| Onorevoli Colleghi! -- Il recupero e la
"rivitalizzazione" dei centri storici delle città d'Italia non
trova soluzione soddisfacente nella normativa attuale in
materia di edilizia e di urbanistica e per le aree delimitate
come centri storici. Esiste infatti una normativa frammentaria
e disorganica "a pioggia", anche per la difficoltà di definire
in modo univoco i centri storici. Da un punto di vista
normativo, non esiste una definizione consolidata della
dottrina o della giurisprudenza di "centro storico": un
concetto statico, univocamente
determinato, non sarebbe peraltro adeguato all'evoluzione del
tessuto urbanistico e sociale della città.
In generale, possiamo ricomprendere nei centri storici non
solo zone omogenee di interesse storico, ma anche nuclei ed
agglomerati urbani di carattere storico ed artistico e di
particolare pregio ambientale. Soprattutto nelle regioni di
più intensa industrializzazione non sono più individuabili e
distinguibili i centri urbani uno ad uno, ma grappoli
urbanistici o sistemi urbanistici cresciuti attorno ad un
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polo, quelli che nel primo quarto di secolo furono definiti
"conurbazioni". I centri cosiddetti "medi" o "minori"
finiscono per essere cooptati o conglomerati nella
conurbazione generata dai grandi poli.
Per un'azione di recupero efficace e completa che non
escluda nuclei o agglomerati urbani comunque meritevoli di
tutela è necessario aggirare la questione puramente
definitoria, richiamando quanto disposto dalla legge 5 agosto
1978, n.457, che ha dettato la disciplina sul recupero del
patrimonio edilizio ed urbanistico esistente. L'articolo 27
della citata legge n.457 del 1978, stabilisce infatti che la
deliberazione del consiglio comunale di approvazione di un
piano di recupero deve essere preceduta dalla individuazione
delle zone nelle quali, per le condizioni di degrado, si rende
opportuno il recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico
esistente. L'articolo 27 non detta condizioni di esclusione
per particolari nuclei od agglomerati urbani: è sufficiente
che la zona soffra di condizioni di degrado (c'è da dire che
secondo la giurisprudenza di merito anche l'inclusione nei
piani di recupero di immobili non degradati, per finalità
prevalentemente urbanistiche, può ritenersi legittima se
giustificata da adeguata esposizione dei motivi; così il TAR
della Lombardia, Milano, sezione I, 18 novembre 1985, n.902).
Il piano di recupero può riguardare senz'altro anche zone
territoriali di tipo A) e quindi i "centri storici", ferme
restando le competenze e le disposizioni della legislazione
vincolistica sulla tutela delle cose d'arte e delle bellezze
panoramiche (beni culturali) di cui alle leggi 1^ giugno 1939,
n.1089, e 29 giugno 1939, n.1497. E' importante sottolineare
che il recupero del patrimonio esistente disposto dalla legge
n.457 del 1978 ha per oggetto tanto l'edilizia quanto
l'urbanistica; il recupero interessa le zone individuate dal
decreto ministeriale 2 aprile 1966, n.1444, nessuna esclusa,
ed ha per presupposto il degrado.
La presente proposta di legge intende offrire un contributo
alla valorizzazione delle risorse storiche, culturali ed
ambientali delle città italiane. Il recupero e il risanamento
del centro storico si colloca all'interno di un programma
globale di riequilibrio e riqualificazione della città e del
territorio: restaurare e riqualificare il centro storico
significa infatti intervenire complessivamente nella città
stessa.
L'articolo 1 prevede che entro tre mesi dall'entrata in
vigore della legge le regioni provvedono ad individuare uno o
più comuni del territorio regionale, sede di un centro storico
urbano di particolare valore storico, artistico e monumentale,
le cui condizioni urbanistiche richiedano interventi urgenti
ed indifferibili. Entro il medesimo termine le regioni
comunicano i nominativi dei comuni, in ordine di preferenza,
al Presidente del Consiglio dei ministri. Sulla base della
popolazione residente in ogni regione, il Presidente del
Consiglio dei ministri approva con decreto la ripartizione
regionale dei fondi per il primo triennio di attuazione della
legge, nonché l'elenco dei comuni, nell'ordine di preferenza
indicato dalla regione, che beneficiano degli interventi di
risanamento nei limiti dell'importo di competenza di ogni
singola regione. Qualora il numero dei comuni prescelti dalla
regione sia superiore ad uno, l'ammontare dei fondi attribuiti
al primo non può, comunque, essere inferiore al 50 per cento
del totale delle somme attribuite alla regione.
Nel progetto di recupero e rivitalizzazione dei centri
storici, un ruolo di primo piano è affidato al comune. Il
programma d'intervento deve essere rivolto prevalentemente
verso il recupero del patrimonio edilizio pubblico, nel quadro
di un più ampio intervento di riqualificazione urbanistica.
Il sindaco, sentite la soprintendenza archeologica, per i
beni ambientali ed architettonici, per i beni artistici e
storici, ed il provveditore regionale alle opere pubbliche,
individua, con planimetria e relazione descrittiva, i nuclei e
gli agglomerati urbani di interesse storico, artistico,
culturale e sociale della città che necessitano di interventi
di consolidamento, di restauro, di ristrutturazione, di
risanamento, anche per favorire il riutilizzo di volumetrie
esistenti. Nel progetto di recupero, il consiglio comunale
approva il programma preliminare d'intervento annuale (PPIA)
che stabilisce gli interventi complessivi da
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effettuare, ivi compresi quelli a totale carico dello Stato,
e gli interventi da relizzare nell'ambito dei piani
particolareggiati e di recupero di iniziativa pubblica,
comprese le opere di urbanizzazione primaria e secondaria e di
arredo urbano. Il programma preliminare dovrà inoltre definire
gli interventi relativi ad edifici di interesse storico,
artistico e monumentale di proprietà di enti locali, di enti
non economici e di privati cittadini (con adeguate misure per
la sistemazione temporanea delle famiglie residenti in alloggi
sottoposti a risanamento), nonché programmi di recupero e
riqualificazione urbana da realizzare mediante la costituzione
di una o più società di capitali, con la partecipazione del
comune, di operatori privati e pubblici nonché di enti
finanziari, anche in forma societaria consortile. E' opportuno
infatti che il comune, valorizzando la propria capacità
politico-organizzativa, metta a punto un unico programma
d'intervento, gestito direttamente, che nella concreta
attuazione renda partecipi tutti gli interlocutori
(proprietari, locatari, imprese, enti pubblici, anche mediante
accordi di programma) sulla base di un quadro normativo certo
e di convenzioni che garantiscano il coordinamento delle
funzioni e regolino i reciproci rapporti.
Gli interventi su edifici, anche di culto, e su opere
d'arte di particolare valore storico, artistico e monumentale
di proprietà dello Stato o di enti pubblici sono a carico
dell'amministrazione o ente proprietario.
Gli interventi di salvaguardia del patrimonio storico,
artistico e culturale dovranno riguardare i programmi di
recupero e riqualificazione urbana di cui al decreto-legge 5
ottobre 1993, n. 398, convertito, con modificazioni, dalla
legge 4 dicembre 1993, n. 493; le opere interne di cui
all'articolo 26 della legge n. 47 del 1985 e gli interventi di
manutenzione ordinaria e straordinaria, nonché di
ristrutturazione edilizia di cui alle lettere a), b) e
c) del primo comma dell'articolo 31 della legge n. 457
del 1978. Le opere previste dalla lettera d) del primo
comma del medesimo articolo 31, potranno beneficiare delle
agevolazioni solo se inserite nei piani di recupero di cui
agli articoli 28 e 30 della legge 5 agosto 1978, n. 457. Per
la realizzazione degli interventi sono previste numerose
agevolazioni: gli oneri documentati sostenuti dai proprietari,
persone fisiche e giuridiche, sono interamente deducibili dal
reddito determinato ai fini IRPEF; le cessioni del materiale
necessario alle opere sono esenti dall'imposta sul valore
aggiunto; è inoltre disposta l'esenzione dall'imposta di
registro su tutti gli atti soggetti a registrazione per un
periodo di dieci anni. Il comune, peraltro, può disporre
l'esenzione totale o la riduzione del 50 per cento
dell'imposta comunale sugli immobili per un periodo non
superiore a dieci anni, nonché l'esenzione da oneri di
concessione edilizia sugli edifici o sulle porzioni
immobiliari sottoposti agli interventi. Gli immobili di
proprietà di privati ricompresi nel centro storico oggetto
degli interventi di recupero sono esclusi dall'attivo
ereditario per un periodo di venti anni dalla data di entrata
in vigore della legge.
Di fronte all'inerzia dei privati, quando si rendano
necessari lavori di consolidamento e di restauro di opere,
monumenti, edifici o porzioni immobiliari di interesse
storico, artistico e monumentale, è giustificata una procedura
d'urgenza: la proposta di legge prevede che il sindaco emetta
un'ordinanza con la quale intima al proprietario di provvedere
entro un termine determinato ad eseguire i lavori secondo il
progetto prestabilito dal programma preliminare d'intervento
annuale. Decorso inutilmente il termine stabilito, il comune
provvede d'ufficio, mediante occupazione temporanea
dell'immobile, alla esecuzione dei lavori. Al termine dei
lavori, il comune restituisce l'immobile al proprietario, che
assume l'impegno a rimborsare in venticinque annualità le
spese sostenute dal comune. Se il proprietario non intende
provvedere al rimborso, il comune dispone l'esproprio
dell'immobile, in base al valore stimato prima
dell'intervento. In alternativa, il proprietario può stipulare
una convenzione con il comune con la quale si impegna a
vincolare l'immobile a specifiche destinazioni d'uso
(stabilite dal comune) e a non richiedere mutamenti di tali
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destinazioni d'uso per un periodo di almeno venticinque anni
dalla conclusione dei lavori (la convenzione vincola il
firmatario e tutti coloro a cui l'immobile sia trasferito a
qualsiasi titolo). In sostanza il proprietario, privato del
possesso ma non della proprietà dell'immobile, lo cede in uso
al comune, che dispone un'utilizzazione economica (nel pieno
rispetto delle caratteristiche dell'immobile) che consenta di
rientrare, nel periodo di tempo in cui ha piena disponibilità
dell'edificio, delle spese sostenute per il recupero
funzionale e statico.
Per la sistemazione temporanea delle famiglie residenti
negli alloggi sottoposti ad interventi di recupero il comune
può concedere l'uso di un alloggio corrispondente alle
necessità del nucleo familiare, limitatamente al periodo di
durata dei lavori, utilizzando anche il patrimonio abitativo
relizzato o acquisito ai sensi della legge 9 marzo 1976, n.
75. Qualora le famiglie intendano provvedere autonomamente ad
una sistemazione temporanea adeguata alle necessità del nucleo
familiare, il comune può concedere, per tutto il periodo di
durata dei lavori, un contributo pari alla differenza tra il
canone di locazione dell'alloggio sottoposto ad intervento
(calcolato in base alle norme in materia di equo canone) e
quello dell'alloggio temporaneo, determinato con le medesime
modalità.
La presente proposta di legge prevede un meccanismo
innovativo per raccogliere
le risorse necessarie al recupero del centro storico. Il
comune può stipulare convenzioni con enti territoriali e
locali, con enti pubblici e privati, con aziende di credito,
imprese e cittadini che intendano contribuire al finanziamento
degli interventi. Questi potranno partecipare agli introiti
comunali derivanti dalle specifiche destinazioni d'uso delle
opere, dei monumenti e degli edifici in proporzione al
finanziamento erogato o beneficiare di agevolazioni nella
fruizione dei servizi pubblici e delle manifestazioni
culturali.
Ai comuni interessati è concesso un contributo
straordinario di 3 mila miliardi (a valere sulle disponibilità
finanziarie del fondo per l'edilizia residenziale, presso la
sezione autonoma della Cassa depositi e prestiti) per il
restauro di edifici e di opere d'arte di particolare rilievo
storico, artistico e monumentale di proprietà dello Stato, del
comune e di enti non economici, nonché per le progettazioni
tecniche e per le strutture viarie necessarie al restauro
urbanistico.
Gli oneri degli interventi diretti dello Stato e delle
agevolazioni fiscali sono stimati in 100 miliardi per l'anno
1995, 900 miliardi per l'anno 1996 e 1.100 miliardi per l'anno
1997. La copertura è a carico dei capitoli delle categorie
decima, undicesima e dodicesima del bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 1995 e relative proiezioni
per gli anni 1996 e 1997, con esclusione delle spese aventi
natura obbligatoria.
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