| Onorevoli Colleghi! -- Com'è noto, la cassa
integrazione guadagni straordinaria (CIGS) e la mobilità
costituiscono, nell'ambito degli interventi pubblici di
sostegno dell'occupazione, i due più importanti istituti
mediante i quali il nostro ordinamento attenua le conseguenze
negative delle fasi critiche del ciclo economico.
In particolare, l'istituto della CIGS si è ormai
consolidato come il principale strumento di risposta alle
situazioni di crisi occupazionale. A quattro anni dalla sua
entrata in vigore, la legge 23 luglio 1991, n. 223, si è
infatti dimostrata inidonea a perseguire la sua finalità di
ricondurre l'istituto - che ormai è applicabile anche alle
imprese commerciali di media dimensione, alle imprese
artigiane
dell'indotto industriale, alle imprese di pulizia, di
ristorazione e di vigilanza alla sua ratio originaria.
Si è inoltre prolungato il periodo di concedibilità del
beneficio, rendendo di fatto residuale l'operatività del
limite massimo di trentasei mesi nel quinquennio stabilito
nell'articolo 1 della medesima legge.
Di qui un sempre più frequente ricorso all'istituto, che in
alcuni casi ha avuto carattere quasi strutturale e che ha
registrato nel corso del 1993 il suo massimo utilizzo mai
avvenuto, ammontante a 550 milioni di ore; utilizzo
fortunatamente in diminuzione nel 1994, ma comunque sempre
attestato su livelli elevati.
Né migliore sorte sembra diagnosticabile per l'istituto
della mobilità, di nuova
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creazione ad opera della legge n. 223 del 1991 e del tutto
innovativo nel nostro panorama degli "ammortizzatori sociali".
Come è noto, tale istituto tende a garantire quei lavoratori
che vengono definitivamente espulsi dal circuito produttivo (a
differenza di quelli collocati in CIGS, che permangono
funzionalmente alle dipendenze del datore di lavoro),
introducendo a tal fine agevolazioni che si pongono su due
versanti: da un lato l'iscrizione alle liste di mobilità,
iscrizione che consente un iter privilegiato di
avviamento al lavoro; d'altro una particolare indennità detta
appunto indennità di mobilità, rapportata all'importo del
trattamento di CIGS.
Il progetto di reinserimento lavorativo dei lavoratori in
mobilità non risulta però, nell'esperienza concreta, essere
soddisfacentemente raggiungibile, sia per la forte crisi
occupazionale degli anni immediatamente successivi
all'introduzione dell'istituto, sia per la elevata rigidità
occupazionale che sembra ormai stabilmente connotare la
ripresa produttiva in atto: talché l'andamento degli iscritti
alle liste di mobilità permane tutt'ora in salita, stante che
dagli ultimi dati disponibili, relativi al giugno 1994,
risulta un numero di iscritti superiore alle 260 mila unità
(rispetto alle 210 mila a dicembre 1993).
Va pertanto preso atto dell'esistenza nel nostro mercato
del lavoro di un numero stabilmente consistente di lavoratori
sospesi dall'occupazione (per periodi di durata variabile, ma
in ogni caso valutabile spesso su base annuale, fino a periodi
anche quinquennali per coloro che vengono posti nella
cosiddetta "mobilità lunga" ex articolo 6, commi 6 e 7
della legge n. 223 del 1991), che usufruiscono di un reddito a
carico degli istituti previdenziali. L'inoccupazione, oltre ad
un forte costo personale a carico degli interessati in termini
di dequalificazione e perdita di identità sociale, ha altresì
un costo rilevante a carico della società sia in termini di
costi finanziari diretti, sia in termini di costi
occupazionali riflessi, individuabili specificamente nel
lavoro irregolare che spesso viene fornito dai lavoratori che
godono degli ammortizzatori sociali in oggetto.
Tale considerazione va poi rapportata, sotto un diverso
profilo, ad un'altra caratteristica del nostro ordinamento,
anch'essa con connotati di stabilità, costituita
dall'insufficiente dotazione organica delle amministrazioni
locali per lo svolgimento delle proprie attività
istituzionali. La scarsità di risorse umane da parte di comuni
e province va ritenuta ormai definita nel loro attuale assetto
organizzativo, stante la critica situazione del bilancio
statale che da anni (a datare dalla legge finanziaria per il
1983) riduce progressivamente le possibilità di nuove
assunzioni, con inevitabili ritardi e disfunzioni
nell'assolvimento dei compiti istituzionali di competenza
dell'ente locale.
La situazione si presenta quindi caratterizzata, per un
verso, da un consistente numero di lavoratori sospesi
dall'occupazione e pagati (seppure in misura ridotta rispetto
al trattamento in attività di lavoro) dalle collettività, per
l'altro verso, da amministrazioni pubbliche che, in mancanza
di risorse finanziarie autonome, non hanno il numero di
dipendenti necessari per un soddisfacente assorbimento dei
propri compiti istituzionali. Con la presente proposta di
legge si vogliono sanare entrambe le situazioni che, tutte e
due qualificabili di carattere patologico, sembrano poter
risolversi l'una attraverso l'altra, consentendosi alle
pubbliche amministrazioni di utilizzare i lavoratori che
usufruiscono dei predetti istituti della CIG straordinaria e
della mobilità (ed altri analoghi). In tal modo, inoltre, si
viene a realizzare una effettiva e reciproca solidarietà tra
il lavoratore, che gode del sostegno economico della
collettività, e la comunità che viene a beneficiare del
contributo lavorativo del lavoratore medesimo.
Passando all'illustrazione in dettaglio del testo,
l'articolo 1 stabilisce che i lavoratori che fruiscono di
trattamento di integrazione salariale straordinaria ed
equivalenti, di mobilità e di disoccupazione speciale sono
tenuti a svolgere attività lavorativa per conto delle
amministrazioni pubbliche; si fa rinvio per tale nozione
all'articolo 2 del decreto legislativo n. 29 del 1993. Si
precisa poi, in conformità a
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quanto disposto all'articolo 9, comma 2, della legge n. 223
del 1991, in materia di lavori socialmente utili, che tale
attività deve essere prestata nel comune di residenza o in un
luogo da esso distante non più di cinquanta chilometri o
comunque raggiungibile in sessanta minuti con mezzi
pubblici.
L'articolo 2 detta le procedure per la pratica attuazione
dell'obbligo di lavoro.
In particolare, si prevede che nelle liste dei lavoratori
in mobilità, di cui all'articolo 66, comma 11, della legge n.
223 del 1991, siano inclusi in un separato elenco, da formarsi
con gli stessi criteri, i lavoratori che fruiscono del
trattamento di integrazione salariale straordinaria e di
quelli ad esso equivalenti. Tali elenchi, formati ed
aggiornati dagli uffici regionali del lavoro e della massima
occupazione, sono poi trasmessi alle sezioni circoscrizionali
per l'impiego.
Le amministrazioni pubbliche, dal canto loro, presentano
agli uffici regionali del lavoro i progetti di impiego
temporaneo dei lavoratori, che devono essere finalizzati ad
obiettivi di carattere straordinario non perseguibili con
proprio personale.
Tali progetti devono essere approvati dalla commissione
regionale per l'impiego, previo parere tecnico dell'agenzia
per l'impiego. L'avviamento al lavoro è disposto dalla
commissione circoscrizionale per l'impiego, secondo
graduatorie formate per qualifica e per anzianità di
iscrizione dei lavoratori.
Allo scopo di non penalizzare eccessivamente il lavoratore,
l'amministrazione utilizzatrice è tenuta al rimborso delle
spese di trasporto, laddove l'attività di lavoro venga
prestata fuori del comune di residenza.
L'articolo 3 detta le regole sullo svolgimento
dell'attività lavorativa, stabilendo che essa deve essere
prestata secondo un orario articolato di norma su venti ore
settimanali e, comunque, nel limite di novanta ore mensili, al
fine di consentire una maggiore flessibilità nell'utilizzo del
lavoratore. Si fa poi rinvio alle norme sul rapporto di lavoro
a tempo determinato nelle pubbliche amministrazioni per quanto
riguarda altri istituti, quali ferie, congedi, eccetera.
Considerate le finalità proprie della cassa integrazione
straordinaria e della mobilità, è parso inoltre necessario
prevedere che l'obbligo della prestazione lavorativa resti
sospeso qualora il lavoratore sia avviato ad iniziative di
reimpiego o a corsi di formazione professionale.
Il lavoratore deve essere addetto ad attività non
incompatibili con la professionalità e la qualifica posseduta,
secondo criteri preventivamente determinati dalla commissione
regionale per l'impiego.
Si è ritenuto opportuno stabilire chiaramente che lo
svolgimento dell'attività lavorativa in questione non è
elemento che concorre in alcun modo all'instaurazione di un
rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione interessata
e non implica, ovviamente, la perdita o la riduzione del
trattamento di integrazione o di mobilità in godimento.
L'amministrazione è tuttavia tenuta ad assicurare il
lavoratore contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali e a garantire la responsabilità civile verso
terzi, anche attraverso forme assicurative.
Per quanto riguarda i doveri e le responsabilità anche
disciplinari del lavoratore si fa rinvio alla normativa
stabilita per il personale dipendente dell'amministrazione
dalla quale il lavoratore è utilizzato.
L'articolo 4 disciplina gli aspetti economici del nuovo
istituto. Come si è detto, lo svolgimento dell'attività
lavorativa prevista dalla presente proposta di legge, non
determina il diritto del lavoratore ad un trattamento
economico aggiuntivo rispetto a quello in godimento, salvo il
rimborso delle spese di trasporto, qualora l'attività si
svolga fuori dal comune di residenza del lavoratore.
Tuttavia, è parso utile prevedere che la pubblica
amministrazione possa richiedere di utilizzare il lavoratore
per un numero di ore superiore a quello previsto in via
generale. In questo caso, il lavoratore deve prestare il suo
consenso scritto e l'attività lavorativa aggiuntiva va
retribuita in
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modo corrispondente con oneri a carico dell'amministrazione
stessa, nei limiti delle sue disponibilità di bilancio.
L'articolo 5 disciplina le sanzioni e i ricorsi attivabili
in relazione all'istituto proposto.
Innanzitutto, il lavoratore che rifiuti l'avviamento al
lavoro o sospenda l'attività decade dal diritto al trattamento
di integrazione salariale straordinaria, di mobilità, di
disoccupazione speciale in godimento. Il provvedimento di
decadenza è adottato dall'ufficio provinciale del lavoro e
della massima occupazione, sulla base degli elementi di fatto
comunicati dalla sezione circoscrizionale per l'impiego o
dalla pubblica amministrazione; esso è inoltre comunicato
all'INPS.
Avverso il provvedimento di decadenza, è ammesso ricorso
all'ufficio regionale del lavoro, che decide con provvedimento
definitivo entro venti giorni.
Si è inoltre previsto il caso di contestazioni relative al
momento iniziale di svolgimento dell'attività lavorativa,
riconoscendo al lavoratore la possibilità di ricorrere alla
commissione provinciale per l'impiego avverso il provvedimento
di avviamento al lavoro della commissione circoscrizionale di
cui al comma 6 dell'articolo 2. Ciò previo un tentativo
obbligatorio di conciliazione presso la sezione
circoscrizionale.
Infine, per regolare i confini dell'istituto che qui si
propone con i lavori socialmente utili, disciplinati, da
ultimo, dal decreto-legge n. 299 del 1994, si è previsto che
tale normativa non si applichi ai lavoratori obbligati alla
prestazione di lavoro presso le pubbliche amministrazioni,
salvo che si tratti di lavoratori che fruiscono della
cosiddetta "mobilità lunga", ai sensi dell'articolo 7, commi 6
e 7, della legge n. 223 del 1991.
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