| Onorevoli Colleghi! -- La presente proposta di legge è il
frutto di una approfondita ricerca ed elaborazione da parte
della Presidenza della regione Emilia-Romagna. Abbiamo
ritenuto opportuno presentare questa proposta perché convinti
che tali norme possano positivamente incidere sulla drammatica
situazione penitenziaria del nostro Paese.
L'emergenza carceraria ha raggiunto livelli così drammatici
da imporre scelte immediate quanto coraggiose. Il raddoppio
della popolazione detenuta in meno di quattro anni senza che i
tassi di crescita mostrino alcun rallentamento, lascia
prevedere ormai prossimo il punto di non ritorno, superato il
quale il collasso del sistema penitenziario sarà inevitabile
quanto inarrestabile.
Questo scenario di un futuro prossimo è certamente presente
a chi ha responsabilità politiche ed amministrative di governo
del carcere.
Le ragioni di fondo che hanno determinato questa situazione
sono complesse e plurime e non è politicamente realistico
pensare di poterle rimuovere nei tempi brevi imposti
dall'andamento della crisi carceraria. Da qui la necessità di
definire subito ed in termini quantitativamente rilevanti
l'indice di "carcerizzazione".
Le soluzioni tradizionalmente sperimentate per raggiungere
questo scopo sono oggi politicamente inagibili. In questo
risiede l'elemento di novità che qualifica l'emergenza
carceraria di questo fine secolo.
Lo stato di necessità imposto dalla situazione solo
astrattamente legittimerebbe un ennesimo provvedimento
clemenziale. A questa risorsa, però, oggi non è politicamente
possibile fare ricorso, stante la rigidità intransigente di
una domanda sociale sicurtaria che ha dato prova di essere
capace di sconfiggere ogni intento governativo che solo
apparisse di cedimento nella lotta alla criminalità.
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Resa politicamente impraticabile questa scorciatoia, non è
neppure percorribile per ragioni di efficacia quella di
confidare in un effetto decarcerizzante ampliando
ulteriormente le condizioni legali nella fruizione dei
percorsi di alternatività alla pena detentiva. Anche nel
periodo di più ampia applicazione dei benefìci penitenziari
previsti dalla legge Gozzini, la stragrande maggioranza dei
detenuti definitivi non ha fruito di misure alternative, pur
essendo nei termini legali per poterne godere. Per altro, non
si può neppure tacere che, confidando in questa strategia,
necessariamente si eleverebbe ulteriormente il potere
discrezionale delle autorità giudiziaria ed amministrativa
preposte alla concessione dei benefìci, accentuando il
processo di differenziazione trattamentale in violazione del
principio di uguaglianza e di certezza del diritto.
Confidare poi in un piano di nuova edilizia penitenziaria è
illusorio, quanto politicamente inaccettabile: illusorio
perché l'esperienza insegna che per raddoppiare la capienza
penitenziaria nella migliore delle ipotesi necessita almeno un
decennio; inaccettabile politicamente, poi, perché nuove
carceri chiamano nuove carceri, innescando un'interminabile
rincorsa che porta ad una ulteriore lievitazione dei tassi di
"carcerizzazione".
Infine, la scelta per altro condivisibile di intervenire
nel senso di un ampio processo di depenalizzazione rischia nel
presente di essere un alibi: l'investimento fortemente
simbolico che si è venuto attribuendo alla risorsa penale non
permette di illudersi che in tempi politicamente apprezzabili
si possa invertire la tendenza.
Solo tenendo realisticamente in conto questo quadro
complesso si spiega la filosofia della presente proposta di
legge.
Essa, fondamentalmente, fa leva su un punto di forza nuovo
che possiamo così sintetizzare: invece di insistere, per altro
inutilmente, nel cercare una soluzione "dal" carcere, si vuole
sperimentare una soluzione dall'"esterno" del carcere. Il
mutamento di prospettiva politica è pertanto radicale.
Diversamente declinata, la proposta è pertanto la seguente: è
la società civile esterna che deve produrre le condizioni
materiali per ridurre la sofferenza legale in carcere, ed in
questo senso produrre "decarcerizzazione".
La proposta di legge che segue matura all'interno di una
cultura regionalista come quella emiliano-romagnola capace di
accettare sfide impegnative e già da tempo convinta che il
tema della esecuzione delle pene debba vedere il governo
locale pretenderne il decentramento.
Il secondo elemento che qualifica la presente proposta di
legge si incentra sulla proposizione di uno scambio "positivo"
tra pretesa punitiva e prestazione gratuita di attività
lavorative di pubblica utilità. Il condannato può, cioè,
negoziare parte della pena meritata offrendo il proprio
impegno in attività socialmente apprezzate. Una sorta di
risarcimento morale capace di rappresentare anche
simbolicamente una compensazione per il danno sociale
prodotto, e, come tale, oggi apprezzabile da parte di
un'opinione pubblica particolarmente allarmata.
Il programma di reintegrazione sociale si struttura,
quindi, tecnicamente come una forma ibridata tra la pena del
lavoro sostitutivo (articolo 105 della legge 24 novembre 1981,
n. 689) e quella della misura alternativa della semilibertà ed
in parte, invece, ha contenuto assolutamente nuovo.
Giuridicamente ancora definibile come misura alternativa,
il programma di reintegrazione sociale comporta l'obbligo di
prestare attività lavorative di pubblica utilità non
retribuite in favore degli enti locali in regime assimilabile
a quello della semilibertà, con l'effetto che ogni semestre di
attività prestata determina una detrazione equivalente di
pena.
Il comma 1 dell'articolo 1 della presente proposta di legge
fissa la prima condizione legale per poter accedere al
programma: la pena detentiva inflitta non deve superare i
cinque anni, anche se costituisce parte residua di maggiore
pena. La previsione è indubbiamente coraggiosa: essa include i
condannati a pene medioalte, anche quando elevatissime.
Infatti, la
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estensione anche ai cinque anni di residuo di pena consente
di fruire del beneficio nella fase terminale della esecuzione
a tutti i condannati, con le sole esclusioni di cui al comma 4
del medesimo articolo (cioè i condannati per i reati di cui
all'articolo 4 bis dell'ordinamento penitenziario, nonché
coloro nei cui confronti sia già intervenuto un provvedimento
di revoca di un precedente beneficio penitenziario), nonché a
coloro che si trovino attualmente in affidamento in prova al
servizio sociale speciale di cui all'articolo 47- bis
della legge penitenziaria (comma 1 dell'articolo 1).
Le esclusioni rispettano, pertanto, ratio diverse:
non potranno accedere al programma i condannati
tossicodipendenti ed alcooldipendenti che sono attualmente in
regime di affidamento terapeutico, i condannati che si sono
mostrati inaffidabili alla concessione dei benefìci avendo già
sofferto una revoca e coloro che sono stati condannati per
alcuno dei delitti "sintomatici" di affiliazione alla
criminalità organizzata.
L'istanza di adesione al programma di reintegrazione
sociale è presentata al tribunale di sorveglianza del luogo in
cui ha sede l'organo del pubblico ministero (comma 2
dell'articolo 1), sia dallo stato di detenzione che dallo
stato di libertà; in questa seconda ipotesi il pubblico
ministero notifica all'interessato l'ordine di esecuzione con
l'ingiunzione di costituirsi in carcere entro quindici giorni
(comma 3 dell'articolo 1). La scelta operata di prevedere
comunque lo status detentionis è sembrata necessaria,
stante la natura parzialmente detentiva della misura del
programma di reintegrazione sociale.
La concessione della nuova misura alternativa non è
sottoposta a valutazione discrezionale da parte del tribunale
di sorveglianza, che decide con ordinanza motivata secondo il
procedimento di cui all'articolo 678 del codice di procedura
penale; il tribunale è chiamato quindi:
a) ad accertare la sussistenza delle condizioni
legali di cui all'articolo 1;
b) a determinare il programma stesso (comma 1
dell'articolo 3);
c) ad individuare l'istituto a cui il condannato
deve essere assegnato (comma 2 dell'articolo 3).
Il magistrato di sorveglianza approverà poi il
provvedimento di reintegrazione sociale e detterà le
prescrizioni che il soggetto dovrà seguire in ordine
all'esecuzione del programma stesso (comma 3 dell'articolo 3),
secondo la disciplina già prevista per la misura alternativa
della semilibertà.
La determinazione del programma di reintegrazione sociale a
cui è chiamato il tribunale di sorveglianza deve:
a) tenere conto delle effettive opportunità di
lavoro offerte dagli enti locali e organizzate dalla regione
(comma 1 dell'articolo 3);
b) all'interno di queste, scegliere la più idonea
ai fini risocializzanti e di sicurezza sociale (comma 1
dell'articolo 3).
Le modalità, quindi, di determinazione del programma di
reintegrazione sociale definiscono questa misura su base
esclusivamente regionale. Per questo motivo si attribuisce
alla sola competenza del tribunale - e non più quindi
dell'amministrazione penitenziaria - l'individuazione
dell'istituto carcerario ubicato nel territorio della regione
a cui il condannato dovrà essere assegnato.
L'ente regionale deve quindi garantire una disponibilità di
occasioni lavorative di pubblica utilità adeguata per numero e
distribuita sul territorio in ragione anche della capienza
degli istituti.
A livello puramente esemplificativo, con solo riferimento
alla realtà penitenziaria della regione Emilia-Romagna, è
ragionevole ritenere che su una presenza a fine settembre 1994
di 1700 detenuti definitivi, una disponibilità permanente di
300 occasioni lavorative dovrebbe soddisfare realisticamente
la domanda potenziale di reintegrazione sociale.
Si consideri, infatti, che la natura certamente afflittiva
della misura la rende probabilmente poco appetibile per tutti
coloro che possono confidare nella concessione
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della misura dell'affidamento in prova al servizio
sociale ed, in generale, per coloro che devono scontare pene
brevi. Così pure per i numerosi condannati tossicodipendenti è
certamente più eliggibile, nonché più utile, fruire
dell'affidamento in prova ai sensi dell'articolo 47- bis
dell'ordinamento penitenziario.
Realisticamente, la misura del programma di reintegrazione
sociale si rivolge prevalentemente a chi ha riportato o ha
ancora da scontare pene medio-alte.
Il periodo di attività lavorativa prestata in regime di
programma di reintegrazione sociale consente una riduzione di
pena equivalente. Il riferimento alla unità semestrale - sei
mesi di programma di reintegrazione sociale equivalgono ad un
anno di pena - è solo indicativo e, pertanto, non sono
preclusi frazionamenti ed, ovviamente, cumuli.
L'effetto drasticamente riduttivo di pena che consegue alla
esecuzione della misura in esame favorisce lo scopo
decarcerizzante in un duplice modo consentendo:
a) di eseguire l'intera pena riportata o residuo di
pena in metà tempo;
b) di anticipare la misura di pena che occorre
espiare per godere dei diversi benefìci penitenziari (comma 4
dell'articolo 2).
Così, ad esempio, per un residuo di pena di cinque anni, la
partecipazione per due semestri al programma di reintegrazione
sociale consente di fare istanza per l'affidamento in prova al
servizio sociale.
Il regime di lavoro all'interno del programma di
reintegrazione sociale è in parte assimilabile a quello svolto
in regime di semilibertà (lettera a) del comma 2
dell'articolo 2) ed in parte sottostà ad una disciplina
particolare (comma 3 dell'articolo 2).
Esso, infatti, non è retribuito, anche se è garantita la
tutela assicurativa e previdenziale i cui oneri sono a carico
dell'ente locale beneficiario della prestazione lavorativa. La
scelta volontaria di aderire al programma di reintegrazione
sociale esclude che il lavoro prestato possa essere definito
come "forzato" e, quindi, incorrere nel divieto sancito dalla
normativa internazionale.
Stante la natura gratuita della prestazione lavorativa in
regime di programma di reintegrazione sociale, le spese di
mantenimento e qualsiasi altra spesa necessaria allo
svolgimento dell'attività stessa per il solo periodo di
permanenza al di fuori dello stabilimento carcerario sono a
carico della regione (comma 3 dell'articolo 2).
Infine, l'attività lavorativa prestata all'interno del
programma di reintegrazione sociale deve svolgersi sotto il
diretto controllo della direzione dell'istituto a cui il
condannato è assegnato, anche se questa può avvalersi a tale
fine del personale dipendente degli enti locali.
Per consentire di organizzare il lavoro in regime di
reintegrazione sociale secondo le modalità proprie del lavoro
"libero" si stabilisce, al comma 5 dell'articolo 3, che al
condannato ammesso al beneficio possano essere concessi i
permessi-premio solo nelle giornate di riposo infrasettimanali
e durante le ferie.
L'efficacia decisamente premiale del programma di
reintegrazione sociale ha consigliato una disciplina assai
severa delle conseguenze nelle ipotesi in cui il condannato si
comporti in termini ritenuti incompatibili con la prosecuzione
del programma. Infatti il tribunale di sorveglianza può
revocare in ogni momento la misura in oggetto nelle medesime
ipotesi previste per la revoca della semilibertà (comma 1
dell'articolo 4) con la conseguenza, però, che il soggetto non
potrà più beneficiare della misura del programma di
reintegrazione sociale per la restante pena (comma 2
dell'articolo 4).
L'assenza dall'istituto o dal posto di lavoro senza
giustificato motivo per meno di dodici ore è punita in via
disciplinare e può comportare la revoca del beneficio (comma 3
dell'articolo 4); l'assenza per un tempo maggiore è punibile
come evasione, la denuncia per tale delitto comporta la
sospensione della misura e la condanna ne importa la revoca
obbligatoria (commi 4 e 5 dell'articolo 4).
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