiori non
sono in grado di agire con efficienza ed efficacia. I livelli
di governo sub-centrali sono, infatti, in grado di soddisfare
più efficacemente la struttura delle preferenze dei cittadini
amministrati in virtù sia dei minori costi di informazione sia
dei maggiori poteri di controllo (diretti o mediati dal voto)
di cui i cittadini teoricamente dispongono. Tutto ciò per
evitare che, per usare le parole di Gaetano Salvemini, "una
mastodontica burocrazia accentrata (provveda) anche alle
scuole elementari del comunello di Scaricalasino".
Il principio del "Governo più vicino" spinge a considerare
di esclusiva competenza dello Stato la politica estera ed i
rapporti con le confessioni religiose, la difesa nazionale e
la sicurezza pubblica, i diritti pubblici soggettivi,
l'ordinamento giudiziario, l'ordinamento civile, penale e
processuale, le funzioni di coordinamento in campo economico,
industriale, energetico ed ambientale e, in particolare,
monetario e bancario. Allo Stato andrebbero attribuite,
inoltre, le decisioni e l'attuazione delle politiche di
ricerca e sviluppo e di interventi infrastrutturali di
interesse nazionale nel campo dei trasporti, delle
comunicazioni, dell'ambiente e della ricerca.
Rimarrebbe, infine, assegnata al livello centrale di
governo la previdenza. La convenienza a mantenere un sistema
previdenziale pubblico di base fondato sul metodo della
ripartizione (pur associandovi forme di previdenza integrativa
a capitalizzazione) consiglia di non procedere ad una
decentralizzazione del sistema. E del resto ciò non avviene in
nessun Paese.
Questa assegnazione di massima, associata alla attribuzione
di risorse di cui oltre, trasferisce agli enti decentrati la
cosiddetta funzione allocativa, ovvero ogni decisione sulla
fornitura di beni e servizi pubblici con esclusione di quei
beni e servizi i cui benefìci sono diffusi a tutto il
territorio nazionale (ad esempio, politica estera, difesa
nazionale, giustizia, funzionamento degli organi
costituzionali, eccetera). Rimangono appannaggio delle
amministrazioni centrali la politica redistributiva e la
politica di stabilizzazione del ciclo economico, nei limiti
degli strumenti a disposizione delle amministrazioni
centrali.
Nel caso delle politiche anticicliche, la natura di
"piccola economia aperta" delle singole regioni all'interno
dello Stato di tipo federale rende estremamente costoso ogni
tentativo di regionalizzazione delle politiche di controllo
del ciclo economico. La parziale assegnazione delle politiche
redistributive a livello centrale risponde, invece, alla
necessità di evitare le inefficienze connesse a fenomeni
migratori interni esclusivamente dettati da disomogeneità di
trattamento fiscale e non da incentivi alla riallocazione dei
fattori produttivi. Rientra, naturalmente, fra le politiche
redistributive la politica di riequilibrio regionale e, più in
generale, di tutela e rilancio delle aree depresse sia che si
traduca in capitale sociale (politiche infrastrutturali e
della ricerca) sia che si concretizzi, con modalità
assolutamente trasparenti, in trasferimenti.
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Una riattribuzione delle competenze e delle funzioni di
questa portata, implica una strutturale modifica del modus
operandi dell'amministrazione centrale. Diventa cruciale,
per esempio, il ruolo di coordinamento delle politiche e
quello di controllo per il rispetto di " standard minimi"
nella fornitura di alcuni essenziali servizi pubblici
(trasporti, istruzione, sanità) da parte dei governi
regionali. Quest'ultima esigenza è posta dal fatto che il
livello di istruzione o di sanità offerto in qualunque parte
del Paese finisce per avere un effetto sul resto del Paese.
Delineata l'area di competenza legislativa esclusiva dello
Stato, il principio di sussidiarietà definisce,
residualmente:
a) un'area di competenza "esclusiva" delle regioni
ristretta, esclusivamente, dal dettato costituzionale,
b) un'area di competenza "concorrente" tra Stato e
regioni nell'ambito della quale l'attività legislativa
regionale è limitata da leggi organiche dello Stato intese a
definire i princìpi fondamentali delle funzioni che attengono
alle esigenze di carattere unitario.
Ancora una volta, il principio del "Governo più vicino"
suggerisce che la regione possa vantare una competenza
esclusiva, in armonia con la Costituzione, nel campo della
promozione dello sviluppo economico regionale e settoriale, in
quello dell'urbanistica e dell'assetto del territorio, per
quanto attiene sanità, assistenza, formazione professionale,
trasporti locali e regionali, per quanto riguarda la gestione
e la valorizzazione dei beni culturali ed artistici, musei e
biblioteche e, più in generale, il turismo e la promozione
degli usi del tempo libero, per quanto attiene, infine, la
viabilità ed i lavori pubblici di interesse regionale.
Nelle altre materie, l'operato della regione troverebbe
invece un limite nelle leggi organiche varate dal
Parlamento.
E' probabile che il percorso delineato imporrà, sia pure in
modo graduale e attraverso procedure consensuali, una
ridefinizione dei riferimenti territoriali delle regioni
stesse. Senza alcun dubbio, invece, si dovrà andare ad una
profonda ridefinizione dei modelli amministrativi, volta a
fare delle istituzioni regionali autentici centri di
governo.
Nel rispetto dell'assegnazione delle politiche anticicliche
all'amministrazione centrale, gli enti decentrati debbono
essere tenuti al pareggio del bilancio, almeno per quanto
riguarda entrate ed uscite correnti. La logica economica
suggerisce, in altri termini che l'accesso ai mercati
finanziari sia consentito solo per finanziare programmi di
investimento ed in nessun caso i titoli emessi dagli enti
decentrati dovrebbero godere della garanzia statale. Ciò
implica l'assegnazione alle amministrazioni centrali delle
obbligazioni contratte prima del passaggio al nuovo assetto
istituzionale. Nel caso italiano, ciò implica lasciare allo
Stato, per intero, lo stock di debito in essere ed il
servizio del debito stesso.
2. Obiettivi e vincoli della proposta di riforma della
finanza regionale.
Lo scenario descritto in precedenza, rappresenta il quadro
più ampio in cui si è inteso collocare la presente proposta di
riforma della finanza regionale e di modifica, in alcune
parti, della finanza degli enti locali.
L'attuale insoddisfacente situazione, anche al di là dei
possibili e da noi auspicabili processi innovativi prima
indicati, richiede già oggi di riformulare le regole dei
rapporti finanziari tra Stato e regioni. In effetti, soltanto
con la recente regionalizzazione dei contributi sanitari (e
con la correlata facoltà di variare entro limiti prefissati i
contributi stessi) è stata data alle regioni una certa
autonomia di prelievo. Tale innovazione, peraltro, è
discutibile in quanto agisce su un contributo che incide sul
costo di un unico fattore produttivo (lavoro) con un gettito
molto rigido e vincolato al finanziamento di un servizio (la
sanità) che dovrebbe essere a carico della finanza generale.
Tralasciando questa innovazione, per il resto si può
senz'altro affermare che permane un sistema di finanziamento
derivato: un sistema, cioè, che scinde in modo eccessivo i
centri di entrata da quelli di spesa, provocando
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le condizioni per la irresponsabilità finanziaria.
In questo senso, la proposta di legge in esame si suddivide
logicamente in due parti: la prima fa riferimento all'attuale
ripartizione delle competenze tra Stato e regioni; la seconda
assume a riferimento lo scenario descritto in precedenza per
un riassetto istituzionale di tipo federativo. E' evidente che
mentre la prima, pur nella forma della legge delega, propone
in dettaglio le scelte operative da compiere, la seconda non
può che delineare in forma programmatica il nuovo assetto
della finanza regionale. Lo sforzo compiuto, tuttavia, è
quello di rendere coerente e modulare lo sviluppo del sistema
di finanziamento e di indicare una serie specifica di opzioni
su cui incardinare, dal punto di vista finanziario, il
passaggio al nuovo assetto istituzionale.
E' perciò opportuno indicare, in breve, gli obiettivi ed i
vincoli assunti nell'elaborazione della presente proposta di
legge.
Gli obiettivi della riforma della finanza regionale possono
essere così sintetizzati:
a) ampliamento della sfera di autonomia decisionale
degli enti decentrati;
b) loro responsabilizzazione nella gestione del
vincolo di bilancio;
c) maggiore trasparenza e stabilità nei rapporti
finanziari fra enti decentrati e Stato. Essi mirano a
ricostruire lo Stato a partire da una più accentuata autonomia
politica degli enti decentrati, conseguendo una maggiore
efficienza allocativa con riferimento alle preferenze espresse
dalle collettività locali.
I vincoli che si assumono nell'ambito della riforma
proposta sono, invece, i seguenti:
a) invarianza della pressione tributaria
complessiva del sistema fiscale in presenza di aliquote minime
applicate dalle regioni;
b) effetti nulli sul bilancio dello Stato,
c) gradualità nella introduzione del nuovo
regime.
La scelta, dunque, è quella di aumentare l'autonomia
impositiva a parità di pressione fiscale, ovvero mediante
riduzione o soppressione di altre entrate contributive e
tributarie erariali, prefigurando anche uno sviluppo del
sistema di finanziamento compatibile con nuovi assetti
istituzionali.
Prima di illustrare le specifiche proposte contenute
nell'articolato, è opportuno soffermarsi su due punti
obiettivamente controversi: la scelta delle imposte da
attribuire alle regioni e la questione delle differenze
territoriali che si verrebbero a creare in ordine alle
complessive capacità di spesa.
3. La scelta delle imposte.
Il problema relativo alla scelta delle imposte da
decentrare va affrontato tenendo conto dello scenario di più
lungo periodo, dato che anche le scelte di riforma della
finanza regionale già ora praticabili debbono essere coerenti,
per nostra assunzione, con la modifica degli assetti
istituzionali in senso federativo.
Qualora si volesse ipotizzare la possibilità di una totale
autonomia fiscale (escludendo le forme di "partecipazione al
gettito di imposte erariali" e quindi ammettendo soltanto la
totale autonomia dei tributi regionali o la forma delle
"addizionali" sui tributi erariali), si deve osservare che la
struttura delle maggiori imposte esistenti non sopporterebbe
che marginali gradi di autonomia.
Per ciò che concerne l'imposta sul reddito delle persone
fisiche (IRPEF), ad esempio, avremmo differenziali di aliquote
rilevanti che potrebbero indurre un fenomeno di "concorrenza
fiscale", non tanto sui lavoratori quanto sulla dislocazione
delle sedi legali delle imprese.
Quanto all'imposta sul valore aggiunto (IVA), la
differenziazione delle aliquote su basi regionali
incontrerebbe gli stessi problemi dell'armonizzazione europea,
e sarebbe peraltro esclusa dai vincoli comunitari.
Problemi analoghi incontrano l'imposta sostitutiva e le
imposte di fabbricazione.
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Inoltre, per queste ultime, occorre tener presente le
disposizioni delle direttive europee recepite dallo Stato
italiano.
Resterebbero a portata degli enti decentrati le imposte di
consumo, l'imposizione sugli immobili ed alcune imposte minori
(suolo pubblico, pubblicità, nettezza urbana). Il che non è
molto lontano dalla situazione attuale. D'altro canto,
sussistono ulteriori problemi alla devoluzione tout-court
agli enti decentrati delle imposte prima citate. L'effetto
di una redistribuzione su base territoriale del gettito di
alcune imposte (per esempio, IRPEF, IVA ed accise) sarebbe
determinato da elementi di natura amministrativa: il luogo di
residenza del percettore essendo spesso diverso dal domicilio
fiscale del sostituto d'imposta; il luogo di produzione dei
redditi essendo spesso diverso dalla residenza fiscale del
prestatore d'opera; la produzione di valore aggiunto seguendo
il processo produttivo ed avendo spesso ben poco a che fare
con la distribuzione geografica del consumo finale; il luogo
di produzione dei principali prodotti energetici essendo in
larga misura diverso dal luogo di consumo.
Questi elementi amministrativi difficilmente possono essere
presi come "titolo valido" di attribuzione del gettito su base
regionale.
Per superare queste difficoltà alcuni propongono di ridare
centralità alla caratteristica di territorialità del prelievo,
abbandonando i prelievi basati sulla capacità contributiva,
sostituendoli con prelievi sulla produzione e ristrutturando
gli attuali prelievi reali e sui consumi. Ma anche in questo
caso, o il sistema tributario andrebbe completamente
rivoluzionato, o l'autonomia possibile sarebbe limitata.
La proposta di riforma della finanza regionale che
presentiamo si basa, almeno in parte, sulla possibilità di
costruire tributi nuovi che sostituiscano tributi esistenti,
senza peraltro modificare alla radice l'assetto esistente.
L'obiettivo è quello di un sistema fiscale riformato che
risponda alla più che giustificata richiesta di
semplificazione dell'assetto tributario, riducendo il numero
di imposte ed accorpandole per omogeneità di materia, al fine
di renderne più efficace l'accertamento. Si perseguirebbe,
così, una piena visibilità della destinazione del prelievo ed
una più completa responsabilità da parte del titolare del
tributo nella determinazione delle aliquote.
D'altra parte, è opportuno agire con la necessaria
prudenza, dato che un radicale mutamento del sistema fiscale
presenta forti rischi in termini di continuità del gettito,
assolutamente necessaria per il finanziamento del debito
pubblico e per la credibile attuazione dei piani di
rientro.
Per questa ragione, nella prefigurazione di un sistema a
competenze modificate in senso federativo, si è inteso
affiancare alle imposte regionali anche un sistema di
compartecipazione, per esempio al gettito di molte imposte
indirette il cui riparto andrebbe regolato sulla base della
popolazione.
Naturalmente la forma delle compartecipazioni limita
sostanzialmente il grado di responsabilità degli
amministratori degli enti decentrati. Esso sarebbe però
parzialmente recuperato dalla imposizione del vincolo di
bilancio di parte corrente. D'altra parte, assumendo
responsabilmente il vincolo di non scardinare l'attuale
assetto tributario, ma semmai di riformarlo, è indispensabile
definire un mix di strumenti di finanziamento che
contemperino le diverse, ed a volte opposte, esigenze.
4. I differenziali nelle capacità di spesa ed i meccanismi
perequativi.
Un primo punto da mettere in evidenza è il seguente: il
decentramento delle funzioni e delle competenze se pensato in
relazione alla maggiore efficacia che attraverso enti
politicamente autonomi si può raggiungere in ordine alla
soddisfazione delle preferenze espresse dalle collettività
locali, implica di per sé ammettere la differenziazione
nei livelli di prestazione quali-quantitativi dei servizi
offerti, in dipendenza proprio delle diverse preferenze
espresse. Queste ultime, peraltro, sono certamente influenzate
dai livelli di ricchezza e di reddito cui si posiziona una
certa collettività ed, in particolar modo, si può affermare
che le preferenze, al crescere
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della ricchezza e del benessere economico, riflettono bisogni
via via più esigenti. Da ciò consegue che il
decentramento e l'autonomia politica dei livelli inferiori di
governo implicano, per certi versi, e date le diverse
preferenze in ordine alla ripartizione tra consumi pubblici e
consumi privati, la riproposizione nel tempo delle condizioni
di partenza ineguali delle diverse comunità locali sul piano
dei livelli di consumo dei beni e servizi pubblici. Da qui
discende o, meglio, può discendere la funzione redistributiva
del Governo centrale volta a riequilibrare nel tempo le
condizioni di partenza. Se così è, l'aspetto delle modalità di
correzione perequativa di un sistema di governo decentrato
acquista una estrema rilevanza.
In effetti, dai dati relativi ai Paesi dell'OCSE, si può
notare che quasi ovunque esiste una dissociazione tra sistemi
di prelievo e sistemi di spesa. I primi tendono di fatto ad
essere relativamente più accentrati dei sistemi di spesa e
sono appunto ragioni di efficienza e di perequazione alla base
di questa asimmetria.
Numerosi autori hanno cercato di individuare le
determinanti del decentramento fiscale, sebbene con risultati
non univoci. Pur se con una certa approssimazione, si può
ipotizzare l'esistenza di una correlazione inversa tra la
variabilità della distribuzione del reddito all'interno delle
aree geografiche di ciascun Paese ed il grado di decentramento
fiscale. Questa ipotesi implica che laddove siano presenti
ampie sperequazioni territoriali nei redditi e nei gettiti
pro-capite, risulta più complesso attuare un
decentramento fiscale completo o, per dirla in altro modo, si
rende necessario il mantenimento di una quota relativamente
alta di trasferimenti da parte dei livelli superiori di
governo per fini sostanzialmente perequativi.
La caratterizzazione duale dell'economia italiana si pone,
da questo punto di vista, quale problema aggiuntivo, di natura
strutturale, alla realizzazione di un sistema di finanza
decentrato.
Nel successivo prospetto 1 si riportano alcune
elaborazioni, relative ai Paesi dell'Unione europea, tese a
verificare il grado di variabilità dei redditi pro-capite
con riferimento al primo livello di ente subcentrale
presente in ciascun paese considerato (Lander in
Germania, regioni in Italia, eccetera).
Prospetto 1.
INDICE DI VARIABILITA' DEI REDDITI PRO-CAPITE
IN ALCUNI PAESI EUROPEI - Anno 1985
... (omissis) ...
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Il coefficiente di variazione, che misura la dispersione
attorno al valore medio nazionale dei redditi pro-capite
attribuibili a ciascuna area geografica dei diversi enti
sub-centrali, consente di verificare come in Italia esista,
rispetto ad altri Paesi europei, una maggiore variabilità,
indice di una elevata differenziazione nei livelli di reddito
pro-capite tra le diverse regioni. Anche la Francia
sembrerebbe avere una situazione simile. Tuttavia, per questo
Paese l'elevato indice di dispersione è dovuto alle
caratteristiche di una sola regione (Ile di France);
infatti, ove questa regione non fosse considerata, l'indice di
dispersione, per le restanti regioni, scenderebbe allo 0.089.
Il che significa, con un'unica eccezione, che la Francia è
composta da regioni relativamente omogenee dal punto di vista
della produzione del reddito. In Italia, al contrario, vi sono
due aree nettamente distinte.
Se si osserva poi la distanza (standardizzata con il valore
medio nazionale) tra il reddito pro-capite più elevato e
quello più basso, si può notare che l'Italia, pur presentando
valori alti (0,72), si posiziona su valori uguali a quelli di
Francia e Belgio ed inferiori a quelli di Germania e Spagna
(0,85 e 1,04). Il che vuol dire che in Italia il problema non
consiste tanto nella misura massima del divario esistente tra
le diverse regioni, quanto nel fatto che la distribuzione dei
redditi pro-capite appare relativamente più polarizzata
verso l'alto e verso il basso.
Tale situazione, dal punto di vista delle politiche di
decentramento politico e finanziario, è ovviamente la peggiore
tra quelle che si possono affrontare, in effetti essa comporta
un obiettivo di politica economica aggiuntivo di cui si deve
tener conto anche in sede di determinazione dei flussi
finanziari delle risorse da destinarsi nelle diverse aree del
Paese.
L'esistenza di questo dato strutturale su cui si è voluto
insistere, non è sufficiente per giustificare l'eccessivo
centralismo che ha contraddistinto l'esperienza italiana.
Nondimeno non può essere in alcun modo rimosso, almeno in
tempi relativamente brevi, e tenerlo a mente aiuta ad evitare
enfasi ideologiche sul tema in questione e ad affrontare i
problemi per quelli che sono.
In particolare, se il decentramento politico e finanziario,
affinché abbia un senso, come si è cercato di argomentare in
precedenza, implica differenziazione, è allora necessario
rimuovere il vincolo dell'uniformità sulla spesa. Tale
rimozione deve però contemperarsi con quel problema di
ineguale condizione dei punti di partenza che contraddistingue
le regioni italiane in termini di reddito e di grado di
sviluppo.
Attualmente in Italia una consistente parte delle spese del
settore pubblico viene erogato da amministrazioni decentrate
(regioni, province, comuni). A fronte di ciò, fino agli anni
recenti, è prevalso, come si è detto, un sistema di finanza
derivata. Recentemente, con l'istituzione dell'imposta
comunale sugli immobili (ICI) e qualche anno prima
dell'imposta comunale per l'esercizio di imprese e di arti e
professioni (Iciap), si è iniziato a restituire autonomia
impositiva agli enti locali. Per le regioni tuttavia,
nonostante recenti provvedimenti (in particolare
regionalizzazione delle tasse automobilistiche e dei
contributi sanitari), permane un sistema di finanziamento
fortemente centrato sui trasferimenti erariali per la maggior
parte a destinazione vincolata. I limiti all'autonomia
politica delle regioni che questo sistema comporta sono
evidenti a tutti.
Questo sistema, d'altra parte, ha consentito di operare una
relativa redistribuzione delle risorse. Nel 1988 la
variabilità del prodotto interno lordo (PIL) pro-capite
tra le regioni a statuto ordinario mostra un indice
(coefficiente di variazione) pari al 24,76 per cento, mentre
l'analogo indice riferito agli impegni di spesa (correnti e in
conto capitale) delle medesime regioni è sensibilmente
inferiore e pari al 15,4 per cento. Poiché è possibile
ipotizzare una stretta correlazione positiva tra i livelli del
PIL regionale ed i livelli degli incassi tributari erariali
ottenuti presso ciascuna regione (ovviamente con riferimento
ai contribuenti effettivamente incisi dall'imposta), la
differenza riscontrata tra la variabilità dei PIL
pro-capite regionali e quella
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delle spese pro-capite delle regioni sta a dimostrare
che il sistema di finanziamento di queste ultime, tenuto conto
che i livelli di spesa sono stati determinati dai
trasferimenti erariali, è teso proprio verso una maggiore
uniformità della spesa rispetto alla disomogeneità dei livelli
di reddito e di ricchezza. Esiste infatti una correlazione
inversa tra il PIL pro-capite e la spesa regionale
pro-capite.
Se nel sistema si introduce una maggiore autonomia fiscale,
che come argomentato in precedenza trova la sua motivazione
razionale nell'essere più coerente rispetto al significato ed
agli scopi del decentramento politico delle competenze e delle
funzioni, ne risulterà come conseguenza, almeno nel medio
periodo, un'ampliamento dei divari nella spesa
pro-capite. Avere come obiettivo la costruzione di una
reale autonomia delle regioni in senso federalistico comporta
allora, per quanto concerne il sistema di finanziamento,
rinunciare all'obiettivo della piena uniformità della spesa
tra le regioni.
Queste conclusioni inducono a svolgere tre ulteriori
considerazioni:
a) rinunciare a tale obiettivo non significa
escludere meccanismi perequativi che contengano le potenziali
disparità di risorse tra le diverse regioni;
b) poiché, comunque, in termini dinamici, i diversi
tassi di crescita delle basi imponibili e quindi dei gettiti
locali, non potranno essere esattamente compensati da tali
meccanismi perequativi, si riapre pienamente l'intero capitolo
delle politiche regionali, ovvero diviene prioritario assumere
nella politica economica nazionale l'obiettivo della
convergenza economica tra aree diverse del Paese ancor più
qualora si vada verso un ulteriore decentramento di competenze
e funzioni dallo Stato centrale alle regioni;
c) le ragioni che spingono a sostenere una più
accentuata autonomia regionale, fondata sulla autonomia
finanziaria e tributaria, non rispondono soltanto ai criteri
di razionalità economica già esposti; si impone, infatti, la
ragione politica della vera e propria ricostruzione del nostro
Stato che passa anche per una riattribuzione di compiti e
funzioni a livelli di governo regionale, l'ampliamento delle
competenze richiede però uno schema di finanziamento che
esalti la loro responsabilità e la loro efficienza.
Relativamente alle specifiche modalità attraverso cui
attuare forme di perequazione, il dibattito si è in larga
misura incentrato: a) sulla costituzione di un apposito
fondo nazionale perequativo di ammontare definito che permetta
di riportare alla media nazionale pro-capite le entrate
delle regioni svantaggiate; b) sulla possibilità che lo
Stato possa sostituirsi ad alcune regioni nella fornitura di
beni e servizi pubblici, quando le regioni stesse non siano in
grado di rispettare gli standard minimi. Nei limiti in
cui lo Stato non si sostituisca alle regioni in termini
temporalmente ben definiti (per esempio, nel regime
transitorio), la seconda ipotesi configura un regionalismo "a
geometria variabile", con competenze differenziate fra
regioni. Nonostante i suoi precedenti, anche in campo europeo,
l'ipotesi di un modello differenziato di decentramento appare
difficilmente accettabile. Sotto il profilo della logica
economica, se le motivazioni per la fornitura del servizio
pubblico a livello locale esistono per le regioni
centro-settentrionali, esistono anche per le regioni
meridionali ed insulari. In questo caso può porsi,
eventualmente, un ulteriore problema di trasferimenti
perequativi ma certo non è proponibile una supplenza a tempo
indeterminato.
Escluso, dunque, il caso della "perequazione in natura", la
proposta alternativa consiste in un meccanismo apparentemente
ragionevole di trasferimenti perequativi dal centro alla
periferia intesi a controbilanciare (in tutto od in parte) la
diversa capacità contributiva delle regioni. Un meccanismo, si
noti, esplicito e privo di qualsivoglia vincolo di
destinazione che si tradurrebbe in un fondo perequativo di
dimensioni definite in termini reali tale da assicurare a
tutte le regioni i livelli di spesa attuali. Anche questa
soluzione appare però difficilmente condivisibile in
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quanto costituisce, da un lato, la premessa per garantire una
progressiva divaricazione fra le regioni e, dall'altro,
sancisce la situazione attuale che invece è proprio fra le
cause principali della "questione territoriale". Come il
decentramento differenziato, anche lo schema perequativo
appena descritto potrebbe tradursi così in decentramento per
il centro-nord ed assistenza e tutela per il Mezzogiorno e
finirebbe per porre, involontariamente, ma inevitabilmente, le
basi per una frattura difficilmente sanabile.
Al contrario, si ritiene che il riequilibrio delle risorse
disponibili a livello territoriale debba essere, per quanto
possibile, sottratto alla discrezione dei Governi centrali ed
affidato a meccanismi automatici che garantiscano una più equa
redistribuzione delle risorse senza svuotare di significato il
principio della responsabilità finanziaria dell'ente
decentrato. Ciò significa assumere i seguenti princìpi
direttivi:
a) fissare la compartecipazione al gettito di
tributi erariali in base a criteri sganciati dal reddito
regionale;
b) contestualmente garantire alle singole regioni
la possibilità di offrire a tutti i cittadini quegli
standard che la collettività ritiene minimi;
c) limitare tendenzialmente l'intervento
discrezionale e riequilibratore centrale alla sola spesa in
conto capitale (infrastrutture, eccetera), fermo restando in
questo caso il concorso finanziario delle regioni e l'utilizzo
dell'accordo di programma.
Dal punto di vista operativo si è perciò formulato uno
schema di partecipazione al gettito IVA sulla base della
popolazione regionale corretta per tener conto dei
differenziali dei consumi pro-capite rispetto alla media
nazionale. Inoltre, per un periodo transitorio (tre anni),
quota parte della compartecipazione è attribuita per
concorrere a colmare le divergenze tra le entrate ed il
livello di spese antecedenti la riforma. Ciò per consentire,
nello spirito di gradualità che anima l'intera proposta di
legge, un aggiustamento progressivo alle sfide imposte dal
nuovo ordinamento (recupero di efficienza, avvio di iniziative
mirate allo sviluppo di aree depresse, eccetera).
Formalmente, la formula proposta per il riparto perequativo
(articolo 8, comma 3) è la seguente:
Primo triennio
GC=GIVAx47 per cento
(1) GCi = ((GCx57%) x ((Cpcn/CpcixPOPi)/Ei
(Cpcn/CpcixPOPi))) + ((GCx43%) x (Si-Bi)/Ei - (Si-Bi))
Il secondo addendo dell'(1) è calcolato solo per Si > Ei
dove:
GIVA = gettito Iva
GC = gettito compartecipazione regionale
GCi = quota spettante del GC alla i-esima regione
Cpcn = consumo pro-capite nazionale
Cpci = consumo pro-capite regionale
POPi = popolazione residente i-esima regione
Si = spesa della i-esima regione nell'anno antecedente la
riforma
Ei = entrate della i-esima regione a seguito della riforma
proposta comprensive della quota del gettito della
compartecipazione all'IVA derivante dal primo addendo della
formula (1).
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Successivamente al primo triennio il 100 per cento di GC è
ripartito soltanto in base al primo addendo della (1).
Sulla base delle stime effettuate nell'ipotesi
dell'invarianza delle competenze vigenti, l'entità della
perequazione - che si caratterizza a regime come perequazione
orizzontale ed in cui sono coinvolte anche le regioni a
statuto speciale - è pari a circa lire 7.600 miliardi nel
periodo transitorio anzidetto. Se non fosse attiva la quota
parte di "sostegno" transitorio, l'entità della perequazione
sarebbe pari a circa lire 4.600 miliardi. Applicando alle basi
imponibili i tassi di crescita reali effettivamente
riscontrati nel periodo 1980-1985 relativamente ad alcune
variabili correlate ai gettiti (PIL, consumi, consumi di
specifici prodotti, eccetera), si è determinato il volume
delle entrate conseguibili da ciascuna regione dopo un
quinquennio e, per l'obbligo del pareggio di bilancio, il
volume delle spese. Limitando l'attenzione alle regioni a
statuto ordinario si è calcolato che per mantenere gli attuali
differenziali delle spese pro-capite sarebbero necessari
circa 8.000 miliardi di lire, mentre con l'azione del
meccanismo perequativo il fabbisogno per mantenere invariati i
differenziali scenderebbe a circa 4.000 miliardi di lire. In
altri termini, limitatamente alle regioni a statuto ordinario,
la perequazione proposta produce una correzione media
dell'ordine del 50 per cento rispetto ai risultati che si
avrebbero in sua assenza. E' evidente, peraltro, che la
significatività degli esiti della simulazione è piuttosto
limitata, dipendendo da ciò che accadrà effettivamente ai
tassi di crescita delle basi imponibili regionali che, a loro
volta, dipendono dalla dinamica delle variabili economiche
cruciali (variazioni del PIL regionale, andamento dei consumi,
differenziali regionali dei tassi di inflazione peraltro non
considerati nella simulazione, eccetera). E' evidente inoltre,
che una ipotesi di perequazione solo parziale, sposta
l'accento sulla necessità di un consistente recupero di
efficienza da parte di alcune regioni e, al tempo stesso, di
un processo di convergenza economica nazionale.
5. La proposta di legge.
I primi due articoli della presente proposta di legge,
definiscono la delega al Governo e fissano i princìpi generali
cui deve essere ispirato un sistema di finanza regionale.
La proposta di legge si articola nei seguenti capi:
capo I: disposizioni generali
capo II: disposizioni fiscali generali e per le
regioni;
capo III: Disposizioni fiscali per gli enti locali;
capo IV: Adeguamento alle nuove competenze;
capo V: Disposizioni varie e finali.
5.1 Abrogazione di tributi e contributi e autonomia
impositiva per le regioni.
Come si è già accennato, la proposta di riforma è modulare,
nel senso che prevede una serie di innovazioni da apportare a
competenze regionali vigenti e l'individuazione programmatica
di ulteriori innovazioni da realizzare contestualmente alla
modifica dell'assetto istituzionale in senso federativo.
Il capo II indica le proposte attuabili immediatamente.
Nella prima fase, dunque, si intende procedere
all'abolizione (articolo 3):
dell'imposta locale sui redditi (ILOR);
dei contributi sanitari
della tassa di circolazione degli autoveicoli;
dell'imposta erariale per la trascrizione, iscrizione ed
annotazione al pubblico registro automobilistico (PRA) e della
sua addizionale regionale;
dell'imposta provinciale per l'iscrizione al PRA;
dell'imposta regionale e provinciale sull'erogazione del
gas o dell'energia elettrica;
Pag. 11
dell'addizionale regionale all'imposta di consumo sul gas
metano;
dell'imposta erariale sull'assicurazione obbligatoria per
la responsabilità civile (RC) per gli autoveicoli;
dell'addizionale IRPEF comunale (non attivata);
dell'imposta comunale per l'esercizio di imprese, arti e
professioni (ICIAP);
del tributo provinciale rappresentante, in realtà, una
addizionale alla tassa comunale per i rifiuti solidi
urbani.
Nei successivi articoli sono indicati i tributi che
sostituiscono quelli abrogati e gli attuali trasferimenti
erariali alle regioni.
Per quanto riguarda le regioni si prevede l'istituzione
di:
una imposta regionale sul valore aggiunto delle attività
produttive (IRVAP - articolo 4);
una imposta regionale sul consumo di benzina e gasolio
(articolo 5);
la ulteriore devoluzione alle regioni del gettito:
dei proventi del lotto (articolo 6);
dell'accisa sui tabacchi (articolo 7);
la definizione di uno schema di compartecipazione:
all'imposta sul valore aggiunto (IVA - articolo 8);
l'istituzione di:
una addizionale all'IRPEF (articolo 9).
La nuova imposta regionale sul valore aggiunto delle
attività produttive (IRVAP) individua la base imponibile per
ciascuna categoria di impresa o lavoro autonomo in modo da
colpire i redditi distribuiti ai vari fattori della
produzione. L'aliquota base sarebbe posta pari al 5 per cento
in modo da fornire un gettito pari a quello dell'ILOR e dei
contributi sanitari pagati dai datori di lavoro privati e dai
lavoratori autonomi. Le regioni avrebbero facoltà di innalzare
l'aliquota fino al 7 per cento. L'imposta applicata
all'aliquota minima non dovrebbe generare alcun effetto
inflazionistico, né incrementare la pressione fiscale.
Per la parte riguardante i contributi sanitari riscossi
dalle regioni e dovuti dai lavoratori dipendenti e dai datori
di lavoro pubblici, i minori incassi regionali sarebbero
compensati dallo schema di partecipazione al gettito dell'IVA.
Lo Stato, a sua volta, coprirebbe questa quota parte di
partecipazione all'IVA da un lato con gli effetti positivi sul
gettito delle imposte sui redditi (in particolare IRPEF)
derivanti dalla abrogazione dei contributi sanitari e,
dall'altro lato, con la riduzione dei trasferimenti a tutte le
amministrazioni pubbliche in misura pari alle economie
risultanti nei bilanci conseguenti all'abolizione dei
contributi in questione (articolo 3, comma 2).
L'ammontare di gettito previsto per l'IRVAP, ai valori del
1993, è pari a circa 53.400 miliardi di lire. La forchetta di
aliquota prevista garantisce una autonomia impositiva per
oltre 20.000 miliardi di lire.
L'introduzione dell'imposta su benzina, gasolio, metano e
GPL per autotrazione, compenserebbe, invece, i minori introiti
derivanti dalla abolizione delle tasse automobilistiche. Gli
importi sarebbero rispettivamente per ogni litro di lire: 143
per la benzina; 180 per il gasolio; 67 per il GPL e di lire 67
al metro cubo per il metano con facoltà di variarli in misura
non superiore al 20 per cento. Il gettito, calcolato sempre ai
valori del 1993, sarebbe dell'ordine di 6.500 miliardi di
lire, con un ulteriore margine di autonomia di circa 1.000
miliardi di lire.
Tenuto conto dei consumi effettuati dagli autotrasportatori
per conto terzi, si può senz'altro ritenere che per essi il
maggior
Pag. 12
costo del gasolio determinato dall'istituzione dell'imposta
di consumo regionale non sia compensato dall'abolizione della
tassa di possesso, per cui si è ritenuto di far recuperare
tale maggior costo con un rimborso percentuale sul fatturato
da portare in detrazione dell'IVA. Tale maggior costo, da
portare in detrazione, è stato calcolato nella misura del 3
per cento del fatturato per un importo complessivo di circa
800 miliardi che sono compensati col maggior gettito dell'IVA
stimato in lire 855 miliardi.
La devoluzione dell'intera imposta sul lotto e di tutta
l'accisa sui tabacchi sarebbe ripartita, in un caso in
proporzione ai proventi lordi incassati su base regionale e,
nell'altro caso, in proporzione alle vendite dei tabacchi
sempre su base regionale. Tale devoluzione potrebbe
trasformarsi anche in due future imposte regionali. Per ora,
su questo punto specifico, sì è indicato lo schema della
completa devoluzione del gettito.
L'assegnazione del gettito dell'imposta sul valore aggiunto
agli enti decentrati in base alla quota di consumi finali
effettuati nella singola regione costituirebbe una semplice
alternativa a quella che può essere considerata la strada
maestra per attribuire alle regioni una significativa capacità
impositiva: la trasformazione delle maggiori imposte indirette
esistenti (IVA ed accise) in imposte monofase sul consumo
finale. Simili imposte hanno la caratteristica di colpire il
consumo (inteso come manifestazione di capacità contributiva)
nel punto (luogo) in cui avviene.
Naturalmente, va ribadito che la partecipazione al gettito
IVA limita sostanzialmente il grado di responsabilità degli
amministratori locali. Esso sarebbe però parzialmente
recuperato dalla imposizione del vincolo di bilancio di parte
corrente. Si noti, inoltre, che la devoluzione alle regioni
del gettito dell'imposta sul valore aggiunto avrebbe, da un
lato, il vantaggio di ridurre considerevolmente la variabilità
delle entrate regionali e, dall'altro, porrebbe meno problemi
ai bilanci regionali in una prospettiva dinamica.
Inoltre, come si è già anticipato nel paragrafo 4, è
proprio su questa compartecipazione che si intende effettuare
uno schema di perequazione "orizzontale" secondo una formula
che ripartisce il gettito in base alla popolazione regionale
corretta per tenere conto della distanza tra consumi regionali
e consumi medi nazionali (formula (1)). E' previsto, inoltre,
un periodo transitorio di tre anni durante il quale quota
parte della compartecipazione costituirà una sorta di "fondo
di sostegno" per consentire di finanziare tendenzialmente i
livelli di spesa reali antecedenti l'avvio della riforma e per
favorire, dunque, i necessari processi di aggiustamento che la
riforma comporta.
In dettaglio, si propone che l'aliquota di
compartecipazione (determinata come "riserva" di aliquota) sia
pari al 47 per cento delle aliquote erariali attualmente
vigenti e che l'ammontare del gettito sia ripartito
transitoriamente per un triennio per il 57 per cento in base
alla formula perequativa (che sarà poi adottata a regime
sull'intero ammontare) e per il 43 per cento per finanziare in
proporzione la differenza tra i livelli di spesa antecedenti
l'avvio della riforma e quelli consentiti dal volume delle
nuove entrate. In base ai valori del 1993, si tratterebbe di
una compartecipazione dell'ordine di 36.000 miliardi di
lire.
Infine, è data la facoltà alle regioni a statuto ordinario,
di introdurre una sovraimposta all'IRPEF, a carattere
temporaneo e vincolata al finanziamento di specifici progetti
di investimento. La sovraimposta può dare un gettito,
calcolato ai valori del 1993, pari a circa 1.400 miliardi di
lire con aliquota minima.
Nei successivi prospetti 2 e 3 sono riportate le stime di
gettito relativamente ai tributi soppressi ed alle nuove
entrate regionali.
Il gettito per le regioni (e conseguentemente le aliquote)
è stato calcolato per
Pag. 13
Prospetto 2.
TRIBUTI E CONTRIBUTI VIGENTI
CHE SI INTENDONO ABROGARE
... (omissis) ...
Prospetto 3.
REGIONI: LE NUOVE ENTRATE A COMPETENZE
VIGENTI
... (omissis) ...
Pag. 14
coprire la spesa effettiva delle regioni (comprensiva cioè
del disavanzo).
A fronte del nuovo sistema delle entrate, le regioni
perderebbero tutti gli attuali trasferimenti erariali; ciò
evidentemente è la condizione che consente l'effetto neutrale
sul bilancio dello Stato, a meno della copertura del disavanzo
regionale dell'anno antecedente l'avvio della riforma.
5.2 Le regioni a statuto speciale - articolo 10.
Una scelta importante riguarda il trattamento da riservare
al sistema di finanziamento delle regioni a statuto speciale
(RSS). Anche in questo caso si propone di agire in due fasi:
nella prima si tratta di introdurre in queste regioni gli
stessi tributi e le compartecipazioni introdotte per le
regioni a statuto ordinario (RSO); nella seconda fase, quella
cioè in cui si modifica l'assetto istituzionale in senso
federalistico, il sistema di finanziamento delle RSS deve
uniformarsi a quello di tutte le altre regioni (articolo 18,
comma 3).
In particolare, per quanto concerne la prima fase, è
prevista l'introduzione anche nelle RSS dell'IRVAP, la
devoluzione dell'imposta sul lotto e dell'accisa sui tabacchi
secondo i criteri di riparto seguiti per le RSO e la
compartecipazione all'IVA secondo i criteri sopra specificati.
Sono soppressi i trasferimenti erariali diversi dalle
compartecipazioni vigenti ed anche queste ultime subiscono
riduzioni per il venir meno di alcune imposte erariali (ILOR,
tasse automobilistiche, devoluzione di lotto e tabacchi,
imposte sul PRA). Viene comunque soppressa la
compartecipazione all'IVA.
Queste scelte dipendono dal fatto che, da un lato, le
vigenti condizioni mantengono alle RSS competenze aggiuntive
rispetto alle RSO, ma, dall'altro, occorre avviare un processo
di convergenza tra i due sistemi che agevoli il passaggio alla
seconda fase.
5.3 Le modifiche alla finanza provinciale e
comunale.
I decreti legislativi n. 504 del 1993 e n. 507 del 1994
hanno introdotto modifiche sostanziali rispetto al regime
antecedente. Tuttavia, il nuovo sistema rimane ancora
incompleto, soprattutto per le province.
Per questa ragione è stato previsto anzitutto un deciso
ampliamento dell'autonomia impositiva delle province, tenendo
conto che i tributi introdotti dal decreto legislativo n. 504
del 1993 sono da questo punto di vista alquanto carenti.
In particolare si propone:
l'introduzione dell'imposta provinciale di trascrizione,
iscrizione ed annotazione dei veicoli al PRA (articolo 11),
prevedendo anche una modifica del calcolo dell'imposta
rispetto alla formula attuale (dai cavalli fiscali ai
chilowattora di potenza);
l'introduzione dell'imposta provinciale sulla
assicurazione RC-auto, definendo la possibilità di variare
l'imposta in misura non superiore al 10 per cento rispetto
alla tariffa base assunta pari a quella erariale vigente
(articolo 12);
la compartecipazione (del 2,9 per cento circa)
all'imposta regionale sul consumo di benzina e gasolio, che
sostituisce, in termini di gettito, l'attuale
compartecipazione all'ICIAP che verrebbe abolita; a questo
riguardo, tra l'altro, si prevede di ripartire il gettito in
proporzione alla lunghezza delle strade provinciali e tale
criterio sarebbe abolito nel riparto dei trasferimenti
erariali (articolo 13).
Per i comuni è altresì previsto:
una sovraimposta all'IRVAP (aliquote comprese tra il 2,5
e il 3,5 per mille) che sostituisce il gettito dell'ICIAP;
l'abolizione di quest'ultima imposta è resa necessaria dalla
introduzione dell'ICI (anche l'ICIAP, infatti, è commisurata,
in buona sostanza, alla superficie dei locali) e per
avvicinarsi maggiormente al principio secondo cui una
Pag. 15
imposta locale sulle attività produttive dovrebbe tendere a
colpire le esternalità negative che esse producono
(congestione, crescita della mobilità, eccetera); da questo
punto di vista, la discriminazione dei contribuenti in base al
reddito prodotto è senz'altro migliore rispetto alla
superficie dei locali (articolo 14);
la revisione dell'ICI ed il graduale assorbimento nella
stessa dell'imposta di registro sui trasferimenti a titolo
oneroso degli immobili (articolo 17);
la modifica della tassa per l'occupazione di spazi e aree
pubbliche (TOSAP) nel senso dell'attribuzione di una più ampia
autonomia concessa ai comuni nella determinazione delle
tariffe anche in funzione della gestione dei parcheggi
(articolo 15);
la cogestione del catasto urbano e rurale (articolo
16).
I successivi prospetti 4 e 5 sintetizzano l'impatto della
presente proposta di legge sulla finanza provinciale e
comunale:
Prospetto 4.
PROVINCE
... (omissis) ...
Pag. 16
Prospetto 5.
COMUNI
... (omissis) ...
5.4 La seconda fase: l'estenione delle competenze
regionali ed il suo finanziamento - articolo 18.
Come si è anticipato, la presente proposta di legge
definisce programmaticamente un sentiero percorribile inerente
le modalità di finanziamento delle più ampie competenze
regionali indicate nel paragrafo 1.
Il passaggio ad un sistema di tipo federalista, accentua,
ovviamente, le differenze tra le capacità fiscali delle
regioni e, per conseguenza, tra i diversi livelli di spesa
pro-capite potenziali.
Al fine di contemperare queste esigenze, si prevede
l'utilizzo della formula indicata per il riparto della
compartecipazione all'IVA (popolazione corretta per tener
conto del differenziale dei consumi pro-capite regionali
rispetto a quelli medi nazionali) per determinare effetti meno
divaricanti tra i differenziali di spesa delle regioni.
In particolare, le linee indicate sono quattro:
aumento dell'imposta regionale sul consumo di benzina e
gasolio per autotrazione con contestuale riduzione delle
rispettive accise erariali, compatibilmente con vincoli
imposti dalla normativa europea in materia;
compartecipazione all'intero gettito dell'IVA, con il
sistema di riparto sopra indicato;
compartecipazione all'intero gettito delle accise sugli
olii minerali e sull'imposta di consumo sul gas metano; anche
in questo caso il gettito della compartecipazione deve
confluire nel fondo di compartecipazione di cui sopra; le
accise erariali, peraltro, possono essere ridotte (e con esse
il peso della compartecipazione) se sono introdotte, in
particolare per i combustibili da riscaldamento, imposte sul
consumo regionale di questi beni, con facoltà di variare
l'aliquota;
compartecipazione, con aliquota non superiore al 3 per
cento, all'IRPEF; il gettito della compartecipazione
confluirebbe nel fondo di compartecipazione alimentato
dall'IVA ed il riparto avverrebbe in base alle regole
anzidette.
Le linee indicate stabiliscono un approccio graduale e
flessibile. In particolare, l'equilibrio riguardo
all'introduzione di
Pag. 17
nuove imposte sul consumo regionale di olii minerali e gas
metano, deve essere trovato in relazione all'entità
dell'effettiva sperequazione, in ordine alle diverse capacità
fiscali, che al momento del passaggio al nuovo sistema esiste
tra le diverse regioni.
5.5 Altre disposizioni finali.
Nel capo V sono contenuti altri articoli che provvedono a
regolamentare particolari aspetti connessi all'ampliamento
dell'autonomia tributaria e finanziaria delle regioni. In
particolare è necessario rafforzare, anche nella prima fase,
le rappresentanze regionali e, nell'attuale contesto, la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano. E' infatti
opportuno che le regioni concorrano in misura stringente alle
decisioni capaci di incidere sui costi di servizi e funzioni
di loro competenza. Si pensi ai contratti del personale
(dipendenti regionali, del settore sanitario e del trasporto
pubblico), alle tariffe, ai ticket sanitari. In caso
contrario, le regioni si troverebbero a non poter decidere, di
fatto, il loro vincolo di bilancio, ma a sostenere il costo
sia politico che finanziario di decisioni prese da altri
soggetti (articolo 21).
In questo quadro, dovrà anche essere ripensato l'utilizzo
del demanio pubblico e dei beni di proprietà dello Stato
(articolo 22). Da un lato, infatti, non sarebbe più logico
accordare privilegi alle regioni nell'uso di tali beni;
dall'altro lato tale divieto, connesso alle agevolazioni da
fornire all'acquisto da parte delle regioni stesse di parte
del demanio statale (per i beni di non rilevante interesse
nazionale), incentiverebbe l'acquisto a titolo oneroso di
parte dei beni di proprietà statale (fermo restando che i
proventi delle cessioni dovrebbero essere versati nel fondo di
ammortamento del debito pubblico già istituito).
L'articolo l9, poi, istituisce presso la Cassa depositi e
prestiti un fondo di garanzia interregionale utilizzabile
dalle regioni e dagli enti locali nei casi di eventuale
dissesto finanziario. Le procedure sono analoghe a quelle
vigenti attualmente per gli enti locali dissestati, tranne che
per la rilevante differenza costituita dal fatto che l'onere
finanziario per il sostegno a tali enti non sarà più a carico
dello Stato, ma direttamente a carico del sistema delle
autonomie nel suo complesso. Tale innovazione è coerente con
il rafforzamento del sistema delle autonomie e con la
necessità di evitare allo Stato, al quale rimane la gestione
dell'intero stock del debito pubblico, di doversi
accollare gli oneri di eventuali irresponsabilità finanziarie
degli enti di governo decentrato e degli enti locali.
Inoltre, l'articolo 20 stabilisce norme chiare in ordine
agli eventuali trasferimenti erariali alle regioni. Come si è
detto in linea generale non sono ammessi trasferimenti;
quest'ultimi sono ammessi per far fronte ad esigenze ed eventi
specifici (per esempio calamità naturali) ma comunque per un
tempo tassativamente non superiore ad un triennio. Oppure, per
il finanziamento di programmi di sviluppo (infrastrutture), è
previsto l'obbligo del concorso finanziario delle regioni
interessate nonché l'adozione dello strumento dell'accordo di
programma. E' previsto, inoltre, che le regioni siano
coinvolte nel compito di determinare i criteri per il riparto
dei trasferimenti parametrali per comuni e province. Sempre in
tema di finanziamenti, è necessario che con l'avvio della
riforma si provveda a stabilire in modo chiaro la reale entità
dell'indebitamento pregresso nel settore della sanità e dei
trasporti ed a regolare, con appositi provvedimenti,
l'ammortamento del debito stabilendone le modalità di
copertura finanziaria (articolo 23). Peraltro, le stime da noi
adottate nel formulare questa proposta di riforma assumono a
riferimento la spesa effettivamente sostenuta dalle regioni
nell'anno precedente la riforma, comprensiva cioè del
disavanzo corrente.
Infine, gli articoli 24 e 25, da un lato indicano alcuni
princìpi e criteri direttivi
Pag. 18
per la gestione amministrativa delle imposte regionali
(costituzione di strutture consortili o centri di gestione
delle imposte, supporto del Ministero delle finanze e
dell'anagrafe tributaria a regioni ed enti locali,
integrazione delle reti informative degli enti decentrati con
l'anagrafe tributaria
taria), dall'altro indicano l'obiettivo della semplificazione
nella gestione delle imposte a favore del contribuente, in
particolare per provvedere alla unificazione di tutti gli
attuali adempimenti a carico dei contribuenti in un unico
adempimento mensile.
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Prospetto 6.
STIMA DEGLI EFFETTI DELLA PRIMA FASE (dati di competenza -
miliardi di lire 1993)
... (omissis) ...
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