| Onorevoli Colleghi! -- L'approvazione di una legge organica
sull'associazionismo è indispensabile per completare nel
nostro ordinamento il diritto delle istituzioni sociali. Da
tempo l'associazionismo, nelle sue varie accezioni, è
impegnato in un percorso di crescita della propria autonomia e
di sviluppo di una nuova identità sociale ed istituzionale.
L'associazionismo, in altri termini, è da tempo alla ricerca
di un ruolo nuovo nella società, un ruolo che gli compete per
il fermento che rappresenta, per l'interpretazione dei bisogni
dei più deboli, per la capacità di dare risposte
concrete ad esigenze che sono alla base della convivenza
civile.
Tale cammino, che ha avuto tra i suoi momenti di maggiore
significato e di più evidente visibilità con la Convenzione
dell'associazionismo e di altri cartelli e coordinamenti:
"Educare e non punire", "Democrazia è partecipazione", la
"Conferenza dei presidenti delle associazioni del
volontariato", "Un nuovo patto sociale", il "Forum del terzo
settore", si poneva come obiettivo prioritario una
legislazione per il mondo associativo, che innanzitutto
permettesse di sottrarre questo mondo all'immagine
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dell'assistenza protetta, del volontariato di
supplenza, del finanziamento clientelare.
Obiettivo raggiunto, ma solo in parte. Non solo, infatti,
alle leggi per il volontariato e per la cooperazione sociale
non si è ancora opportunamente affiancata una legge quadro per
l'associazionismo, ma anche quelle ottenute, si pensi alla
legge 11 agosto 1991, n. 266, sono ancora largamente
inattuate. In un recente Forum del CNEL, svoltosi il 16 maggio
1994, sulla rappresentanza dei diritti, è stata richiamata
l'importanza di questo cammino, lungo il quale
"l'associazionismo solidaristico ha preso coscienza della
necessità di un riconoscimento del proprio peculiare ruolo
nell'arricchire la rete della partecipazione democratica, sino
a costituire a fianco dell'associazionismo politico e
sindacale il terzo pilastro della libertà".
Su questo versante è allora da valorizzare il cospicuo
lavoro che le associazioni svolgono, anche in forme non
appariscenti ma certamente diffuse ed efficaci, per alimentare
quella che i giuristi chiamano la "Costituzione materiale"
dello Stato. Le associazioni, infatti, attraverso progetti,
azioni, campagne informative, promozione di servizi, convegni,
ricerche, contribuiscono alla crescita morale, sociale e
culturale della società e a innovare il senso "acquisito" del
diritto nei diversi ambiti del proprio impegno. Ciò è
certamente importante a livello nazionale ma questa azione
diretta è assai più rilevante a livello locale.
L'associazionismo diviene molto spesso, infatti, un soggetto
di decentramento attivo delle politiche sociali.
Tutto ciò esprime una domanda complessa: rendere espressiva
la società civile e rendere le istituzioni capaci di governare
realmente. Ma tale impegno rischia di trasformarsi in vuota
velleità se non ci si convince che attraverso
l'associazionismo, il volontariato, la cooperazione sociale
può prendere corpo una proposta di convivenza civile
improntata sull'esigenza di una più rigorosa moralità nella
vita pubblica come in quella privata: non è più sopportabile
la logica del clientelismo e dello "scambio"; si deve poter
uscire da una logica di sussidi e di finanziamenti
assistenziali, da una tendenza alla protezione e al
paternalismo; dai rischi del collateralismo e del colonialismo
dei partiti.
La presente proposta di legge rappresenta il tentativo di
stabilire alcune regole certe che orientino il rapporto tra
associazionismo ed istituzioni, sia nelle relazioni nazionali
che in quelle locali, che facciano uscire questo rapporto
dalla discrezionalità, dall'arbitrarietà di questo o quel
politico, di questo o quell'assessore. Ci ha mosso la
convinzione che, proprio perché l'associazionismo non è un
soggetto occasionale della cittadinanza, la sua funzione va
resa visibile, concreta, costante. In questo senso, la scelta
dell'autonomia può trovare nella legge quadro un sostegno
significativo, anche per determinare una legislazione
conseguente a scala regionale e per una estensione vera
dell'applicazione dell'articolo 49 della Costituzione, che
indica nei partiti i soggetti demandati a realizzare il
diritto dei cittadini di "associarsi liberamente per
concorrere con metodo democratico a determinare la politica
nazionale".
La Repubblica, per assicurare una partecipazione più ampia
dei cittadini alla vita democratica e allo sviluppo della
società e delle istituzioni, ha interesse ad ampliare,
riconoscere e sollecitare una pluralità di forme e di presenze
associative.
Diventa allora importante riconoscere il ruolo di soggetti
che operano nel variegato campo della promozione politica,
sociale e civile della popolazione e dello sviluppo della
personalità umana in tutte le sue espressioni, per valorizzare
un canale fondamentale di partecipazione popolare e di
cittadinanza attiva. Si tratta di attivare meccanismi di
sostegno - finanziario e di servizi reali - a favore di
soggetti che contribuiscono alla realizzazione del principio
costituzionale della partecipazione dei cittadini
all'organizzazione politica, economica, sociale e culturale
del Paese di definire un quadro di riferimento coerente circa
le possibili forme di collaborazione tra questi soggetti e le
istituzioni pubbliche.
Nella precedente legislatura, in stretta connessione con la
legge quadro sul volontariato,
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con la legge quadro sull' handicap e con quella
sulla cooperazione sociale, sono state presentate alla Camera
e al Senato, distinte proposte di legge, alcune di carattere
generale, altre più limitative e settoriali.
Nelle prime sono affrontati i temi dello statuto e dei
requisiti delle associazioni, in relazione soprattutto
all'accesso ai contributi e ai finanziamenti pubblici; nelle
seconde sono disciplinati particolari aspetti prevalentemente
di natura fiscale.
La scelta realizzata con la presente proposta di legge è
quella di integrare entrambi gli aspetti in un unico testo,
tenendo comunque conto del prezioso lavoro svolto in
precedenza. Anche il dibattito che ancora recentemente si è
sviluppato sull'argomento ed il confronto realizzato
attraverso numerosi incontri con le associazioni a carattere
nazionale e con il Forum del terzo settore hanno
consentito di acquisire proposte ed indicazioni importanti
inserite nel testo che presentiamo.
L'articolo 1 indica i contenuti e le finalità della legge
proposta, che detta i princìpi fondamentali e le norme per la
valorizzazione dell'associazionismo e regola i rapporti con lo
Stato, le regioni, le province autonome, gli enti locali e gli
altri enti pubblici.
Con gli articoli 2 e 3 si definiscono le associazioni
sociali - e si individuano gli ambiti di attività -, che sono
quelle finalizzate alla promozione politica, sociale e civile
della popolazione; allo sviluppo della personalità umana; alla
pratica della solidarietà; alla rimozione degli ostacoli che
limitano la libertà e l'uguaglianza dei cittadini; alla
promozione delle pari opportunità; alla tutela e
valorizzazione del patrimonio storico, artistico e ambientale;
alla crescita dell'istruzione e dell'educazione permanente;
allo sviluppo del turismo sociale; alla diffusione della
pratica sportiva. I contenuti essenziali da inserirsi nello
statuto delle associazioni sono indicati nell'articolo 4. Con
l'articolo 5 vengono esplicitamente indicate le varie voci
riferite alle risorse economiche per il funzionamento e lo
svolgimento delle attività che, in sintesi, sono: quote e
contributi agli associati, eredità e donazioni, contributi
pubblici, entrate derivanti da prestazioni di servizi
convenzionati, proventi dalle concessioni di beni e servizi,
erogazioni liberali e altri derivanti da iniziative di
autofinanziamento.
L'articolo 6 prevede le forme della rappresentanza legale
dell'associazione.
Gli articoli 7, 8, 9 e 10 si riferiscono ai registri
istituiti a livello nazionale, regionale e provinciale, ai
quali devono iscriversi le associazioni intenzionate ad
avvalersi di quanto previsto dalla normativa nazionale e
regionale con riferimento a contributi pubblici, stipula di
convenzioni, trattamento fiscale. In particolare è importante
richiamare il termine di centottanta giorni per approvare le
leggi regionali contenenti la disciplina riguardante i
registri regionali e provinciali.
Con gli articoli 11 e 12, in analogia con quanto previsto
dalla legge n. 266 del 1991 per le organizzazioni di
volontariato, si disciplina l'istituzione, la composizione, il
funzionamento e le attribuzioni dell'Osservatorio nazionale
dell'associazionismo.
Esso, fra l'altro, sostiene le iniziative di formazione e
di aggiornamento per lo svolgimento delle attività
associative, nonché progetti di informatizzazione e di banche
dati; approva progetti sperimentali elaborati dalle
associazioni per far fronte a particolari emergenze sociali.
L'articolo 13 istituisce un Fondo per l'associazionismo
finalizzato a sostenere i progetti e le iniziative delle
associazioni. L'articolo 14 prevede la istituzione di
osservatori regionali con funzioni e modalità di funzionamento
da stabilirsi con legge regionale. L'articolo 15 prevede
l'assistenza dell'ISTAT per l'effettuazione di indagini
statistiche da parte dell'Osservatorio e l'articolo 16, indica
le modalità di collaborazione con l'Osservatorio nazionale per
il volontariato.
L'articolo 17 prevede la nomina di 10 membri del CNEL da
parte dei due Osservatori sopracitati scelti fra le persone
indicate dalle associazioni e dalle organizzazioni di
volontariato.
Il capo I del titolo III, con gli articoli 18, 19 e 20,
tratta delle prestazioni degli associati, che debbono essere
volontarie,
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libere e gratuite, dell'assicurazione dei prestatori di
attività convenzionate e della flessibilità nell'orario di
lavoro, anche in questo caso con riferimento alle norme
previste dalla legge n. 266 del 1991.
Il capo II è diretto a configurare un complesso di norme,
che riconosca ed esalti, sul piano del trattamento fiscale e
delle provvidenze di sostegno, il valore costituzionale
dell'associazionismo in conformità al principio fondamentale
dell'ordinamento repubblicano sull'anteriorità della persona e
delle formazioni sociali nelle quali essa si esprime e si
realizza (articolo 2 della Costituzione).
L'articolo 21, attraverso l'equiparazione dei fini
statutari delle associazioni sociali agli scopi di educazione,
di assistenza e altre finalità pubbliche (di cui all'articolo
3 del decreto legislativo 31 ottobre 1990, n. 346), consente
di escludere i trasferimenti a favore delle associazioni
sociali dall'assoggettamento all'imposta sulle successioni e
donazioni.
E' quindi una disposizione che sollecita e favorisce i
sentimenti di altruismo e solidarietà nelle scelte di
destinazione dei propri beni a finalità di carattere sociale,
civile, culturale, di promozione umana.
Alla stessa ratio è ispirata l'esenzione dalle
imposte di bollo e di registro e da quelle ipotecarie e
catastali, di cui all'articolo 22, commi 1 e 3; mentre il
comma 2 dello stesso articolo ha carattere derogatorio alla
disciplina del codice civile per le disposizioni a favore
dell'associazione non riconosciuta, altrimenti soggetta al
riconoscimento per evitare l'inefficacia della disposizione
testamentaria o della donazione ricevuta.
L'articolo 23 richiede, per la sua comprensione, una breve
premessa sull'attuale disciplina fiscale degli enti non
commerciali di tipo associativo.
Nel nostro sistema tributario, la disciplina degli enti non
commerciali, fra i quali debbono annoverarsi, in linea
generale, le associazioni sociali, è contenuta prevalentemente
nell'articolo 87 e negli articoli 108 e seguenti del testo
unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 22
dicembre 1986, n. 917, modificato dal decreto-legge 29 giugno
1994, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 8
agosto 1994, n. 503.
Secondo l'articolo 87, comma 1, lettera c), del
citato testo unico, gli enti pubblici e privati diversi dalle
società, residenti nel territorio dello Stato, che non hanno
per oggetti esclusivo o principale l'esercizio di attività
commerciale, sono soggetti all'imposta sul reddito delle
persone giuridiche.
L'articolo 108 del testo unico a sua volta detta il
contenuto e la formazione del reddito complessivo degli enti
non commerciali, stabilendo che esso è formato dai redditi
fondiari, di capitale, di impresa e diversi, ovunque prodotti
e quale ne sia la destinazione, ad esclusione di quelli esenti
dall'imposta e di quelli soggetti a ritenuta alla fonte a
titolo di imposta. Per questi enti non si considerano attività
commerciali le prestazioni di servizi non rientranti
nell'articolo 2195 del codice civile, rese in conformità alle
finalità istituzionali dell'ente senza specifica
organizzazione e verso pagamento di corrispettivi che non
eccedono i costi di diretta imputazione.
Per gli enti di tipo associativo, in particolare,
l'articolo 111 del testo unico, precisa che non è considerata
commerciale l'attività svolta nei confronti degli associati e
partecipanti, in conformità alle finalità istituzionali delle
associazioni, dai consorzi e dagli altri enti non commerciali
di tipo associativo.
Il comma 2 dello stesso articolo però fa rientrare - salvo
la deroga di cui al comma 3, prevista per le associazioni
politiche, sindacali, di categoria, religiose, assistenziali,
culturali e sportive - nell'esercizio di attività commerciali
le cessioni di beni e le prestazioni di servizi agli associati
o partecipanti verso pagamenti di corrispettivi specifici.
In sostanza la richiamata contorta disciplina legislativa
esclude dalla nozione di esercizio di attività commerciale le
cessioni di beni e le prestazioni di servizi, nelle quali
possano ravvisarsi le seguenti condizioni:
a) che siano ricomprese nell'oggetto dell'attività
dell'ente;
b) che siano fornite esclusivamente ai soci e agli
associati;
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c) che i corrispettivi applicati non eccedano i
costi di diretta imputazione.
Vengono così attratte nella sfera della tassazione (con i
conseguenti obblighi di contabilità, di formazione del
bilancio fiscale e di presentazione della denuncia dei
redditi) tutte le altre, pur modeste e non lucrative, attività
commerciali e produttive, poste in essere dalle associazioni
quale strumento per conseguire le indispensabili risorse
finalizzate al proseguimento degli scopi ideali statutari,
quali ad esempio la marginale attività di circolazione di beni
e servizi, la limitata prestazione di servizi strumentali agli
scopi sociali che eccedano i costi di diretta imputazione.
La rilevanza costituzionale delle associazioni sociali
sollecita di porre anche per queste attività una disciplina
differenziata dalle imprese lucrative.
Per questa ragione è posta la norma di cui all'articolo 23
che, al fine di definire correttamente e limitare la
dimensione di queste attività, oltre che per impedire le
elusioni e il prolificare di falsi circoli, affida al Ministro
delle finanze di determinare i criteri per la qualificazione
di marginalità.
L'articolo 24 prevede, sempre nel quadro della finalità di
crescita e di sostegno delle associazioni sociali, la
deducibilità dal reddito imponibile ai fini dell'IRPEF, ILOR e
IRPEG delle erogazioni liberali per un ammontare annuo non
superiore a lire 2.000.000 ovvero, ai fini del reddito di
impresa, per un ammontare di lire 5.000.000 o, in relazione
evidentemente alla dimensione della società o dell'impresa
erogante, per il maggiore ammontare fino alla concorrenza del
2 per cento del reddito dichiarato e comunque per somma non
superiore a cento milioni di lire.
L'adeguamento degli importi deducibili al mutamento del
potere di acquisto della lira è assicurato, nel comma 2, dalla
previsione di collegamento agli indici ISTAT.
Gli articoli 25, 26 e 27 sottraggono le attività delle
associazioni sociali, di organizzazione non lucrativa del
tempo libero e di manifestazione all'esterno della loro
esistenza e delle loro iniziative, dall'applicazione delle
imposte sugli spettacoli, sulla pubblicità, con la riduzione
altresì delle tariffe postali e delle telecomunicazioni.
L'articolo 28 estende alle associazioni sociali provvidenze
creditizie e fideiussorie previste dalle leggi vigenti per le
cooperative e i loro consorzi.
Con l'articolo 29 è consentito, con la finalità anche di
contrastare il livello di mercificazione del cittadino
sottoposto a continue sollecitazioni commerciali, alle
associazioni sociali e alle organizzazioni di volontariato di
accedere al servizio radiotelevisivo pubblico per brevissime
ma significative trasmissioni di messaggi di utilità sociale
inerenti i loro fini istituzionali.
L'articolo 30 estende alle pubblicazioni periodiche delle
associazioni sociali le provvidenze per l'editoria di cui alla
legge 5 agosto 1981, n. 416.
Con l'articolo 31 è disposta l'applicazione alle
associazioni sociali della disciplina sul diritto
all'informazione e accesso ai documenti amministrativi di
interesse per la loro attività, di cui alla legge 7 agosto
1990, n. 241.
Infine con l'articolo 32 è prevista la capacità processuale
delle associazioni sociali per la tutela dei loro diritti e
interessi avanti l'autorità giudiziaria e gli organi di
giustizia amministrativa.
Il titolo IV disciplina i rapporti fra associazionismo
sociale, Unione europea, regioni, province e comuni.
L'articolo 33 prevede un percorso atto a favorire l'accesso
delle associazioni sociali e delle organizzazioni di
volontariato ai finanziamenti del Fondo sociale europeo.
L'articolo 34 detta i princìpi generali delle leggi
regionali per disciplinare l'attività dell'associazionismo; in
particolare per le forme di sostegno e per la partecipazione
degli aderenti alle associazioni ai corsi di formazione,
qualificazione e aggiornamento professionale svolti
nell'ambito delle competenze delle regioni.
L'articolo 35 tratta delle convenzioni che possono essere
stipulate dallo Stato, dalle regioni, dalle province, dai
comuni e dagli enti pubblici con le associazioni.
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L'articolo 36 indica l'obbligo per i comuni di prevedere
nei propri statuti le forme ed i modi per l'utilizzazione non
onerosa di strutture idonee ad ospitare manifestazioni ed
iniziative dell'associazionismo e del volontariato. Le
province ed i comuni, inoltre, possono concedere agli stessi
in comodato mobili ed immobili non utilizzati per fini
istituzionali, per lo svolgimento delle proprie attività
costitutive.
La disposizione sulla lotteria nazionale della solidarietà
di cui all'articolo 37 consente
di finanziare il modesto costo della legge attraverso
la sollecitazione della solidarietà dei cittadini senza oneri
sul bilancio dello Stato.
L'articolo 38 detta una compiuta previsione della copertura
finanziaria, anche per l'ipotesi in cui la lotteria non
conseguisse un ricavato corrispondente agli oneri modesti
previsti dalla legge.
L'articolo 39, infine, è una disposizione di chiusura
sull'inapplicabilità delle norme incompatibili.
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