| Onorevoli Deputati! -- Il presente disegno di legge
che il Governo ha l'onore di presentare al Parlamento
costituisce adempimento di uno dei principali obiettivi del
programma governativo.
La ragione di fondo dell'assunzione dell'impegno è
costituita dall'esigenza primaria di tutelare il cittadino
nella sua massima e più significativa espressione politica. A
questo scopo si è ritenuto di dovere dare certezza e serenità
alle campagne elettorali in modo da assicurare a tutti libertà
e consapevolezza nel processo di formazione ed espressione
della loro volontà politica ed elettorale ed ai contendenti
parità di condizioni nella competizione, con riguardo
all'accesso ed all'utilizzo dei mezzi di comunicazione di
massa.
Per realizzare tali scopi, il Governo si è reso conto di
dovere apprestare misure di efficacia operativa già durante la
campagna elettorale, dato che la vigente normativa, pur non
del tutto inadeguata dal punto di vista della disciplina
sostanziale, non ha dato buona prova di sé quanto
all'incisività dell'impianto sanzionatorio.
Fin dalle dichiarazioni che il Governo ha espresso durante
il dibattito sulla fiducia è stato inoltre rappresentato che
l'intervento programmato doveva essere - e nel disegno di
legge è stato - limitato in modo precipuo al settore della
radiodiffusione.
Sulla stampa sono stati introdotti correttivi
prevalentemente grazie alla collaborazione ed alla
corresponsabilizzazione, come meglio si dirà in occasione
dell'esame
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dei singoli articoli, degli organismi rappresentativi
della categoria dei giornalisti.
La proposta normativa del Governo tocca i seguenti aspetti
principali:
l'estensione della normativa a tutte le campagne
elettorali;
l'individuazione di precise fattispecie nelle forme di
utilizzo del mezzo di comunicazione di massa a fini
elettorali;
l'estensione del periodo "protetto" e la graduazione
temporale al suo interno dei limiti all'azione elettorale a
tutela della parità;
l'introduzione di misure di reintegrazione
dell'equilibrio nella competizione elettorale e la previsione
di sanzioni adeguate alle diverse infrazioni, di cui sia
ragionevolmente ipotizzabile una assai celere applicazione,
così da prevenire gli attentati ad una campagna imparziale;
la definizione degli spazi di parità secondo meccanismi
sufficientemente articolati da adattarsi a qualsiasi tipo di
competizione;
il rafforzamento della posizione del Garante ed il
riconoscimento di un congruo ruolo ai Comitati regionali per i
servizi radiotelevisivi (Corerat).
Scendendo all'esame dell'articolato, l'articolo 1, al comma
1, delimita il campo di applicazione della legge proposta:
essa disciplina le modalità di accesso ai mezzi di
comunicazione di massa da parte dei candidati e delle forze
politiche durante lo svolgimento di ogni tipo di campagna
elettorale (politica, amministrativa, europea, referendaria,
statale e regionale), affinché tale accesso avvenga in
condizioni paritarie per ciascuno di tali soggetti. Per la
definizione sostanziale della parità di trattamento si rinvia
all'articolo 10.
La finalità della normativa introdotta dalla legge consiste
nell'assicurare, oltre alle citate condizioni di parità per
l'accesso ai mezzi di comunicazione, anche l'imparzialità del
mezzo informativo rispetto a tutti i competitori nella
campagna elettorale in corso, finalità, questa, posta alla
base dell'intero sistema dell'informazione radiotelevisiva fin
già dalla legge 6 agosto 1990, n. 223 (cfr. articolo 1, comma
2, di quella legge).
Il comma 2 dell'articolo in esame introduce una
legenda mirante a conferire maggiore snellezza al
prosieguo del testo legislativo, secondo una tecnica non nuova
al nostro ordinamento giuridico.
Si segnala in particolare la precisazione del concetto di
soggetti politici, che raccoglie sotto questa dizione le
figure dei candidati, partiti, comitati e movimenti
organizzati a fini politici: questa identificazione
pluricomprensiva si spiega con particolare riguardo ai
problemi delle legittimazioni a denuncia, dell'estensione di
tetti e regole e della soggettivazione di non poche misure.
Gli articoli 2 e seguenti disciplinano le più rilevanti
forme di espressione dei soggetti politici durante la campagna
elettorale.
Si è ritenuto di ricorrere ad una distinzione tipologica di
tali forme, sulla scorta dell'elaborazione in proposito
proveniente sia dalla legge 10 dicembre 1993, n. 515, sia dai
più recenti provvedimenti attuativi emanati dal Garante per la
radiodiffusione e l'editoria.
Sono così individuabili almeno tre distinte fattispecie:
la propaganda elettorale, che ha ad oggetto
prevalentemente l'esposizione dei programmi di ciascun
soggetto politico, oltre che, più in generale, degli elementi
caratterizzanti di questo;
la pubblicità elettorale, consistente nella diffusione di
messaggi "brevi" avente carattere essenzialmente illustrativo
e nettamente differenziata dalla contestualmente vietata
pubblicità elettorale ingannevole, denigratoria, comparativa e
surrettiziamente suggestiva;
l'informazione elettorale, che comprende i servizi e gli
altri programmi informativi radiotelevisivi aventi ad oggetto
la competizione elettorale.
La disciplina sostanziale della propaganda elettorale si
rinviene nell'articolo 2 (e negli articoli 5 e 6 al cui
commento si rinvia). L'articolo 2, al comma 1, individua
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tassativamente le forme in cui si può svolgere la propaganda
elettorale, tanto sulla stampa quanto nella programmazione
della concessionaria pubblica e delle emittenti private. Tale
disciplina è efficace per tutta la durata del periodo
cosiddetto "protetto", che si estende dal giorno in cui sono
convocati i comizi elettorali fino all'ultimo giorno in cui è
consentita la propaganda, fino a quando, cioè, si chiude la
campagna elettorale (comma 6). Può essere utile ricordare che
i procedimenti elettorali hanno una durata variabile a seconda
della consultazione cui essi sono preordinati: per le elezioni
politiche tra 70 e 45 giorni; per i referendum tra
70 e 50 giorni; per le regionali almeno 45 giorni; per le
amministrative un massimo di 55 giorni.
Rispetto alla disciplina della citata legge n. 515 del
1993, dunque, appare sensibilmente ampliata la durata del
periodo protetto, a maggiore tutela della parità di
trattamento di tutti i contendenti politici.
La regolamentazione concreta delle modalità di accesso alla
stampa ed alla radiodiffusione viene lasciata alla Commissione
parlamentare ed al Garante, ciascuno secondo le proprie
competenze istituzionali (comma 5).
La Commissione ed il Garante, nell'adottare la
regolamentazione relativa alla propaganda elettorale, dovranno
specificamente tenere conto dei codici deontologici che
eventualmente siano stati adottati dagli operatori del settore
della comunicazione di massa.
Al Garante è altresì affidato il compito di individuare
quali siano, in concreto, i mezzi radiotelevisivi ed
editoriali concretamente rilevanti nella competizione. Ciò è
particolarmente significativo qualora si tratti di campagna
elettorale per competizioni a carattere strettamente locale,
onde evitare una indiscriminata (e non necessaria)
applicazione della normativa in esame.
Quanto alle modalità di svolgimento della propaganda
elettorale, esse si differenziano tra la concessionaria
pubblica, da un lato, le emittenti private e la stampa,
dall'altro.
Per la prima è prevista l'offerta sia di spazi per tribune
politiche (comma 2), sia di quelli, ulteriori (comma 3), per
altre forme di propaganda. L'accesso a tali spazi avviene
gratuitamente, nelle modalità fissate della Commissione
parlamentare in condizioni di parità di trattamento fra i
soggetti politici.
Anche le emittenti private, di cui il Garante abbia
accertato la rilevanza nel contesto della competizione
elettorale, sono tenute ad offrire obbligatoriamente - in
condizioni di parità tra tutti i soggetti politici richiedenti
- adeguati spazi per tribune politiche (comma 2). Tale
disposizione non si è ritenuto di estendere altresì alla
stampa, poiché si sarebbe introdotta una forma di
funzionalizzazione del mezzo editoriale di dubbia legittimità
costituzionale.
Quanto alle forme ulteriori di propaganda elettorale, tanto
le emittenti private, quanto la stampa quotidiana e periodica
hanno la facoltà di offrire ai competitori i relativi spazi,
fermo il rispetto delle condizioni che l'accesso avvenga
gratuitamente e sia tutelata la parità di trattamento tra
tutti i soggetti politici (comma 4).
Secondo l'articolo 3 la pubblicità elettorale consiste -
come si è detto - nell'esposizione, in forma breve, degli
elementi oggettivi caratterizzanti il soggetto politico. Essa
si può realizzare nella forma dello spot radiotelevisivo,
ovvero in quella dell'inserzione sulla stampa.
A fronte dell'attuale divieto (articolo 2, comma 1, della
legge n. 515 del 1993) per un periodo limitato a trenta
giorni, si è ritenuto di ampliare notevolmente il periodo
protetto (che, anche in questo caso, inizia dal momento della
convocazione dei comizi), specificando maggiormente la portata
del divieto di pubblicità elettorale.
Resta fermo un divieto di qualsiasi forma di pubblicità
negli ultimi venti giorni della campagna, per consentire un
periodo di libera riflessione all'elettorato.
Per il precedente periodo, si è inoltre vietato il
ricorso:
alla pubblicità ingannevole, sia che miri a favorire un
soggetto politico sia che miri a lederne un altro;
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a quella comparativa;
a quella denigratoria;
più in generale, a quella mirante ad offrire un'immagine
negativa di un altro contendente nella campagna elettorale
(secondo comma, primo periodo).
Così specificato il divieto, si è ritenuto di ammettere -
ma appunto semplicemente fino al ventunesimo giorno prima
delle elezioni - forme di pubblicità corretta, in quanto
avente specifico contenuto informativo, seppure in forma
concisa, ed in quanto rispettosa di ogni diritto della persona
(comma 2, secondo periodo). La ragione di questa scelta
legislativa risiede prevalentemente nell'esigenza di
consentire all'elettorato una maggiore conoscibilità delle
diverse forze, specie se partecipanti a nuovi o vecchi
raggruppamenti politici.
Al fine di effettuare una completa verifica sulla
legittimità della pubblicità elettorale, il comma 3 assegna a
ciascun soggetto interessato la facoltà di trasmettere un
esemplare della pubblicità all'Autorità garante della
concorrenza e del mercato, la quale rappresenta l'istituzione
che, nel nostro ordinamento, ha specifica competenza in tema
di controllo sulla pubblicità (si vedano, in proposito, le
disposizioni di cui al decreto legislativo 25 gennaio 1992, n.
74, in materia di pubblicità ingannevole), tenuto conto,
inoltre, che il linguaggio della politica ha spesso preso
spunto dalle odierne tecniche pubblicitarie.
Al termine di un rapido procedimento, l'Autorità garante
comunica un parere sulla legittimità della pubblicità
trasmessale; il parere espresso, se favorevole, ha l'effetto
di attestare, ad ogni fine, tale legittimità.
Per quanto concerne pubblicazione e radiodiffusione della
pubblicità elettorale, nelle forme e nel periodo in cui è
ammessa, esse sono disciplinate dalla Commissione parlamentare
e dal Garante (commi 4 e 5); la prima, in particolare,
individua gli spazi pubblicitari che la concessionaria
pubblica è tenuta ad offrire ai competitori, determinandone
altresì le tariffe (comma 4).
Non diversamente, per la stampa e le emittenti private,
provvede il Garante a regolamentare l'offerta degli spazi
pubblicitari, le relative tariffe e gli eventuali sconti
(comunque paritari), nonché le modalità del loro utilizzo, con
particolare riferimento al limite di "martellamento" ed alle
fasce orarie di diffusione (comma 5). Tale regolamentazione
dovrà concernere, ancora, il numero massimo degli spot e delle
inserzioni per ciascun soggetto politico, sia esso individuale
o collettivo, nonché le connesse caratteristiche, quali
durata, dimensione e collocazione.
Quanto alle tariffe di accesso agli spazi pubblicitari
sulle emittenti private, il Garante, nel fornire gli indici di
determinazione, dovrà distinguere secondo l'ambito
territoriale (nazionale o locale) di operatività delle
emittenti stesse (comma 6).
Un indirizzo conforme a quello individuato negli articoli
precedenti si riscontra nella disciplina, dettata
dall'articolo 4, in ordine all'informazione elettorale, nella
quale vanno, tra l'altro, ricompresi, ai sensi dell'articolo
1, comma 2, telegiornali e giornali radio della concessionaria
pubblica e delle emittenti private.
La disciplina - operante come già quella corrispondente
della legge n. 515 del 1993, per il solo mezzo radiotelevisivo
- trova applicazione dalla convocazione dei comizi ed è
ispirata al perseguimento della parità di trattamento tra i
soggetti politici, oltre che dei fini ordinariamente assegnati
all'informazione radiotelevisiva (articolo 1, comma 2, della
legge n. 223 del 1990).
Anche in tale caso, l'estensione della disciplina alla
stampa, oltre a produrre l'effetto di una modificazione
dell'attuale rapporto di omogeneità tra mezzo editoriale e
mezzo radiotelevisivo, si sarebbe dimostrata non conforme al
dettato costituzionale.
Per quanto concerne, infine, l'equiparazione della
disciplina dell'informazione elettorale sulle emittenti
private a quella della concessionaria pubblica, essa trova le
proprie origini già nell'attuazione della corrispondente
disposizione contenuta
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nella legge n. 515 del 1993 ed appare conforme ai princìpi
sottostanti alla regola generale dell'informazione, portata
nella legge n. 223 del 1990.
E' vero, infatti, che l'articolo 1, comma 1, della legge n.
515 del 1993 disciplina l'informazione elettorale della
concessionaria pubblica in conformità ai criteri della parità
di trattamento, della completezza e dell'imparzialità
dell'informazione, mentre l'articolo 1, comma 2, si riferisce,
a proposito dell'informazione elettorale delle emittenti
private, alla sola "parità di trattamento".
E' altresì vero, però, che i princìpi della completezza e
dell'imparzialità sono connaturati all'informazione
radiotelevisiva, secondo quanto disposto dall'articolo 1,
comma 2, della legge n. 223 del 1990.
Si spiega così la ragione per cui nei provvedimenti
attuativi del Garante (si veda per esempio l'articolo 16,
comma 1, del provvedimento in data 26 gennaio 1994) è dettato
l'obbligo pure per le emittenti private di attenersi, nei loro
programmi informativi, oltre che alla parità di trattamento,
ai criteri dell'imparzialità e della completezza.
L'articolo 5 incide in maniera rigorosa su ogni forma di
propaganda elettorale condotta sui mezzi di comunicazione di
massa, diversa da quella espressamente consentita
dall'articolo 2 (comma 1).
Il divieto di propaganda nel periodo protetto riguarda, in
particolare, quella forma di propaganda surrettizia
eventualmente presente nei programmi radiotelevisivi di
intrattenimento o, comunque, non espressamente disciplinati
dalla presente legge.
E' dunque fatto esplicito divieto di influenzare le scelte
elettorali a tutti i soggetti che appaiano in tali programmi
(conduttori ed ospiti), o che li gestiscano (registi). Ai
conduttori ed ai registi è altresì imposto uno specifico
dovere di correttezza, preordinato, attraverso la loro
imparzialità, a non influenzare le scelte dell'elettorato.
Particolarmente significativa è la previsione, nel comma 1,
di un divieto di utilizzare la composizione della
programmazione radiotelevisiva a fini politici e/o
elettorali.
Al comma 2 si prendono in esame quelle trasmissioni, note
ordinariamente con il nome di talk show, per le quali,
da varie parti politiche e sociali, più si avverte il pericolo
di strumentalizzazione a fini elettorali. La normativa
proposta mira a salvaguardare la correttezza e la neutralità
rispetto ai predetti fini, introducendo un ulteriore periodo
protetto - peraltro assai ristretto - immediatamente a ridosso
delle consultazioni: negli ultimi cinque giorni, infatti, le
condizioni di parità di trattamento sono definite in maniera
particolarmente accentuata.
Il comma 3 - sempre con riferimento alle appena citate
trasmissioni di intrattenimento - individua i criteri-guida
funzionali al perseguimento delle finalità illustrate.
Al comma 4 si rinviene il criterio di rigida
regolamentazione della partecipazione di uomini politici ad
ogni trasmissione radiotelevisiva, secondo linee già tracciate
nel vigore della legge n. 515 del 1993.
All'ultimo comma, infine, è dettato un generale principio
di "chiusura", che impone la correttezza dell'informazione
tanto alla concessionaria pubblica quanto alle emittenti
private, durante l'intera durata della campagna elettorale:
esse, infatti, sono tenute alla neutralità nei confronti di
tutti i soggetti politici, così da non lederne né favorirne
alcuno.
L'articolo 6 mira a regolamentare - entro limiti assai
ristretti - la propaganda relativa alle attività istituzionali
proprie di ogni pubblica amministrazione e di qualunque
pubblico funzionario. La finalità della disposizione consiste
nel perseguire la tenuta di un comportamento neutrale rispetto
alle competizioni elettorali, che si dovrebbe tradurre nel
rispetto di una linea generalizzata del silenzio dei soggetti
pubblici proprio per tutelare la libera scelta elettorale dei
cittadini che, si diceva, è alla radice del presente
intervento legislativo.
Ai sondaggi, dato il crescente ricorso che ad essi viene
fatto dai mezzi di comunicazione di massa, è dedicata
un'apposita
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disciplina (articolo 7), che rende ancora più stringente -
rispetto alla legge n. 515 del 1993 - la regolamentazione
degli stessi durante la campagna elettorale ed anche durante
il periodo "libero".
La durata del divieto di diffusione dei sondaggi ad oggetto
politico-elettorale è ampliata da quindici a venti giorni
(comma 1) ed è così equiparata a quella del divieto assoluto
di ogni forma di pubblicità elettorale, dato l'uso
sostanzialmente non dissimile che dei due strumenti viene
fatto.
La portata dell'interdizione è stata chiarita rispetto alla
previgente disciplina, essendo specificato che il divieto -
non diversamente dalla normativa francese - si estende altresì
alla diffusione di sondaggi realizzati precedentemente al
ventesimo giorno prima delle consultazioni elettorali.
Per quanto concerne la disciplina ordinaria dei sondaggi
politico-elettorali, al comma 2 sono fissati i criteri ai
quali gli autori degli stessi devono attenersi: i criteri di
legge costituiscono il nucleo della normazione secondaria, che
sarà emanata dal Garante. Questo, in particolare, analizzerà
attentamente e, se del caso, recepirà i parametri provenienti
dalle istituzioni demoscopiche più autorevoli - non
necessariamente soltanto nazionali -, tenendo pure conto delle
future valutazioni di organismi di verifica della cui prossima
istituzione si ha notizia nell'ambito delle associazioni di
marketing piu accreditate.
I commi 3 e 4 prendono infine in considerazione,
vietandole, talune forme di indagine demoscopica: in
particolare, l'ipotesi del cosiddetto "televoto", disciplinata
dal comma 3, è preclusa per la sua comprovata scarsissima
attendibilità.
L'ultimo comma introduce una prima reazione
dell'ordinamento in risposta alla violazione delle norme
concernenti le indicazioni tecniche di cui devono essere
corredati i sondaggi. Al provvedimento, di competenza del
Garante, si aggiungono le sanzioni ordinarie, ai sensi
dell'articolo 14, comma 4, ultima parte.
Particolamente significativo appare l'articolo 8, che
introduce - a seguito della fattiva collaborazione offerta
dall'Ordine dei giornalisti - una importante forma di
responsabilizzazione professionale degli operatori
dell'informazione radiotelevisiva. Essi sono, infatti,
soggetti ad uno specifico codice deontologico, che ne sanzioni
i doveri di fronte all'elettorato.
Alla violazione delle norme deontologiche si riconnette il
procedimento di cui al successivo articolo 9.
Va segnalato che la normativa in questione trova
applicazione prevalente nell'ambito dell'informazione
radiotelevisiva, mentre, per quanto concerne la stampa, ne è
esclusa l'informazione, essendo disciplinata soltanto la
propaganda elettorale. Ciò non significa, naturalmente, che ai
giornalisti operatori dell'informazione editoriale non trovino
applicazione eventuali ulteriori norme professionali
appositamente sanzionate. L'efficacia dell'intervento in caso
di violazioni del codice deontologico giornalistico, di cui
all'articolo precedente, è affidata (articolo 9) ad un
apposito organo collegiale, il Comitato per la correttezza, la
cui nomina proviene dal Presidente del Consiglio nazionale
dell'Ordine dei giornalisti.
Il procedimento del Comitato è avviato su denuncia di parte
ovvero d'ufficio e si deve concludere entro due giorni
dall'avvio. Entro tale termine il Comitato, qualora abbia
accertato violazioni del predetto codice o di disposizioni
normative, emette un comunicato dal quale risulti l'avvenuto
accertamento. Il direttore responsabile del programma o della
testata editoriale è invitato alla pubblicazione di tale
comunicato, con lo stesso risalto che aveva avuto il
comportamento scorretto.
In caso di inottemperanza all'invito del Comitato,
interviene il Garante, il quale dispone la diffusione,
pressoché immediata, dello stesso comunicato.
L'apparato procedimentale e lato sensu reintegratorio
non esclude naturalmente distinti interventi di
regolamentazione e sanzione predisposti dall'ordinamento ed in
particolare dalla presente legge a carico dei mezzi editoriali
e radiotelevisivi.
Uno dei cardini della legge è contenuto nell'articolo 10,
che definisce concretamente la parità di trattamento dell'uso
di mezzi informativi.
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La disposizione offre alla Commissione parlamentare ed al
Garante i criteri per definire in concreto come saranno
distribuiti alle singole forze politiche gli spazi nei mezzi
di informazione di massa durante le campagne elettorali.
Le innovazioni che la norma presenta sono volte ad
attribuire alle forze politiche che pretendono di conseguire
la maggiore rappresentatività (presentandosi nella grande
maggioranza delle circoscrizioni e dei relativi collegi) gli
spazi idonei a diffondere le proprie linee politiche.
Per quanto riguarda i seggi attribuiti nei collegi
uninominali, la disposizione recepisce il senso della
competizione elettorale che si svolge col sistema
maggioritario. Assegnando ai due competitori più grandi, ed
anche più rappresentativi nel contesto della competizione,
spazi uguali, essa incentiva una sostanziale convergenza delle
varie forze politiche verso due diversi raggruppamenti.
La norma riprende lo spirito delle diverse legislazioni,
anche nelle interpretazioni giurisprudenziali, che regolano
l'accesso ai mezzi di informazione nei paesi europei. In
particolare la legislazione francese attribuisce uno spazio
congruamente diviso ai partiti che fanno parte della
maggioranza ed a quelli che appartengono all'opposizione,
lasciando spazi minori alle piccole forze che preferiscono
presentarsi da sole.
Il meccanismo della convenzione, ancora una volta analogo a
quello previsto in Francia, lascia all'autodeterminazione
delle forze politiche componenti il raggruppamento la concreta
distribuzione dei tempi e degli spazi, in modo tale da
promuovere la partecipazione dei soggetti interessati alla
assegnazione degli spazi di cui godranno.
L'esigenza, tuttavia, di non penalizzare le minoranze e le
forze politiche di più recente nascita ha imposto le
previsioni successive. Per queste forze, la scelta è stata
quella di non creare gabbie e di non imporre limiti
predeterminati che avrebbero potuto sacrificarne il diritto di
accesso.
Per le quote di seggi attribuite in misura proporzionale è
stato seguito un sistema parzialmente diverso, che garantisce
un equilibrio degli spazi elettorali a tutte le forze già
presenti nell'organo da ricostituire, senza escludere, però,
le forze nuove che non abbiano ancora rappresentanza.
E' ovvio che la nozione di parità di trattamento dovrà
essere adattata alle concrete esigenze editoriali e di
programmazione: per esempio, pubblicazioni o trasmissioni che
non abbiano cadenza giornaliera.
Dall'articolo 11 iniziano le norme procedimentali.
E' confermato l'obbligo per le emittenti private e la
concessionaria pubblica di registrare integralmente le proprie
trasmissioni. In più la Guardia di finanza assicura la pronta
disponibilità e la genuinità delle registrazioni, poiché
ritira le stesse quotidianamente, evitando, in tal modo,
possibili manipolazioni dei nastri volti ad occultare le
violazioni delle regole di imparzialità.
In secondo luogo, il controllo, compatibilmente con le
proprie strutture tecniche, è svolto anche dagli uffici
periferici del Ministero delle poste e delle
telecomunicazioni.
Secondo l'articolo 12 le violazioni sono denunciabili dai
singoli candidati, dai movimenti, dai partiti e dalle diverse
forze politiche. E' questa, come si notava in precedenza, una
delle conseguenze della definizione del concetto di soggetto
politico.
Si è voluto, così, privilegiare le parti direttamente
interessate ad un retto svolgimento della campagna elettorale.
Esse sono apparse, infatti, depositarie di un interesse
generale e rappresentative politicamente dell'elettorato.
Inoltre, la scelta di una loro legittimazione si spiega con
l'individuazione di un livello sufficientemente riconoscibile,
tale da evitare un uso arbitrario ed emulativo dei mezzi di
tutela, il quale avrebbe finito e finirebbe per annullare la
funzionalità della disciplina della legge.
L'interesse generale al rispetto delle disposizioni della
legge è comunque garantito
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dall'intervento d'ufficio del Garante, e dei Corerat per
le campagne a carattere locale, e dall'attribuzione agli
uffici periferici del Ministero delle poste e delle
telecomunicazioni (Circostel) del potere di denunciare le
violazioni della legge riscontrate nelle trasmissioni oggetto
del loro controllo.
Il procedimento è dettato con termini fortemente
ravvicinati, al precipuo fine di garantire un pronto
accertamento della violazione. Si vuole, infatti, che il
comportamento tenuto in dispregio di regole che tutelano
valori di rango tanto elevato sia colpito, pur nel rispetto di
ogni diritto, in tempi brevi, anche perché il perpetuarsi nel
tempo della violazione potrebbe provocare un'irreparabile
alterazione della competizione.
Altra norma centrale nel sistema della legge è l'articolo
13.
Esso attribuisce al Garante il potere di dettare ogni
genere di provvedimento anche a contenuto innominato, giacché
le violazioni si presentano nelle più diverse forme e
necessitano di una risposta specificamente adeguata.
Scopo dei mezzi di tutela, sia di quelli esemplificati che
di quelli che potrebbero trovare fonte nella norma, è la
reintegrazione del soggetto leso nella propria posizione nel
più breve tempo possibile.
A tal fine, la disposizione che dimezza i tempi per le
misure cautelari assolve ad un compito particolarmente
importante, giacché consente i primi provvedimenti nel breve
periodo, al massimo, di quattro giorni.
Al fine di reintegrare i soggetti lesi nei loro diritti,
tra le altre misure, sono stati esemplificativamente previsti:
un diritto di rettifica rafforzato dall'obbligo di concedere
il medesimo risalto della notizia rettificata; trasmissioni
con la prevalente partecipazione dei soggetti illegittimamente
esclusi dalle trasmissioni precedenti, anche con riferimento
ad una squilibrata selezione degli ospiti; l'attribuzione di
spazi di propaganda elettorale compensativi; la diffusione di
comunicati; la trasmissione di messaggi recanti l'indicazione
della violazione commessa.
Se le emittenti e la concessionaria pubblica non
ottemperano alle misure, il Garante dispone l'obbligo di
mantenere in video l'immagine fissa con l'indicazione
dell'avvenuta violazione della parità di trattamento; ciò che,
attribuendo pubblicità al comportamento scorretto ed
interrompendo la normale programmazione delle emittenti
pubbliche e private, dovrebbe costituire un deterrente
efficace per la prevenzione di violazioni della presente
legge.
In ogni caso di inottemperanza al provvedimento del
Garante, restano salve le sanzioni imposte dalla legge, che
sono sanzioni ulteriori per le radiotelevisioni, mentre sono
le uniche per l'inottemperanza da parte della stampa, dato il
regime costituzionale che sottrae il mezzo a qualsiasi forma
di imposizione autoritativa.
Con l'articolo 14, per quanto riguarda le sanzioni
pecuniarie, in primo luogo, sono distinte nettamente le
emittenti locali e le emittenti nazionali.
Se il mezzo di comunicazione è lo stesso e identici devono
essere i rimedi di tutela reintegratori a fronte delle
violazioni della parità di trattamento, le sanzioni pecuniarie
non possono non tenere conto delle differenti dimensioni dei
soggetti ai quali vengono irrogate. Si deve ancora tenere
conto del maggiore pregiudizio arrecato ai valori tutelati
dalla presente legge, nonché del maggiore allarme sociale che
le infrazioni commesse, con un'eco diffusa sul territorio
nazionale, indubbiamente provocano.
In secondo luogo, si è separato il trattamento delle
violazioni di carattere procedimentale rispetto a quelle di
carattere sostanziale.
Le prime, infatti, portano all'inflizione di una sanzione
pecuniaria minore, poiché non si vuole colpire in modo
eccessivo l'inadempimento di obblighi formali, o anche
lievemente colpevoli, nell'applicazione della legge, delle
disposizioni del Garante o della Commissione parlamentare.
Resta fermo, tuttavia, che laddove si dovesse evincere la
volontà di attentare alla disciplina sostanziale, pur
commettendo un'infrazione di carattere procedimentale, si
dovranno applicare le sanzioni
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gravi previste dalla legge per le infrazioni di carattere
sostanziale.
Sono, ancora, state recepite le istanze che si rivolgevano
ad un aumento dei minimi previsti per la sanzione pecuniaria,
giacché i minimi precedenti si erano rivelati un deterrente
scarsamente efficace per chi deliberatamente avesse avuto
intenzione di violare le norme sulla parità di accesso.
Il comma 3 della disposizione prevede comunque una sanzione
più pesante, per i casi più gravi, con un effetto preventivo
piuttosto marcato. Essa consiste nella inibizione della
programmazione accompagnata dall'obbligo di mantenere in video
una immagine fissa con l'indicazione che l'emittente ha
violato le disposizioni della legge.
In caso di violazione delle norme sui sondaggi, la sanzione
pecuniaria per una illegittima pubblicazione è particolarmente
elevata e, in particolari circostanze, è abbinata ad una pena
detentiva. Una sanzione così rigorosa era già prevista dalla
legge n. 515 del 1993. Essa non è stata modificata poiché si è
considerato il particolare disvalore che esprime il tipo di
violazione in esame.
Nelle ultime righe del comma si conserva l'impostazione
generale volta a distinguere la violazione di princìpi
sostanziali da omissioni colpevoli di lieve o minore
importanza.
Il comma 5 accentua un principio già presente nella legge
n. 515 del 1993. Esso sancisce, se viene accertata, la
corresponsabilità di politici ed editori, al fine di porre un
freno al possibile intreccio tra gestione dei mezzi di
informazione e diffusione, di parte, delle idee politiche.
Il comma 6, infine, prevede che la sanzione irrogata possa
essere articolata in funzione della diffusione territoriale e
della capacità di incisione economica sull'autore della
violazione e della gravità del pregiudizio arrecato. Esso
recepisce, quindi, un principio di ordine generale che vuole
la sanzione adattata al singolo caso.
Con l'artico1o 15 si accentua il ruolo istruttorio e di
controllo della Guardia di finanza, cui si attribuisce anche
l'incombenza delle comunicazioni e notificazioni d'ufficio
previste dalla legge. Quest'ultimo aspetto si rivela
importante, essendo connesso con l'esigenza di celerità delle
procedure di controllo. Il beneficio, infatti, che si ricava
dall'imposizione di tempi ravvicinati risulterebbe interamente
compromesso se i procedimenti di notificazione e comunicazione
non fossero anch'essi estremamente veloci.
A fianco delle disposizioni a contenuto reintegratorio
specifico previste dalla presente legge, l'articolo 16
prevede, altresì, alcune disposizioni in tema di tutela
risarcitoria di diritto comune in sede civile.
Allo scopo è stato, tuttavia, ritenuto opportuno dettare
alcune disposizioni di carattere particolare per accelerare il
corso dell'azione di risarcimento, dettando tempi ragionevoli
ma serrati, in modo che anche un'azione civile incoraggi il
rispetto dei princìpi della legge. A ciò si aggiunga la
provvisoria esecutività della sentenza che, ai sensi del
riformato articolo 282 del codice di procedura civile,
costituisce ormai la regola.
L'articolo 17, comma 1, riprende una statuizione del primo
articolo della legge, che dichiara applicabili, in quanto
compatibili, le disposizioni della legge ad ogni genere di
consultazioni. Ciò è particolarmente importante per la
determinazione degli spazi da attribuire in presenza di
sistemi elettorali diversi. Allo scopo, le indicazioni
dell'articolo 10 della legge sono senz'altro i criteri
generali con cui Commissione e Garante si dovranno orientare
per individuare le modalità per le elezioni diverse da quelle
politiche.
Il comma 2 detta taluni princìpi speciali per la campagna
referendaria, vista la peculiare divisione degli schieramenti
che si rivolge in due diverse direzioni. In tale campagna gli
orientamenti sono riconducibili a due diverse ed opposte
posizioni, ma è necessario comunque garantire alle diverse
parti sociali interessate dal referendum una adeguata
esposizione sui mezzi di comunicazione.
Dato il sostanziale incremento - quanto a verifica,
istruttoria, interventi d'urgenza e sanzioni - dei poteri
attribuiti al Garante
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dalla presente legge, l'articolo 18 istituisce, al fine di
garantire l'immediata efficacia e l'incisività della sua
azione, seppure in modo soltanto formale, il ruolo organico
del personale dell'Ufficio del Garante, fissando, in ogni
caso, il principio che la relativa copertura debba avvenire
tramite ordinarie procedure concorsuali.
Si è altresì presa in considerazione l'esigenza di un
incremento del personale per i periodi particolarmente
delicati delle campagne elettorali (commi 2 e 3).
E' stata infine introdotta un'apposita norma per consentire
l'immediata operatività dei Corerat, ai quali la legge
attribuisce importanti compiti di istruttoria nell'ambito
dell'emittenza radiotelevisiva locale.
L'articolo 19, non innovando sostanzialmente rispetto al
regime previgente, esclude l'applicazione agli organi di
stampa strettamente politica delle norme in tema di propaganda
ed informazione elettorale e di sottoposizione al codice
deontologico professionale.
L'articolo 20 promuove l'istituzione di procedure di
verifica della comunicazione elettorale in ambito nazionale,
con portata, quantomeno inizialmente, di natura prettamente
quantitativa, e con risultati da diffondere con cadenza
settimanale presso la pubblica opinione durante la campagna
elettorale.
Seguono le norme finali.
L'articolo 21 regolamenta le modalità specifiche di
copertura finanziaria degli oneri dovuti all'applicazione
della legge, necessari in particolar modo al potenziamento
tecnico dei Circostel al fine di adeguarli alle rinnovate
funzioni di registrazione e verifica.
L'articolo 22 specifica - conclusivamente - la portata
della legge: essa interviene solamente sulla disciplina
dettata dalla citata legge n. 515 del 1993 in tema di accesso
ai mezzi di comunicazione di massa nel caso delle campagne
elettorali. Restano perciò salve le altre disposizioni
previste dalla stessa legge n. 515 del 1993.
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