Onorevoli Colleghi! -- L'esposizione della normativa
  novella che si intende sottoporre all'esame della Camera
  presuppone che si abbia ben chiaro il panorama legislativo
  attuale sull'argomento del quale ci occupiamo, nelle cui
  nebbie gli amministratori comunali si vanno ogni giorno di più
  smarrendo.
    Il punto di avvio è, di certo, la legge 8 giugno 1990, n.
  142, e, più esattamente, il comma 1 dell'articolo 64 della
  legge medesima.
    Anteriormente alla data di entrata in vigore della legge di
  riforma delle autonomie locali, dottrina e giurisprudenza
  propendevano per la tesi della vigenza dell'articolo 290 del
  testo unico della legge comunale e provinciale, approvato con
  regio
  decreto 4 febbraio 1915, n. 148, e contestualmente
  affermavano che - per effetto della entrata in vigore
  dell'articolo 25 della legge 9 giugno 1947, n. 530 - era
  abrogato l'articolo 279 del testo unico della legge comunale e
  provinciale, approvato con regio decreto 3 marzo 1934, n.
  383.
    Quali i rispettivi contenuti normativi?
    L'articolo 290 del citato testo unico approvato con regio
  decreto 4 febbraio 1915, n. 148 - secondo la decisione del
  Consiglio di Stato (sezione IV) n. 214 del 7 giugno 1967 -
  vietava al consigliere comunale di prendere parte alle
  deliberazioni nelle quali egli era interessato (poteva
  presenziare alle sedute, ma non prendere la parola e
  votare).
 
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    L'articolo 279 del testo unico, approvato con regio decreto
  3 marzo 1934, n. 383, aveva, invece, stabilito l'obbligo degli
  amministratori e del segretario comunale dell'allontanamento
  dall'aula nella quale il consiglio comunale aveva luogo,
  allorché fossero esaminati affari in ordine ai quali
  sussistesse un interesse degli amministratori o del predetto
  funzionario ovvero un interesse del coniuge o di parenti od
  affini fino al quarto grado.
    Le valutazioni circa la vigenza dell'articolo 290 e la non
  vigenza dell'articolo 279 sono rimaste superate dal chiaro
  disposto dell'articolo 64, comma 1, della legge di riforma
  delle autonomie locali (la n. 142 del 1990), che ha menzionato
  nel novero delle disposizioni dei ricordati testi unici
  lasciate in vigore dalla medesima legge n. 142 del 1990 sia
  l'articolo 290 del testo unico approvato con regio decreto n.
  148 del 1995, sia l'articolo 279 del testo unico approvato con
  regio decreto n. 383 del 1934.
    Ciò posto, se anteriormente alla data di entrata in vigore
  della legge 8 giugno 1990, n. 142, ossia anteriormente al 13
  giugno 1990, era consentito che i consiglieri comunali fossero
  presenti in sede di esame dei piani regolatori generali e di
  adozione delle deliberazioni, fermo l'obbligo di non prendere
  la parola e di astenersi in sede di votazione per l'adozione
  del piano regolatore generale, una volta riaffermata la
  vigenza dell'articolo 279 del testo unico approvato con regio
  decreto 3 marzo 1934, n. 383, (come testualmente leggesi alla
  lettera  c)  del comma 1 dell'articolo 64 della legge 8
  giugno 1990, n. 142), discende ineluttabilmente l'attuale
  obbligo dell'allontanamento dall'aula, così che diventa adesso
  del tutto problematico che l'organo consiliare abbia il
  necessario numero di consiglieri presenti per poter svolgere i
  propri lavori (cosiddetto numero legale), ove solo si
  consideri che i consiglieri devono non solo astenersi "...dal
  prendere parte alle deliberazioni...quando si tratta di
  interesse proprio o d'interesse, liti o contabilità dei loro
  parenti o affini sino al quarto grado o del coniuge...", ma
  essi sono anche obbligati ad "...allontanarsi dalla sala delle
  adunanze durante la trattazione di detti affari".
    Diviene solo una affermazione di principio quella di cui
  all'articolo 32 della legge di riforma delle autonomie locali
  (sempre la legge n. 142 del 1990), laddove al comma 2, lettera
  b),  si afferma la competenza deliberativa dei consigli
  comunali per l'adozione dei "piani territoriali ed
  urbanistici".  Nel passato, anzi, la dottrina aveva perfino
  enfatizzato il ruolo delle autonomie comunali in ordine alla
  pianificazione del territorio.
    Né è un segreto che ai piani medesimi si è spesso
  attribuita dagli urbanisti e dai politici una funzione
  "salvifica" in direzione dello sviluppo economico, quando
  invece è tipica funzione di detti strumenti quella volta a
  mettere "ordine" nell'assetto del territorio, essendo
  un'ottima pianificazione di per sé insufficiente ad avviare
  sviluppo economico in una situazione locale nella quale gli
  operatori economici non dovessero avviare loro iniziative, nel
  quadro della pianificazione del territorio prevista dal piano
  regolatore generale.
    Soffermiamoci, in particolare, sulle correlazioni che
  attengono al buon andamento delle amministrazioni locali, se
  esse devono procedere sul doppio binario costituito per un
  verso dall'articolo 32, comma 2, della legge n. 142 del 1990
  e, per altro verso, dall'articolo 279 del testo unico
  approvato con regio decreto 3 marzo 1934, n. 383, la cui
  attuale vigenza è espressamente sancita dall'articolo 64,
  comma 1, lettera  c),  della stessa legge n. 142 del
  1990.
    L'articolo 279 citato, secondo la giurisprudenza, non
  presuppone alcuna sfiducia sulla capacità del singolo
  consigliere comunale di saper decidere anche contro il proprio
  interesse.
    Non può tuttavia ignorarsi che la scelta del legislatore -
  nell'imporre l'obbligo dell'astensione del singolo
  amministratore cui è affidata la cura dell'interesse pubblico
  - è stata mossa dal convincimento che l'amministratore deve
  essere posto in condizione di operare le proprie scelte senza
  condizionamenti di sorta.
 
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    Da tale premessa discende che i consiglieri comunali sono
  obbligati ad astenersi dal prendere parte ai lavori degli
  organi collegiali (consiglio comunale e commissione consiliare
  competente) ogni qualvolta la determinazione da assumere sia
  in grado di riflettersi, positivamente o negativamente, nella
  loro sfera giuridica.
    Corollario è che dalla violazione di tale obbligo di
  astensione discende l'invalidità della manifestazione di
  volontà che l'amministratore ha concorso a formare, a
  prescindere dai vantaggi o dagli svantaggi che ne ha ricevuto
  e dalla legittimità od illegittimità del procedimento
  seguito.
    Nella recente giurisprudenza del massimo organo di
  giustizia amministrativa, tutta la "filosofia" della
  disposizione dell'articolo 279 del testo unico approvato con
  regio decreto 3 marzo 1934, n. 383, è nel senso che
  l'astensione costituisce regola assoluta che - in quanto
  dettata al fine di assicurare agli utenti la trasparenza
  dell'azione amministrativa - non conosce eccezioni e non
  ammette distinzioni (Consiglio di Stato - sezione V: decisione
  n. 437 del 23 maggio 1994).
    Né è possibile distinguere tra grandi città e piccoli
  paesi: la circostanza che nei piccoli comuni i rapporti di
  parentela fra amministratori e amministrati costituiscono
  fenomeno frequentissimo ed inevitabile, non esclude
  l'applicazione rigorosa dell'obbligo di astensione, così che
  anche in siffatte realtà l'amministrazione comunale non può
  non vedere affidata ad un terzo (il commissario  ad acta
  nominato dalla regione) il compito di deliberare gli
  strumenti urbanistici per l'assetto del territorio comunale,
  allorché l'organo consiliare competente all'adozione delle
  relative deliberazioni non sia in grado di esprimere una
  maggioranza non inquinata da interessi personali o familiari
  (Consiglio di Stato - sezione V: decisione richiamata).
    Recenti fatti di cronaca hanno richiamato, in particolare,
  l'attenzione dei presentatori di questa proposta di legge.
    Il quotidiano  La Sicilia  del 14 aprile 1995 ha dato
  notizia di un parere espresso dal collegio di difesa del
  comune di Catania, che applica rigorosamente l'articolo 176
  della legge regionale siciliana 15 marzo 1963, n. 16
  (corrisponde alle disposizioni dell'articolo 290 del testo
  unico approvato con regio decreto 4 febbraio 1915, n. 148, e
  dell'articolo 279 del testo unico approvato con regio decreto
  3 marzo 1934, n. 383).
    Secondo l'articolo apparso sul menzionato quotidiano "...i
  consiglieri comunali proprietari di immobili non possono
  partecipare alle sedute in cui si discute del piano regolatore
  regionale".
    Analogo l'orientamento del comitato regionale di controllo
  di Palermo che in sede di esame della deliberazione avente ad
  oggetto il piano regolatore regionale del comune di Letoianni
  (Messina) ha confermato l'obbligo di astensione dei
  consiglieri comunali, così motivando: "La situazione di
  astratto conflitto che impone l'obbligo di astensione si
  verifica ogniqualvolta l'amministratore o un suo parente o
  affine entro il quarto grado sia proprietario di un immobile
  comunque ricadente nel comune, potendo consistere il vantaggio
  non solo nell'attribuzione di edificabilità al suolo, ma anche
  nella mancata imposizione di un vincolo allo stesso".
    Concludeva l'articolista de  La Sicilia,  con
  riferimento al problema della adozione del nuovo piano
  regolatore generale del comune di Catania, evidenziando
  l'estrema gravità dell'eventuale mancato rispetto - da parte
  dei consiglieri di quel comune - dell'obbligo di astensione,
  che esporrebbe i medesimi a sanzioni penali e che renderebbe
  illegittimo l'atto deliberativo adottato sotto il profilo
  dell'irregolare costituzione dell'organo deliberante.
    In altri termini, se il consigliere deve astenersi anche
  nel caso in cui i suoi nonni, genitori, figli, nipoti, zii e
  cugini, oltre agli affini ed al coniuge, siano proprietari di
  immobili, l'impossibilità ad avere una costituzione legittima
  dell'organo deliberante è del tutto evidente, essendo più
  agevole anche per il consigliere comunale non proprietario
  astenersi anch'egli nel dubbio che alcuno dei parenti od
  affini risulti proprietario.
 
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    Il caso di Catania (sul quale i proponenti si sono
  soffermati) è un caso emblematico e credo che situazioni
  similari siano inevitabili nella quasi generalità dei comuni
  italiani.
    Al consiglio comunale di Catania - concludeva l'articolista
  - la metà dei consiglieri e lo stesso presidente del consiglio
  comunale sono nella condizione di doversi astenere dai lavori
  per l'adozione del nuovo piano regolatore generale, la cui
  approvazione finirà con l'essere attribuita ad un commissario
  ad acta  nominato dalla Regione siciliana.
    E' quella dei piani regolatori regionali adottati da
  commissari  ad acta  una via democratica e che attua i
  princìpi autonomistici?
    Credo che tale via sia l'opposto della esaltazione dei
  princìpi di autonomia degli enti locali enunciati dalla legge
  8 giugno 1990, n. 142, in attuazione della Costituzione.
    Ed è stata questa la giustificazione della presente
  proposta di legge, che vuole sperimentare nuove forme
  organizzative ed adattare il complesso procedimento di
  adozione ed approvazione degli strumenti urbanistici, varcando
  le "colonne d'Ercole" che bloccano ogni prospettiva di
  pianificazione del territorio a livello comunale, per un verso
  stante l'impossibilità della convocazione di consigli comunali
  legittimamente deliberanti e, per altro verso, stante la
  necessità della via burocratica, quella dei  missis
  dominici  ossia quella dei commissari  ad acta,
  nominati dal Governo regionale.
    Se non si vuole "espropriare" totalmente i comuni della
  effettiva competenza ad adottare i piani territoriali ed
  urbanistici, assegnandone in via sostitutiva le funzioni
  relative alle regioni, sia pure con la  fictio  di un
  funzionario regionale investito dei poteri del consiglio
  comunale, ma nella sostanza sottoposto al potere gerarchico
  del presidente della giunta regionale, occorre ripensare
  all' iter  di adozione dei piani regolatori generali,
  senza dubbio l'archetipo più significativo tra i piani
  territoriali ed urbanistici.
    La presente proposta di legge, che novella ed integra la
  legge di riforma delle autonomie locali (legge n. 142 del
  1990) si compone di appena sei articoli.
    Nel caso in cui, ai sensi dell'articolo 1 del testo di
  legge proposto, che introduce l'articolo 32- bis  della
  legge n. 142 del 1990, la maggioranza dei componenti del
  consiglio comunale abbia dichiarato il proprio intendimento di
  astenersi dal prendere parte alle sedute consiliari per
  l'esame del piano regolatore generale o delle relative
  varianti, il presidente del consiglio comunale dovrà indire
  nuova, apposita convocazione del consiglio medesimo per
  l'elezione di tre tecnici qualificati, chiamati a far parte di
  apposita commissione, da istituire ai sensi dell'articolo 2
  del testo di legge proposto, che introduce l'articolo
  32- ter  della legge n. 142 del 1990.
    La commissione all'uopo prevista dallo stesso articolo
  32- ter  è composta da un delegato del presidente della
  giunta regionale, in veste di presidente; da tre tecnici del
  consiglio comunale con voto limitato a due e, quindi, con uno
  dei tre tecnici espresso dalla minoranza consiliare, nonché
  dall'ingegnere capo del genio civile e dal dirigente della
  competente sovrintendenza per i beni ambientali,
  architettonici, artistici e storici; ha sede presso l'ufficio
  tecnico comunale ed è assistita, in qualità di segretario, dal
  dirigente dell'ufficio predetto.
    E' compito della commissione esprimere parere contrario o
  favorevole, o favorevole con condizioni in ordine al progetto
  di piano regolatore generale e relativi allegati, redatto dal
  progettista o dai progettisti incaricati ai sensi della
  legislazione urbanistica.
    La commissione è tenuta ad espletare il proprio compito
  entro il termine di tre mesi, avente decorrenza dalla data
  dell'insediamento.  Ove nell'arco dei tre mesi ricada il
  periodo di ferie estive, la durata in carica di detta
  commissione è ampliata da tre a quattro mesi.  Ai componenti
  competono i compensi stabiliti con apposito decreto del
  presidente della giunta di ciascuna regione (articolo
  32- quater  della
 
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  legge n. 142 del 1990, che si propone di introdurre con
  l'articolo 3 della presente proposta di legge).
    L'articolo 4 del testo di legge proposto introduce
  l'articolo 32- quinquies  della legge n. 142 del 1990, che
  rimette all'esame dell'organo consiliare le valutazioni
  conclusive in ordine all'adozione del piano regolatore
  generale e degli altri piani territoriali ed urbanistici.
    Poiché per il consiglio comunale le conclusioni
  dell'apposita commissione sono semi-vincolanti, nel senso che
  il consiglio può approvare o non approvare in blocco le
  conclusioni dell'organo tecnico-consultivo, non è preclusa la
  partecipazione dei consiglieri (ed anche di quelli che avevano
  manifestato la loro incompatibilità rispetto al piano
  regolatore generale), in deroga all'articolo 279 del testo
  unico approvato con regio decreto 3 marzo 1934, n. 383.  La
  mancata approvazione della proposta dell'organo
  tecnico-consultivo equivale a clausola di dissoluzione
  dell'organo elettivo (sulla proposta dovrà poi deliberare il
  consiglio comunale neo-eletto).
    Alla espressa non approvazione è equiparato il mancato
  esame od il rinvio
  protratto per oltre tre mesi (comma 3 dell'articolo
  32- quinquies,  della legge n. 142 del 1990 che si propone
  di introdurre).
    Infine, gli articoli 5 e 6, rispettivamente, hanno i
  seguenti contenuti: l'articolo 5 modifica il testo
  dell'articolo 39, comma 1, della legge 8 giugno 1990, n. 142,
  includendo l'ipotesi di cui al comma 3 dell'articolo
  32- quinquies  tra i casi di scioglimento del consiglio
  comunale ivi previsti, mentre l'articolo 6 lascia in vigore
  ogni altra disposizione della legislazione urbanistica (non
  incompatibile con le novelle disposizioni) in tema di
  procedimento di formazione ed in tema di approvazione dei
  piani regolatori generali o dei piani territoriali ed
  urbanistici diversi dai piani regolatori generali,
  introducendo l'articolo 32- sexies  della legge n. 142 del
  1990.
    Lo spirito di servizio che ha indotto i proponenti a farsi
  promotori della proposta di legge che si sottopone alla
  cortese attenzione del Parlamento è sperabile che dia copiosi
  frutti.  I proponenti sono apertissimi agli apporti che da
  qualunque parte politica possano intervenire in un arco di
  tempo che si auspica breve.