Onorevoli  Colleghi! -- L'ultima alluvione, che ha
  devastato il nord Italia nel mese di novembre 1994, ha
  mostrato, ancora una volta, l'inefficienza del sistema della
  protezione civile che, da una parte, non riesce a coordinare i
  diversi, di per sè organizzati, corpi e soggetti che operano
  nel territorio; dall'altra, interviene per risarcire i danni
  con grande ritardo e sulla base di norme improvvisate e
  frettolosamente approvate dal Governo e dal Parlamento.
    Inoltre, ogni volta che si verificano eventi calamitosi,
  assistiamo all'affannosa ricerca da parte dello Stato di
  denaro per coprire le spese, ricerca che porta a storni di
  fondi già destinati, a nuove imposte ed addizionali.
    Ecco perché riteniamo di dover sottoporre al Parlamento una
  proposta di riforma organica, in grado di tracciare nuove e
  più funzionali linee di intervento dello Stato, nelle sue
  diverse articolazioni istituzionali ed operative.
    E' noto che, al verificarsi di calamità naturali,
  l'intervento dello Stato si è sempre distinto, per la verità
  in modo confuso, in quattro fasi:
      1) dell'emergenza e del primo soccorso;
      2) della ricostruzione dei beni privati;
      3) della ricostruzione di beni pubblici;
      4) della ripresa e dello sviluppo dell'attività
  produttiva.
    Sotto questo profilo, la presente proposta di legge
  ripercorre una traccia legislativa
 
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  già nota, ma tenta di innovare profondamente, nelle
  procedure e nel metodo, l'intervento, prevedendo una delega al
  Governo per:
      a)  l'istituzione di un Fondo nazionale per la
  protezione civile;
      b)  la disciplina degli interventi nella fase
  dell'emergenza in caso di calamità naturali;
      c)  il risarcimento dei danni provocati dalle calamità
  naturali alle persone ed alle cose di proprietà privata;
      d)  il ripristino delle strutture e dei beni pubblici
  danneggiati o distrutti dalle calamità naturali;
      e)  gli interventi a favore della ripresa e del
  rilancio delle attività industriali, artigianali, turistiche e
  commerciali danneggiate dalle calamità naturali.
    L'impianto legislativo è quello della delega al Governo,
  una formula necessaria affinché siano adeguatamente
  approfondite le questioni tecniche connesse all'attuazione
  della proposta di legge.
    Alle Camere è, peraltro, riservato un ampio potere di
  controllo, sia nella fase della delega, attraverso il parere
  delle competenti Commissioni permanenti della Camera e del
  Senato sugli schemi di decreti legislativi, sia con la
  previsione (articolo 2) dell'esame in Parlamento di una
  relazione annuale del Presidente del Consiglio dei ministri o,
  per sua delega, del Ministro per il coordinamento della
  protezione civile.
  Fondo nazionale per la protezione civile   (FNPC).
    E' parso opportuno delegare in primo luogo il Governo
  all'istituzione di un Fondo a carattere generale, finanziato
  attraverso la devoluzione dell'uno per mille della quota ICI
  che va allo Stato, Fondo che a sua volta si articola nei
  seguenti quattro Fondi di settore, volti al finanziamento
  delle distinte tipologie di interventi:
      a)  il Fondo per gli interventi di emergenza (FIE), per
  il finanziamento di inter-
  venti di primo soccorso e di immediato ripristino delle
  condizioni minime di vita nei casi di emergenza nazionale.  A
  carico del FIE possono essere, altresì, concessi contributi
  alle regioni ed enti locali per il concorso nel finanziamento
  di interventi di emergenza nei casi di calamità a carattere
  locale;
      b)  il Fondo per l'assicurazione dei beni privati
  (FAB), a carico del quale si provvede alla stipula di polizze
  assicurative per la tutela dei beni immobili privati e delle
  persone che in essi abitano ovvero operano.  A carico del FAB
  si provvede, altresì, al risarcimento diretto di una prima
  quota dei danni arrecati da eventi calamitosi, non superiore
  al 20 per cento del valore del bene assicurato;
      c)  il Fondo per le opere pubbliche (FOP), per il
  finanziamento degli interventi di ripristino delle strutture e
  beni di proprietà pubblica attraverso la concessione di mutui
  a tasso agevolato od a totale carico del Fondo;
      d)  il Fondo per le attività produttive (FAP), per la
  concessione di contributi in conto interessi su mutui
  stipulati per la ripresa delle attività produttive danneggiate
  da eventi calamitosi nei settori dell'industria, del
  commercio, dell'artigianato, del turismo, dello sport e dei
  servizi, escluso da questi benefici il settore
  dell'agricoltura, in quanto per esso esiste un apposito Fondo
  di solidarietà nazionale regolato, da ultimo, con la legge 14
  febbraio 1992, n. 185.
    Secondo una stima di larga massima, la quota ICI che
  alimenta il FNPC dovrebbe fruttare annualmente circa 3.000
  miliardi di lire.  Di questi, una quota pari a due dodicesimi
  (500 miliardi) è destinata al FIE; una quota pari ad otto
  dodicesimi (2.000 miliardi) è destinata al FAB; le restanti
  due quote, pari a un dodicesimo (250 miliardi) ciascuna, sono
  destinate, rispettivamente, al FOP e al FAP.
    Ovviamente, essendo le disponibilità dei Fondi nella
  massima parte destinate al pagamento di premi assicurativi od
  a limiti di impegno, la massa finanziaria
 
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  spendibile al verificarsi di eventi calamitosi è ben maggiore
  dell'importo versato annualmente nel FNPC.
  Interventi di emergenza.
    In merito alla fase dell'emergenza, si tratta di
  determinare gli interventi da svolgersi relativamente al primo
  soccorso ed al ripristino delle condizioni minime per la
  ripresa della vita normale, dovendosi provvedere alla
  ricostruzione con interventi distinti da quelli
  dell'emergenza.  Nella infinita legislazione prodotta, il
  Governo - anche su stimolazione del Parlamento - ha via via
  modificato la disciplina e ad ogni calamità sono stati
  introdotti istituti diversi rispetto ai precedenti fino a
  creare una paradossale, se non voluta, confusione tra le fasi
  dell'emergenza e quelle della ricostruzione; anche i parametri
  economici sono stati i più svariati e difformi.  Ma la
  disomogeneità si incontra soprattutto nella natura delle
  azioni adottate nelle fasi dell'emergenza e del soccorso:
  fonte di notizie assai interessanti è, in merito, la relazione
  presentata dall'allora deputato Scàlfaro recante le
  conclusioni della Commissione di inchiesta sul terremoto nelle
  regioni Campania e Basilicata.  Scorrendo le principali leggi
  approvate - in particolare il decreto-legge n. 75 del 1981,
  convertito, con modificazioni, dalla legge n. 219 del 1981, e
  le leggi n. 730 del 1986, e n. 433 del 1991 - ci si imbatte in
  interventi tra i più disparati.  Solo esemplificativamente,
  vanno ricordati: interventi sul sistema viario in genere e
  sulla rete di grande viabilità in particolare; interventi sul
  patrimonio architettonico ed artistico, sui musei, sugli
  scavi; interventi antisismici sui centri urbani, sulla rete di
  metanizzazione, sui ponti; interventi sull' inquinamento delle
  fonti idriche, sugli acquedotti, sulle opere pubbliche in
  generale; interventi per il consolidamento idraulico forestale
  e dei movimenti franosi, nonché per la sistemazione
  idrogeologica dei bacini; riattazione di edifici pubblici,
  ripristino dei fondali dei porti, recupero di castelli,
  trasferimento e ricostruzione di abitati; interventi sugli
  edifici di culto; interventi genericamente definiti sugli
  impianti.  Circa le forme di assistenza e previdenza, gli
  interventi hanno riguardato i nuclei familiari, la loro
  sistemazione provvisoria in alloggi di edilizia residenziale
  pubblica ovvero in prefabbricati ovvero, ancora, in
  roulotte  (acquistate o prese a nolo); il trasferimento
  di abitanti in alberghi od in sistemazioni apprestate in altri
  comuni; la erogazione di sussidi alle famiglie od ai
  lavoratori; la sospensione dei termini per le cambiali, le
  tasse, le obbligazioni finanziarie di vario genere, nonché dei
  termini processuali e quant'altro.  Circa gli interventi di
  progettazione e di ricerca, che spesso sono stati inclusi
  nelle azioni di emergenza, la legislazione vigente ha
  riguardato rilevamenti, studi, progettazioni, indagini,
  compiti di direzione dei lavori, di sorveglianza e di collaudo
  e, quanto alla forma di esecuzione, spesso ha fatto
  riferimento alla trattativa privata (od alla semplice
  ordinanza), alla concessione, raramente all'appalto secondo le
  norme ordinarie.  Quanto ai finanziamenti, tutti a fondo
  perduto, si è fatto ricorso frequentemente alla Cassa depositi
  e prestiti ed anche ad anticipazioni di istituti di credito su
  programmi di intervento statali deliberati dal CIPE, oppure su
  programmi regionali di intesa con gli enti locali (confortati
  da forme di controllo le più svariate), oppure su veri e
  propri piani di ricostruzione, nella confusione più totale tra
  emergenza e ricostruzione.
    Ma la legislazione in materia comprende anche un'assai
  minuta casistica, dai più svariati contenuti: nell'inerzia
  degli operatori istituzionali si prevedono forme di intervento
  privato, ovvero il ricorso alla Croce rossa italiana od ai
  Vigili del fuoco; si parte dall'uso di aeromobili per arrivare
  alla dotazione di beni (con relativa procedura) ed
  all'utilizzazione di strutture e di personale di altri organi;
  si perviene, infine, all'assunzione di personale a titolo
  precario e provvisorio (che poi verrà regolarmente assunto nei
  ruoli), all'apertura di uffici decentrati dello Stato,
  all'acquisto di automezzi.
 
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    Quanto invece al sistema di governo dell'emergenza, gli
  istituti più ricorrenti hanno spaziato dai poteri del Ministro
  per il coordinamento della protezione civile, eventualmente di
  concerto con gli altri Ministri, alla delega alle regioni,
  all'istituzione di uffici speciali, al coinvolgimento del
  CIPE, alla delega al sindaco in funzione di commissario.
    Più recentemente, la legge 24 febbraio 1992, n. 225, sulla
  istituzione del Servizio nazionale della protezione civile, ha
  provveduto a regolare il governo dell'emergenza, che quindi
  non forma oggetto della normativa proposta con la presente
  proposta di legge, ma avrebbe dovuto essere più chiara circa
  la dichiarazione di emergenza pubblica e, in particolare,
  sulla distribuzione dei poteri di emergenza tra le varie
  articolazioni dello Stato centrale e tra regioni, province e
  comuni; manca, inoltre, la determinazione di una tipologia di
  interventi ammissibili nella fase di emergenza e di una forma
  organica e differenziata per il loro finanziamento.
    In Italia oggi qualsiasi emergenza, infatti, fa capo
  indiscriminatamente allo Stato: dalla mareggiata di Pescara al
  terremoto dell'Irpinia.  E' così che si aspetta l'alluvione di
  turno per "caricare" sul relativo provvedimento tutti gli
  accadimenti dell'anno o del biennio trascorso, mettendo in
  crisi ogni volta il bilancio dello Stato e finendo per
  togliere stanziamenti alle leggi ordinarie e, di solito, a
  quelle di programmazione che hanno tempi più lunghi di spesa
  (tipico il caso della legge n. 183 del 1989).
    Pertanto, occorre delegare il Governo a regolare gli
  interventi di emergenza con l'osservanza di precisi criteri
  direttivi:
      a)  nei casi di calamità naturali che non rivestono
  carattere nazionale, lo stato di emergenza può essere
  dichiarato dalle autorità locali, che provvedono all'immediato
  ripristino a carico dei propri bilanci.  Possono tuttavia
  essere concessi contributi a carico dello Stato;
      b)  nei casi di calamità naturali a carattere
  nazionale, la dichiarazione di emergenza deve invece riferirsi
  ad un singolo fenomeno calamitoso o ad una serie di fenomeni a
  carattere omogeneo verificatisi in una regione o in una
  località precisata oppure nell'arco di un periodo determinato
  (anno, biennio);
      c)  in entrambi i casi (nazionale e locale), gli
  interventi di emergenza devono riguardare il primo soccorso ed
  il ripristino delle condizioni minime di normalità, secondo
  una tipologia ben definita di interventi;
      d)  nei casi di dichiarazione di stato di emergenza
  nazionale, sono contestualmente sospesi i termini processuali,
  fiscali e contrattuali.
  Tutela dei beni privati.
    In caso di calamità naturale, i beni privati sono sempre
  stati finora indennizzati a cura e spese dello Stato.  Il
  riflesso negativo di un tale sistema sullo sviluppo economico
  e sociale del Paese è evidente.  La presente proposta di legge
  intende perciò invertire la rotta: ciò anche se non è
  ipotizzabile un'inversione tale da trasformare l'attuale
  sistema da totalmente assistenziale a totalmente privatistico,
  ove lo Stato sia del tutto assente ed il rischio catastrofale
  ricada interamente sul cittadino.
    Come si vedrà più dettagliatamente in seguito, la proposta
  è quella del ricorso ad una forma di assicurazione dove
  l'intervento dello Stato e quello del cittadino assicurato
  creino un nuovo equilibrio: in base ad esso, da una parte lo
  Stato dovrà conservare il ruolo supremo di garante nei
  confronti della collettività, nel contempo senza esporsi
  sempre e comunque ad interventi finanziari straordinari in
  caso di calamità; d'altra parte, si dovranno responsabilizzare
  il cittadino e le comunità locali senza che, ad ogni alluvione
  o terremoto, piccoli o grandi che siano, come succede
  attualmente, si consideri come unica soluzione possibile per
  sopperire ai disagi provocati, quella del finanziamento dello
  Stato.
 
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    Si tratta di prendere, anche nel nostro Paese, la strada
  già imboccata da altri Paesi come la Francia, il Giappone e
  gli Stati Uniti.
    Francia. -  Com'è noto, in Francia un'addizionale al
  premio pagato dai cittadini per un qualsiasi rischio
  assicurato costituisce il premio in base al quale le compagnie
  sono obbligate, per legge, ad assumere anche il rischio
  catastrofale sul bene assicurato.  A loro volta, le compagnie,
  non potendo tecnicamente sopportare l'intero rischio,
  ricorrono alla riassicurazione internazionale, la quale
  tuttavia non permette l'intera capacità di trattenimento del
  rischio assunto, trattandosi di un valore assicurato che è la
  sommatoria dei singoli valori dei beni immobili e mobili e
  delle attività.  Si è, pertanto, ritenuto di lasciare una parte
  del danno economico a carico del singolo ed una parte a carico
  dello Stato che, impropriamente, deve assumersi il ruolo di
  riassicuratore ultimo.  Tale onere del singolo e dello Stato si
  traduce nella cosiddetta "franchigia del danno", il valore
  della quale è mantenuto considerevolmente alto
  dall'imprenditoria assicurativa privata costretta, per obbligo
  di legge, a sottoscrivere il rischio ad un tasso prestabilito
  dall'apposito comitato riassicuratore di Stato.
    Come è facilmente intuibile, il sistema porta insiti in se
  stesso deprecabili difetti.  Infatti, l'imposizione
  dell'obbligo di assunzione del rischio solo alle compagnie e
  non al singolo ha reso lo Stato, riassicuratore per
  eccellenza, obbligato ad assumere qualunque percentuale di
  rischio che le compagnie private intendono riassicurare con
  esso.
    Il vantaggio per lo Stato francese consiste, dal momento
  dell'adozione di una tale legislazione, nell'accumulo di un
  fondo di dotazione tale da permettere, in caso di calamità
  naturale, di non intervenire se non a partire dal livello di
  questo fondo in avanti, mentre anteriormente alla predetta
  legislazione il suo intervento partiva, inevitabilmente, da
  quota zero.  Le compagnie di assicurazione private sono state
  relegate, in questo modo, al ruolo di puro esattore di premi,
  sui quali, peraltro, competono loro commissioni.  La non
  obbligatorietà a carico del singolo di sottoscrivere contratti
  di assicurazione sulle calamità naturali non ha comunque
  impedito di creare un fondo premi considerevole, in virtù del
  fatto che la cultura assicurativa privata francese è di buon
  livello e che le tassazioni di questo rischio risultano
  convenienti.
    Giappone. -  In Giappone, invece, il modello è di
  carattere esclusivamente privato: lo Stato considera il
  cittadino non assicurato per eventi catastrofali responsabile
  civile nei confronti dei danni subiti.  L'intervento dello
  Stato è, pertanto, esclusivamente riservato ai beni di sua
  proprietà.
    Tale configurazione è accettabile in presenza di due
  condizioni: la prima consiste nella elevata rischiosità
  naturale di tutto il territorio nazionale; la seconda in un
  reddito elevato del singolo cittadino.
    Da un punto di vista tecnico, il sistema è evolutissimo e
  prevede un contratto con clausole di indennizzo variabile in
  funzione della grandezza dell'evento catastrofale: si parte da
  una franchigia del 20 per cento, si impone un limite massimo
  di indennizzo qualunque sia il valore del bene e si riducono
  percentualmente gli indennizzi nei casi in cui le catastrofi
  generino, nel periodo contrattuale, danni per un valore
  superiore a quello stabilito quale massima esposizione
  nazionale.
    Stati Uniti d'America. -  Negli Stati Uniti d'America,
  ognuno degli Stati federati è libero di emanare proprie leggi
  per disciplinare l'assicurazione dei rischi catastrofali.
  Nello Stato della California, più esposto di ogni altro a
  questo genere di rischio, vige, per le compagnie, il solo
  obbligo di legge di quotare il rischio in regime di libero
  mercato.  Tale obbligo non è vincolato, quindi, a nessuna
  condizione di legge, né il cittadino è obbligato ad assicurare
  il proprio bene.
    Siamo, pertanto, in presenza di libera concorrenza in un
  mercato assicurativo che offre volumi di capienza notevoli,
  senza obbligatorietà di legge per nessuno
 
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  dei soggetti interessati.  Il codice civile prevede una
  responsabilità diretta nei confronti dei terzi per il
  cittadino che non contrae assicurazione per i rischi
  catastrofali.  Pertanto, un locatario che vede danneggiati i
  propri beni ha diritto, per legge, ad essere indennizzato dal
  proprietario dell'immobile locato nel caso che questi non
  abbia contratto la polizza assicurativa; così pure qualunque
  terzo estraneo, in conseguenza di un evento sinistroso che
  colpisca un proprio bene a seguito di un'azione che ha origine
  da una proprietà non assicurata per questo tipo di rischio, è
  riconosciuto indennizzabile dal titolare della proprietà nella
  quale il rischio si è originato (proprietario di
  un'autovettura sulla quale si abbatte una qualunque parte
  strutturale di un immobile di proprietà altrui).
    Il solo riconoscimento di questa responsabilità certa di
  legge, oltre l'obbligo alle compagnie di offrire le coperture
  richieste, ha determinato una notevole sensibilità verso il
  mercato assicurativo privato per questo tipo di rischi.  Tutto
  il sistema trova però sviluppo e motivazioni nell'alta
  rischiosità e nell'elevato reddito  pro capite  dei
  cittadini.
    Le stesse considerazioni si potrebbero fare per gli Stati
  della costa orientale sottoposti ai tradizionali uragani.
    Anche lo Stato, per i beni di sua proprietà, può ricorrere
  al mercato assicurativo privato.
    Il modello proposto per l'Italia. -  Con la presente
  proposta di legge si collega la tutela delle persone fisiche e
  dei beni privati dai danni provocati dalle calamità naturali
  di ogni genere e specie (di portata locale, regionale o
  nazionale) in linea generale ad un trasferimento parziale del
  rischio, attualmente a completo carico dello Stato, sul
  sistema assicurativo nazionale ed internazionale.
    Trattandosi di rischi di alto contenuto patrimoniale, il
  ricorso al sistema riassicurativo internazionale è automatico
  ed indipendente dalla volontà dell'assicurato.  Già il codice
  vigente esclude un rapporto diretto tra assicurato e
  riassicuratore.  Affinché il sistema possa trovare una
  motivazione di interesse imprenditoriale nel mondo
  assicurativo e, di conseguenza, un effetto positivo agli scopi
  prefissi dalla legge, occorre la certezza di poter disporre di
  una elevata massa di premi.  Per questo, il ricorso
  all'assicurazione per danni catastrofali non sembra possa
  essere previsto come facoltativo ma deve essere reso
  obbligatorio.  Le stesse motivazioni che inducono all'obbligo
  per il cittadino di assicurarsi escludono la possibilità di un
  inadempimento dello stesso e, pertanto, si è pensato che la
  raccolta dei premi avvenga in forma diretta mediante
  l'istituzione di una addizionale ad una imposta esistente, da
  convogliare nel Fondo nazionale a carattere generale (FNPC)
  per essere riassegnata, in parte, allo specifico fondo di
  settore (FAB).  Come si è visto, si propone l'ICI, imposta
  comunale di recente istituzione sul patrimonio immobiliare.
    I due soggetti contrattuali (proprietario del bene e
  compagnie di assicurazione) dovrebbero essere utilmente
  rappresentati da due organi distinti con capacità di
  rappresentanza delegata.  Tali organi possono configurarsi nei
  comuni, per la parte attinente i privati, e in un consorzio di
  compagnie per il mondo assicurativo.
    La funzione dei comuni risiede nella raccolta dei premi e
  nella eventuale rappresentanza dei cittadini, quali primi
  intestatari degli indennizzi da distribuire poi agli stessi,
  fatta salva la facoltà di questi ultimi a ricorrere ad un
  contenzioso con le compagnie laddove non si riscontri una
  corretta applicazione contrattuale.  La funzione del consorzio
  è quella di acquisire i premi, definire gli indennizzi,
  trasferire all'intero mercato assicurativo la ripartizione
  pro quota  degli utili e delle perdite di esercizio,
  oltre quella di trasferire il rischio nel più ampio mercato
  riassicurativo internazionale.
    Tutto il sistema va sottoposto ad un controllo dello Stato,
  attraverso uno o più organi nei quali siano rappresentati gli
  interessi dei soggetti contraenti.
    Entità del rischio. -  Quanto all'entità del rischio,
  considerato che il  trend  degli ultimi dieci anni si
  attesta su una spesa annuale dello Stato per oneri diretti ed
 
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  indiretti derivanti da eventi calamitosi di circa 8.000
  miliardi, si ipotizza che la quota relativa ai beni privati
  sia del 30 per cento del totale, cioè di circa lire 2.500
  miliardi.  Tale somma non deriva da eventi che avvengono
  annualmente ma è la somma mediata per anno di singoli
  interventi occasionali (Friuli, Irpinia, eccetera) che,
  nell'anno di avvenimento, sono certamente di maggiore
  onerosità.
    Ciò significa che il trasferimento di parte del rischio al
  settore assicurativo annullerebbe di fatto, perché ricadenti
  nel massimale annuale assicurato, gli interventi di spesa
  straordinari dello Stato trasferiti in un onere di bilancio
  pluriennale.  Unico onere fisso da inscriversi a bilancio è una
  quota delle disponibilità del FAB che, come vedremo, è
  destinata al risarcimento diretto da parte dello Stato di una
  prima percentuale del danno.
    Pensando, come si è detto, a una quota, dell'1 per mille
  dell'imponibile dell'ICI e calcolando che ogni punto ICI è
  pari a lire 3.000 miliardi circa, avremo disponibile, appunto,
  una somma di 3.000 miliardi, da impiegare secondo la seguente
  ipotesi di mercato.
    Se il mondo imprenditoriale assicurativo e lo Stato vengono
  entrambi coinvolti nel risarcimento al privato cittadino, si
  ottiene il soddisfacimento del principio della solidarietà
  attraverso il quale entrambi i soggetti identificano,
  promuovono e realizzano, ognuno con i propri mezzi, l'intento
  comune di contenere, il più possibile, i danni dovuti
  all'evento catastrofale.  Tale obiettivo viene realizzato, da
  una parte, dal mondo assicurativo, trasferendo il rischio
  assunto su un mercato internazionale il più diffuso possibile
  e, dall'altra, dallo Stato, investendo quella parte del FNPC
  non trasferita, attraverso il FAB, al mondo assicurativo in
  finalità di ricostruzione e di sviluppo che ricadrebbero, a
  loro volta, con i loro benefici sui cittadini.
    Su questo principio di solidarietà (peraltro alla base
  della legislazione vigente), l'ipotesi più corretta di
  applicazione del fondo assicurativo (FAB) potrebbe essere la
  seguente:
      a)  al FAB sono assegnati i due terzi dei 3.000
  miliardi di lire di provento ICI, pari a 2.000 miliardi;
      b)  di essi, 400 miliardi di lire sono riservati a
  una sorta di franchigia da gestire a cura dello Stato e da
  erogare per danni a beni privati entro il limite del primo 20
  per cento del valore del bene assicurato;
      c)  i restanti 1.600 miliardi di lire sono destinati
  a pagare i premi per l'assicurazione dei beni privati qualora
  i danni superino la predetta franchigia.  I premi assicurativi
  così definiti (1.600 miliardi) coprono totalmente i danni che,
  fino ad un importo degli indennizzi calcolabile in circa
  12.800 miliardi di lire annui, sono a carico del sistema
  assicurativo senza alcun onere per lo Stato;
      d)  nel caso che l'evento calamitoso abbia una
  portata distruttiva di carattere generale o che si abbia un
  ripetersi di più eventi calamitosi nell'anno, così da
  superarsi il limite di risarcimento tollerabile dal sistema
  assicurativo, che abbiamo esemplificato in lire 12.800
  miliardi di danni, si deve reintrodurre un onere straordinario
  a carico dello Stato.
    Questa ipotesi, al di là di espressioni numeriche più
  correttamente definibili in un contesto di mercato
  internazionale, sembra valida e corretta perché, oltre al
  richiamo al principio di solidarietà a cui si è accennato,
  pone le parti interessate (Stato, compagnie assicurative,
  organi di controllo) nelle condizioni più favorevoli per la
  definizione degli strumenti operativi o degli aggiornamenti
  periodici degli stessi.
    Identificazione ed oggetto del rischio. -  Nel
  principio di salvaguardia di beni privati e di tutela nei
  confronti dei danni fisici alle persone, l'interesse maggiore
  di un provvedimento legislativo dovrebbe riguardare il
  patrimonio immobiliare privato nonché la vita delle persone
  fatta
 
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  eccezione, relativamente ai beni mobili, per quelli di
  servizio alle attività industriali.
    Il rischio deve riguardare tutte quelle calamità naturali
  le quali vengono escluse nella generalità dei contratti
  assicurativi (eventi catastrofali dovuti a terremoti,
  alluvioni, uragani, eruzioni, eccetera).
    Per quanto attiene l'oggetto del rischio, oltre al
  patrimonio immobiliare ed alla vita del singolo, in sede di
  esercizio della delega, si potrà prevedere anche la ridotta
  capacità lavorativa in conseguenza di una grave invalidità
  permanente, quantificabile a partire da una certa percentuale
  in poi.
    L'obbligo delle assicurazioni deve sussistere nei confronti
  dei proprietari di immobili, qualunque sia la destinazione di
  questi ultimi.  Per gli immobili destinati ad abitazione,
  l'assicurazione deve comprendere anche le persone che li
  abitano, siano esse i proprietari, gli affittuari od i terzi
  che vi si trovino ad altro titolo.  Per gli immobili con
  destinazione diversa dalle abitazioni, l'assicurazione deve
  comprendere le persone fisiche che a qualunque titolo li
  occupino con carattere continuativo ed i terzi che vi si
  trovino occasionalmente in relazione all'attività svolta
  nell'immobile medesimo.  Vengono esclusi, pertanto, i danni
  fisici a persone che abusivamente occupino l'immobile a
  qualunque titolo.  Tale concezione dell'oggetto del rischio,
  volutamente estensiva a salvaguardia dell'intera collettività,
  prevede l'esclusione dei danni fisici solo per coloro che
  abusivamente o dolosamente si trovino all'interno di immobili
  privati, per scopi diversi da quelli del vivere comune.
    Il consorzio di imprese assicurative. -  Trattandosi
  di un provvedimento con carattere di obbligatorietà a carico
  dei contraenti, è utile che il rischio venga egualmente
  distribuito sull'intero mercato assicurativo, in modo da
  ripartire utili e perdite nella misura più frazionata
  possibile.  Sarebbe ingiusto, infatti, correndo l'obbligo di
  sottoscrivere il rischio, creare quote di mercato
  differenziate fra le varie compagnie determinanti una
  anti-selezione del mercato stesso con inevitabili conseguenze
  sulle singole imprese.
    Un consorzio obbligatorio tra tutte le compagnie con il
  compito di trattare ogni aspetto del rischio in rappresentanza
  dell'intero mercato assicurativo nazionale, nessuno escluso, è
  parso l'unico modello attuabile concretamente.  In questo modo
  l'intero mercato assicurativo è rappresentato in quota e la
  delega al consorzio è solo strumento per il raggiungimento
  degli obiettivi comuni.  Le funzioni del consorzio dovrebbero
  essere:
      a)  la rappresentatività dell'imprenditoria
  assicurativa negli organi delegati alla formazione degli
  strumenti attuativi delle finalità previste nei provvedimenti
  di legge;
      b)  l'incasso dei premi e la stipula dei contratti;
      c)  la redistribuzione al mercato assicurativo
  nazionale di ogni competenza ed onere relativi ai
  contratti;
      d)  la riassicurazione dei rischi sul mercato
  internazionale;
      e)  la determinazione annuale delle tariffe sotto il
  controllo dell'ISVAP;
      f)  la determinazione e la corresponsione degli
  indennizzi.
      La rappresentanza comunale. -  In ogni comune, il
  comitato per la protezione civile, presieduto dal sindaco o da
  un suo delegato ai sensi della legge n. 225 del 1992, oltre a
  sovraintendere alla prevenzione dai disastri e alla fase
  dell'emergenza, si occupa espressamente degli indennizzi della
  ricostruzione ed è l'interlocutore dello Stato e del consorzio
  assicurativo.  In particolare il comitato, nella persona del
  sindaco-presidente, svolge le seguenti funzioni:
      a)  raccolta dei premi e stipula delle polizze;
      b)  informazione ed assistenza ai cittadini;
 
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      c)  vigilanza e controllo sull'accertamento dei
  danni e sulle procedure di risarcimento;
      d)  coordinamento con gli altri organi dello Stato, la
  regione, la provincia, i comuni viciniori.
    Organi tecnici e di vigilanza. -  Il corretto
  funzionamento del sistema prevede la costituzione di alcuni
  organi che in sede preventiva e nel corso della gestione
  garantiscano il controllo delle procedure previste dalla legge
  e curino gli aspetti tecnici.  Tali organi potrebbero
  individuarsi in:
      a)  un comitato tecnico con il compito di definire le
  aree geografiche di rischiosità, i termini contrattuali di
  copertura ed i criteri di indennizzo, verificandone ed
  eventualmente modificando periodicamente i parametri in
  funzione delle condizioni sociali, politiche, economiche,
  nonché i premi puri di mercato con valore di riferimento ai
  fini della determinazione delle tariffe;
      b)  un organo di vigilanza, che altro non può essere
  che l'ISVAP, con il compito di verificare la congruità delle
  tariffe e di vigilare sull'andamento di tutti i meccanismi
  assicurativi.
  Ripristino delle strutture e dei beni pubblici.
    Delle opere pubbliche distrutte o danneggiate dai fenomeni
  naturali si deve occupare il proprietario del bene.  Va
  premesso che anche a proposito delle strutture e degli
  immobili pubblici è probabile che si possa verificare una fase
  di emergenza ed una fase di ricostruzione vera e propria.  Per
  la fase di emergenza, intendendo per tale la mera rimessa in
  funzione delle strutture o la predisposizione di soluzioni
  alternative, si provvede, secondo quanto già esposto, a carico
  del FIE.
    Per la fase di ricostruzione vera e propria, invece, i casi
  sono due: se talune strutture (case comunali, edifici di vario
  genere) sono soggette all'ICI, rientrano tra quelle assicurate
  e quindi seguono le procedure dei beni privati coperti da
  assicurazione.  Se, viceversa, le strutture pubbliche non
  rientrano tra quelle soggette all'ICI, non potendo
  evidentemente rientrare tra i beni assicurati con le forme e
  modalità previste nel paragrafo precedente, esse devono essere
  soggette ad una diversa disciplina.
    Per questa seconda categoria di beni, che oltre ad essere
  strumentali ai fini istituzionali degli enti proprietari, sono
  la grande maggioranza tra quelli generalmente colpiti dalle
  avversità (essi hanno richiesto, tra l'altro, la percentuale
  più consistente, circa il 65-70 per cento, delle spese occorse
  per riparare i danni delle calamità nell'ultimo decennio), la
  formula che si propone è semplice ancorché ispirata a grande
  responsabilità: l'autorità proprietaria del bene deve
  provvedere alla riparazione ed alla ricostruzione: l'ANAS per
  le strade statali, il comune per le strade comunali e gli
  edifici comunali, la provincia per le strade provinciali e gli
  edifici relativi, e così via.
    Peraltro, dati i costi rilevanti della ricostruzione dei
  beni pubblici, lo Stato non potrà non intervenire
  concretamente a sostegno degli enti proprietari.
    Il meccanismo finanziario, allora, non può che essere
  quello della concessione di mutui, in parte con interesse a
  carico dello Stato, in parte con l'accollo allo stesso anche
  dei ratei.
    Va da sé che annualmente si dovrà stanziare il
  corrispettivo per il pagamento dei ratei dei mutui o degli
  interessi che, con calcolo ancora molto approssimativo,
  dovrebbe assestarsi intorno ai 250 miliardi di lire all'anno.
  Lo stanziamento dovrebbe derivare dal FOP.  A tale fine il
  Governo è delegato a regolare le procedure per l'attingimento
  dal fondo da parte degli enti.
    Quanto all'accertamento dei danni, a cura di un'autorità
  provinciale, quale potrebbe essere il prefetto della provincia
  interessata, dovrebbe farsi luogo, in tempi molto ravvicinati
  alla data del fenomeno, ad un censimento completo e
  dettagliato delle strutture pubbliche distrutte o danneggiate,
  insieme ad una prima stima dei
 
                              Pag. 10
 
  danni, confortata da perizie fotografiche e da quanto altro
  sia ritenuto utile per fissare i termini, i più esatti
  possibili dei danni subiti e accaduti.
    La progettazione, inoltre, dovrebbe intervenire dopo un
  congruo periodo ai fini della determinazione precisa
  dell'onere, sulla base del quale è concesso il contributo
  dello Stato.
    Anche per quanto riguarda i beni pubblici, può darsi che
  l'ente proprietario intenda introdurre modificazioni ed
  integrazioni alle precedenti strutture: adeguamenti stradali,
  varianti ai piani regolatori, eccetera.  In questi casi, le
  intenzioni delle autorità preposte andrebbero definite con
  l'assunzione di precisi atti deliberativi, così come
  l'accettazione degli organi dello Stato e di quelle autorità
  ed organi che dovrebbero assumersi il maggiore onere.
  Interventi a favore delle attività produttive
  danneggiate.
    Anche in merito alla ripresa economica dei territori
  colpiti dalle avversità naturali, le tipologie degli
  interventi sono state finora le più diverse e disparate.
  Intanto, è stata diversa la tipologia dei soggetti o dei
  comparti interessati: si va dall'agricoltura alle attività
  produttive in senso generale; dalla pesca marittima alle
  aziende commerciali; dall'artigianato alle iniziative
  turistiche; dalla piccola e media impresa di cui, in qualche
  testo, si è definito addirittura un limite di dipendenti (per
  esempio trenta), alle attività presenti in nuove aree
  industriali senza limiti di dipendenti o di capitale sociale.
  Per le attività esistenti spesso si è fatto ricorso a
  contributi straordinari, a fondo perduto, anche per il mancato
  guadagno, che è stato anche commisurato, in un provvedimento,
  al reddito dichiarato ai fini IRPEG e IRPEF.  In altri casi, si
  è operato attraverso piani di insediamento produttivo o si è
  dato vita ad aree industriali in ordine alle quali vengono a
  porsi anche questioni e problemi territoriali ed
  urbanistici.
    Insomma, non c'è un filo omogeneo, a ben guardare la
  produzione legislativa fin qui posta in essere.
    Ma, a prescindere forse dalle norme relative al terremoto
  in Campania e Basilicata che hanno introdotto istituti
  particolari e specifici (peraltro ancora in fase di
  completamento), l'unica norma ricorrente che si incontra nei
  ripetuti provvedimenti relativi alle calamità è quella del
  ricorso alla legge 13 febbraio 1952, n. 50, per le aziende
  danneggiate o distrutte dalle calamità.
    Occorre qui prevedere un percorso di maggiore utilità.
  L'imprenditore danneggiato, uscito dall'emergenza per la quale
  devono essere previsti appositi interventi e dopo aver
  ricostruito o riparato gli immobili, ha bisogno di danaro
  fresco e tempestivo per rimettere in moto l'azienda.
    Pertanto, la proposta che si avanza potrebbe così
  riassumersi:
      a)  l'emergenza ed il primo soccorso devono seguire la
  via, già esposta, dell'emergenza secondo dichiarazioni di
  pubblica calamità pronunciate da comuni, province, regioni o
  dal Governo, a seconda dell'entità dei danni e dell'intensità
  del fenomeno;
      b)  la ricostruzione o la riparazione dei danni agli
  immobili industriali, compresi i beni mobili essenziali
  all'esercizio delle attività produttive, devono seguire la via
  anzidetta dell'assicurazione dei beni privati;
      c)  la ripresa dell'attività ed il rilancio produttivo,
  anche in consorzio tra più aziende, devono comprendere le
  seguenti voci, dalle quali è esclusa la voce "sviluppo",
  perché espressione ambigua che in passato ha dato pretesto ad
  ogni genere di spesa:
        1) riparazione di macchine;
        2) acquisto di nuove macchine;
        3) ricostituzione delle scorte di materiale;
 
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        4) agevolazioni per l'assunzione di nuovo personale e
  formazione dello stesso;
        5) adozione di sistemi innovativi;
        6) informatizzazione dell'area industriale;
        7) attività promozionali da parte delle strutture
  pubbliche preposte allo sviluppo dei settori danneggiati;
      d)  erogazione a carico del FAP di contributi in
  conto interessi su mutui contratti dalle imprese per
  finanziare la ricostruzione industriale;
      e)  accertamento dei danni tramite una perizia
  giurata degli interessati sui danni subiti, da allegare alla
  domanda di concessione del mutuo unitamente a certificazioni
  del sindaco e della camera di commercio, industria,
  artigianato e agricoltura, sulle conseguenze dell'evento
  calamitoso;
      f)  l'istituto bancario, previa ispezione tecnica,
  avvia la procedura di erogazione del mutuo e trasmette la
  domanda per il contributo sugli interessi al FAP ed alla
  regione, che può esprimere un proprio parere;
      g)  per i piani di insediamento produttivo ed i casi in
  cui si preveda l'insediamento od il trasferimento complessivo
  di zone industriali, possono essere costituiti consorzi
  industriali per le aree e le urbanizzazioni comuni, con o
  senza l'intervento pubblico.  Anche in questo caso, possono
  essere erogati mutui individuali per la ripresa a carico del
  FAP, mentre i meccanismi per la ricostruzione degli immobili
  (FAP) agiscono per altro canale allo stesso fine.
    Per sottolineare l'esigenza di trasparenza in un settore
  così delicato, pare inoltre opportuno dare la massima
  pubblicità agli atti relativi alla valutazione dei danni ed
  alla concessione dei contributi.  A tal fine, si propone che
  detti atti siano esposti nell'albo pretorio dei comuni
  interessati, secondo quanto previsto dalla legge 8 giugno
  1990, n. 142, sulle autonomie locali.
  Conclusioni.
    La normativa che si propone con la presente proposta di
  legge, come si è detto, cerca di dare finalmente organicità
  agli interventi pubblici susseguenti a calamità naturali,
  articolandoli secondo le due diverse fasi dell'emergenza e
  della ricostruzione e secondo la diversa tipologia dei beni
  danneggiati.
    L'unico settore che non viene preso in considerazione dalla
  proposta di legge è quello dell'agricoltura, al quale è
  destinato l'apposito Fondo di solidarietà nazionale.  Peraltro,
  resta aperta la possibilità di valutare, nel corso del
  dibattito durante l' iter  della proposta di legge, norme
  di coordinamento tra la disciplina che si propone e quella
  specifica per quel settore, anche in base ad un'analisi dei
  risultati che quest'ultima, dopo le recenti modifiche, ha
  conseguito.
    Naturalmente, dovrà essere ben chiaro che, in ogni caso, e
  quindi anche per il settore agricolo, non si dovrà più
  ricorrere a normative speciali che interferiscano con la
  tipologia degli interventi regolati sul piano generale.