| Onorevoli Colleghi! -- La disciplina in tema di
prescrizione dell'azione di responsabilità per danno erariale
causato allo Stato da dipendenti dello Stato e degli enti
pubblici è stata interessata da rilevanti modifiche introdotte
dalla legge n. 142 del 1990, con riferimento alla
responsabilità dei dipendenti degli enti locali, dalla legge
n. 20 del 1994, per quanto attiene all'azione di
responsabilità per risarcimento del danno avanti alla Corte
dei conti e dall'articolo 1, comma 6, del decreto-legge n. 324
del 1993, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 423
del 1993, per quanto riguarda la responsabilità amministrativa
degli amministratori e dipendenti delle unità sanitarie
locali, delle regioni e degli enti ospedalieri disciolti.
Come è noto, precedentemente alla legge n. 142 del 1990 la
responsabilità patrimoniale del dipendente pubblico per
danno erariale arrecato alla pubblica amministrazione, nelle
molteplici forme del danno recato direttamente dal dipendente
alla pubblica amministrazione di appartenenza, ovvero del
danno recato dal dipendente ad amministrazione diversa da
quella di appartenenza, ovvero del danno arrecato a terzi
verso i quali la pubblica amministrazione sia solidalmente
responsabile, con conseguente diritto di rivalsa
dell'amministrazione chiamata a rispondere dei danni verso i
terzi nei confronti del dipendente autore del fatto lesivo,
era diversamente disciplinata a seconda dell'ente pubblico di
appartenenza. Mentre nei confronti dei dipendenti dello Stato
l'azione di responsabilità era esercitata dalla Corte dei
conti, nei confronti dei dipendenti degli enti locali esisteva
una giurisdizione solo parzialmente affidata alla Corte per i
profili della cosiddetta
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"responsabilità formale" e che investiva altrimenti la
competenza del giudice ordinario.
Per quanto attiene alla definizione dell'ambito della
giurisdizione della Corte dei conti in relazione alla
sussistenza di un danno erariale in conseguenza di fatti di
corruzione nell'ambito delle inchieste cosiddette di "mani
pulite" condotte dalla magistratura ordinaria, particolarmente
importante è la sentenza n. 3970 del 2 aprile 1993 della Corte
di cassazione a sezioni unite, in sede di regolamento di
giurisdizione. In tale decisione la Cassazione ha affermato
che esiste danno erariale, e, conseguentemente, la
giurisdizione del giudice contabile, ogni qualvolta dalla
condotta illecita di pubblici funzionari che abbiano percepito
somme di denaro in cambio di favori a privati
nell'aggiudicazione di appalti pubblici sussista un danno allo
Stato, individuato, da un lato, nella percezione di minori
entrate tributarie per redditi occultati dagli appaltatori nel
contesto di operazioni contabili finalizzate a occultare le
dazioni di denaro e, dall'altro, nella lievitazione di costi
sopportati dall'amministrazione per la realizzazione delle
opere appaltate. Da ultimo, in alcune sentenze delle sezioni
giurisdizionali regionali della Corte dei conti è stato
ampliato l'ambito del danno erariale risarcibile, includendo
in esso anche il danno non patrimoniale per lesione del
prestigio arrecato alla pubblica amministrazione da un
dipendente condannato per reato di corruzione nell'ambito
delle inchieste cosiddette di "mani pulite" (sentenza 24 marzo
1994, n. 31, della sezione giurisdizionale della
Lombardia).
Con la legge n. 142 del 1990 il legislatore ha inteso
unificare le forme e i modi di esercizio della responsabilità
per danno arrecato allo Stato dal pubblico dipendente,
estendendo ai dipendenti degli enti locali le medesime norme
già previste dal testo unico delle leggi sulla Corte dei conti
approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, in tema
di responsabilità amministrativa dei dipendenti statali.
L'articolo 58, comma 1, pertanto, ha disposto l'estensione
agli amministratori e al personale degli enti locali delle
disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli
impiegati civili dello Stato. In tema di prescrizione
dell'azione il comma 4 dello stesso articolo stabilisce che
l'azione di responsabilità si prescrive in cinque anni dalla
commissione del fatto. Tale innovazione veniva dunque a creare
una differenza di trattamento rispetto all'ordinario termine
di prescrizione dell'azione di dieci anni stabilito per i
dipendenti dello Stato dall'articolo 19 del testo unico delle
disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili
dello Stato, approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, che rinvia all'ordinario
termine di prescrizione stabilito nel codice civile (articolo
2946). Il comma 4 dello stesso articolo 58 ha stabilito
l'intrasmissibilità delle obbligazioni risarcitorie agli
eredi, derogando in tal modo alla regola generale che vede gli
eredi succedere alle obbligazioni del de cuius (articoli
752 e 754 del codice civile).
Altro problema dipendente e connesso a quello della durata
del termine di prescrizione dell'azione è quello di diritto
intertemporale costituito dalla individuazione del termine
prescrizionale applicabile alle fattispecie di danno erariale
per le quali sia già iniziato il decorso della prescrizione e
non sia intervenuta la promozione dell'azione di
responsabilità da parte della Corte, che, secondo i princìpi
generali, interrompe il decorso della prescrizione.
In assenza di indicazioni specifiche la Corte dei conti ha
ritenuto applicabile il principio generale espresso
dall'articolo 252 delle disposizioni di attuazione e
transitorie del codice civile che stabilisce che un nuovo
termine prescrizionale più breve si applichi anche a fatti per
i quali sia già iniziato il periodo di tempo che determina la
prescrizione, ma facendo coincidere la decorrenza del nuovo
termine di prescrizione più breve con la data di entrata in
vigore della nuova legge. Ad esempio, se sono già decorsi tre
dei dieci anni di prescrizione per un fatto commesso prima
della data di entrata in vigore della legge n. 142 del 1990,
ossia il 13 giugno 1990, da tale momento decorrono i cinque
anni del nuovo termine di prescrizione più breve.
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Tuttavia, onde evitare di danneggiare eccessivamente il
soggetto che beneficerebbe dell'intervenuta prescrizione
dell'azione, se il periodo residuale di tempo che sarebbe
mancato per il compimento della prescrizione precedente più
lunga è inferiore al nuovo termine di prescrizione, si deve
applicare tale termine minore: ad esempio, se sono già decorsi
otto dei dieci anni di prescrizione per un fatto commesso
prima dell'entrata in vigore della legge n. 142 del 1990, il
nuovo termine di prescrizione applicabile alla fattispecie in
corso a far data dal 13 giugno 1990 non sarà il nuovo termine
di cinque anni, bensì il minore termine di due anni che
residua per arrivare al totale di dieci anni previsto dalla
precedente normativa, onde evitare che la nuova decorrenza del
termine più breve determini, di fatto, non un miglioramento,
ma un aggravamento del termine di prescrizione (come si
avrebbe sommando agli otto anni trascorsi ulteriori cinque
anni, per un totale di tredici anni).
Alla luce di tale criterio la Corte dei conti ha ritenuto
che il nuovo termine di prescrizione quinquennale sia
applicabile anche ai fatti commessi precedentemente alla legge
n. 142 del 1990, ma con decorrenza dalla data del 13 giugno
1990, data di entrata in vigore della legge, fatti salvi i
termini minori per i fatti per i quali sia già iniziata la
prescrizione decennale e residui un periodo inferiore a cinque
anni, onde non superare in nessun caso i precedenti termini di
dieci anni.
La Corte dei conti, con ordinanza 17 settembre 1991 della
sezione prima giurisdizionale, sollevava questione di
legittimità costituzionale sia dell'articolo 58, comma 4,
della legge n. 142 del 1990 sia dell'articolo 19, ultimo
comma, del testo unico approvato con decreto del Presidente
della Repubblica n. 3 del 1957 per la mancata estensione anche
agli amministratori delle unità sanitarie locali e ai
dipendenti dello Stato della riduzione del termine di
prescrizione da dieci a cinque anni.
La Corte costituzionale, con l'ordinanza n. 268 del 1992,
dichiarava la manifesta inammissibilità della questione,
rilevando che nel caso di specie la nuova disposizione più
favorevole era ininfluente nel giudizio a quo,
affermando che il nuovo termine quinquennale non può che
calcolarsi dal 13 giugno 1990, sempre che a tale data non
rimanga a decorrere un termine minore quale residua frazione
del decennio.
Successivamente alla legge n. 142 del 1990, la
giurisdizione della Corte dei conti è stata estesa, dai commi
6 e 7 dell'articolo 1 del decreto-legge n. 324 del 1993,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 423 del 1993,
recante "Proroga dei termini di durata in carica degli
amministratori straordinari delle unità sanitarie locali,
nonché norme per le attestazioni da parte delle unità
sanitarie locali della condizione di handicappato in ordine
all'istruzione scolastica e per la concessione di un
contributo compensativo all'Unione italiana ciechi",
introdotti in Parlamento durante l' iter del disegno di
legge di conversione, anche alle ipotesi di responsabilità
amministrativa degli amministratori e dipendenti delle unità
sanitarie locali, delle regioni e degli enti ospedalieri
disciolti.
La norma ha tuttavia sostanzialmente derogato al principio
di cui all'articolo 252 delle disposizioni di attuazione del
codice civile sopra illustrato, stabilendo che la decorrenza
del nuovo termine prescrizionale più breve per la
responsabilità dei soggetti suddetti non avvenga dal 28
ottobre 1993, data di entrata in vigore della legge di
conversione n. 423 del 1993, bensì dalla data di entrata in
vigore della legge n. 142 del 1990, ossia dal 13 giugno 1990.
Il compimento della prescrizione, ove non sia iniziata
l'azione di responsabilità è fissato pertanto al 13 giugno
1995. Il secondo periodo dello stesso comma 7, poi, stabilisce
che le disposizioni del comma 4 dell'articolo 58, e quindi il
termine quinquennale della prescrizione, si applichi anche,
non solo per i dipendenti delle unità sanitarie locali, delle
regioni e degli enti ospedalieri disciolti, ma anche per i
soggetti di cui al medesimo articolo 58, comma 4, della citata
legge n. 142 del 1990, ossia per i dipendenti e amministratori
degli enti locali, anche ai fatti oggetto di procedimenti in
corso davanti alle giurisdizioni contabile ed
amministrativa.
Va ricordato che contro tale norma erano state espresse
forti critiche dagli
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organismi rappresentativi degli avvocati e procuratori dello
Stato, dei magistrati amministrativi, dell'Associazione
nazionale dei magistrati militari e della Corte dei conti, che
hanno sottolineato che la retroattività della norma
determinerà l'effetto di bloccare innumerevoli giudizi in
itinere concernenti la cattiva gestione dei fondi destinati
alla spesa sanitaria.
Un successivo decreto-legge, il n.438 del 1993, aveva
modificato la norma nel senso di eliminare la retroattività
del decorso del termine prescrizionale previsto nel
decretolegge n. 324 del 1993. Dopo essere stato
successivamente reiterato con il decretolegge n. 8 del 1994 e
n. 164 del 1994, l'ultima versione del decreto, il n. 273 del
1994, veniva respinto dalla Camera.
Da ultimo è intervenuta la legge 14 gennaio 1994, n. 20,
"Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della
Corte dei conti", il cui articolo 1 stabilisce che il diritto
al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni,
decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso,
ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data
della sua scoperta. La responsabilità si estende agli eredi
nei casi di illecito arricchimento del dante causa e di
conseguente indebito arricchimento degli eredi stessi.
La normativa di cui alla legge n. 20 del 1994 ha carattere
generale, riguardando il tema della responsabilità dei
soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti
in materia di contabilità pubblica. Tuttavia non vi sono
indicazioni sull'eventuale abrogazione implicita tanto
dell'articolo 58 della legge n. 142 del 1990 e dell'articolo
1, commi 6 e 7, del decretolegge n. 324 del 1993 nelle parti
incompatibili con essa (segnatamente per il profilo della
trasmissibilità agli eredi dell'obbligazione risarcitoria e
per la decorrenza del nuovo termine prescrizionale).
Per quanto riguarda l'entrata in vigore del nuovo termine
prescrizionale breve di cinque anni, la soluzione adottata
appare in linea con l'interpretazione fornita dalla Corte dei
conti circa l'articolo 58, comma 4, della legge n. 142 del
1990, anzi, la previsione della posposizione dell'inizio della
decorrenza della prescrizione al momento di scoperta del fatto
dannoso dolosamente occultato elimina i problemi di
impedimento dell'esercizio dell'azione di responsabilità in
presenza di fatti dolosamente preordinati a nascondere i fatti
di reato e il conseguente obbligo risarcitorio nei confronti
delle pubbliche amministrazioni.
La presente proposta si prefigge l'obiettivo di equiparare
le normative in tema di risarcibilità del danno erariale ed
evitare che intervenga la prescrizione per danni erariali
connessi ai reati di "tangentopoli" riferiti ai dipendenti
delle unità sanitarie locali, delle regioni e degli enti
ospedalieri disciolti.
Con l'articolo 1, comma 1, si chiarisce che la legge n. 20
del 1994 e i princìpi in essa contenuti (termine quinquennale
di prescrizione, decorrenza del termine dalla data di
commissione del fatto o dalla data della sua scoperta,
trasmissibilità agli eredi) si estendono a tutte le azioni di
responsabilità attribuite alla giurisdizione della Corte dei
conti. Non è infatti opportuno che vi siano regimi
diversificati di responsabilità per danno erariale dipendenti
dall'appartenenza dei dipendenti pubblici da enti diversi,
stante l'intrinseca unitarietà dei fatti oggetto di azione di
responsabilità. Il comma 2 dispone pertanto l'abrogazione
delle pregresse norme speciali inconciliabili con la normativa
generale.
L'articolo 2, in particolare, vuole risolvere i problemi di
diritto intertemporale ed evitare l'intervento della
prescrizione alla prossima data del 13 giugno 1995.
A tal fine si stabilisce che per i fatti commessi in
precedenza, anche quando sia intervenuta la prescrizione, ad
esempio per la responsabilità dei dipendenti regionali che il
decreto-legge n. 324 del 1993 faceva decorrere
retroattivamente dal 13 giugno 1990, possa decorrere un nuovo
termine prescrizionale di cinque anni a far data dalla
successiva conoscenza del fatto, evitando così l'effetto di
irrisarcibilità per danno erariale arrecato con comportamenti
già prescritti. La prescrizione in oggetto decorre non dalla
data di commissione del fatto, ma dalla data di successiva
conoscenza dello stesso, anche qualora la prescrizione, nel
primo caso, sia già compiuta.
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