| Onorevoli Colleghi! -- 1. Un dibattito vivace ancorché
ricco di perplessità, alimentato in egual misura da timori e
forse da un sovraccarico di fiducia, ha anticipato da tempo,
tra politici, sindacalisti e studiosi, un'organica
introduzione anche presso di noi del cosiddetto lavoro
"interinale": una figura già conosciuta e praticata in altri
Paesi (contrat de travail intérimaire, temporary work,
eccetera), che va anche sotto il nome - più sbrigativo, ma
che "rende" l'immagine - di affitto di lavoro, o sotto quello,
più sofisticato, di leasing di manodopera. Esso
richiede, per la sua legittimità, l'approvazione di alcune
deroghe alle leggi vigenti in materia di
avviamento al lavoro, di divieto di intermediazione nel
collocamento e nell'assunzione di manodopera e in tema di
contratto di lavoro a termine.
Si tratta - per dirla in sintesi - di un particolare tipo
di contratto di lavoro, che è fondato (non per casi
singolarmente individuati, ma) per sua stessa definizione, sul
comando temporaneo del lavoratore ora presso uno, ora presso
un altro soggetto, che ne utilizza le prestazioni. Il rapporto
che ne discende rientra - per ogni altra sua caratteristica
strutturale - pur sempre nell'ampio genus dei rapporti
di lavoro, ma con una significativa alterazione dello stesso
schema funzionale, perché lo scambio
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avviene, in questo caso, non tanto tra la prestazione di
lavoro e quella retributiva, ma tra quest'ultima e
l'accettazione di porre le proprie energie lavorative a
disposizione di terzi, tra loro variabili, individuati dallo
stesso debitore della retribuzione. Il che può avvenire, come
risulta dall'esperienza comparata, sia in modo intermittente,
sia in maniera continuativa: nel primo senso va l'ordinamento
francese, ove (normalmente) alla costituzione ed alla durata
del rapporto tra l'"agenzia di intermediazione" ed il
lavoratore corrispondono i limiti temporali del rapporto
(commerciale) tra l'agenzia stessa ed il datore di lavoro
"terzo", che, appunto, utilizza il lavoratore inviato "in
missione"; nel secondo, va invece la legislazione tedesca,
secondo la quale il rapporto tra il lavoratore e l'"agenzia"
non può costituirsi - di norma - che a tempo indeterminato.
Nell'una e nell'altra ipotesi, tuttavia, resta fermo che è al
datore di lavoro "terzo" che spettano le prerogative,
ordinariamente proprie del debitore di retribuzione, di
conformare la prestazione di lavoro inserendo le mansioni
svolte dal lavoratore nell'organizzazione preesistente, e
dunque di esercitare il potere direttivo, nonché quello
disciplinare (o, meglio, di proporre le relative sanzioni).
Insorge, certamente, un insieme di diritti e di obblighi i
quali, oltre a riguardare tre soggetti tra loro diversi
(impresa fornitrice, o intermediatore, prestatore di lavoro e
datore di lavoro utilizzatore), si giustappongono,
strutturalmente, su altrettante e differenziate dimensioni,
rispettivamente corrispondenti (almeno all'apparenza, come i
tre lati di un triangolo) ai rapporti che intercorrono,
anzitutto, tra l'intermediatore e l'utilizzatore e, poi, tra
il primo di essi ed il prestatore di lavoro, ed infine tra
quest'ultimo e l'utilizzatore. E tuttavia, ad un esame più
analitico, deve escludersi che si tratti di un unitario
rapporto di carattere trilaterale. In realtà, ci si trova
dinnanzi, essenzialmente (sia nell'esperienza comparata, sia
nei modelli fin qui avanzati presso di noi e sui quali
torneremo tra breve, sia nello schema di fondo che sorregge la
presente proposta di legge) ad un nitido effetto di
collegamento tra due diversi eppur complementari negozi,
perfezionati tra differenti soggetti, tra loro disomogenei,
cioè aventi una differente natura giuridica, ma che tuttavia
si succedono l'un l'altro in ordine al medesimo scopo, sì da
porsi, tra loro, in una sequenza organizzata qualificabile, in
senso lato, come procedimento. Da un lato, e prima di tutto,
il contratto con il quale un soggetto (l'intermediatore) si
impegna, a fronte di un corrispettivo, a fornire ad un altro
(il terzo utilizzatore) le energie lavorative altrui, e
dall'altro il contratto con il quale il titolare di codeste
energie consente all'intermediatore di collocarle presso quel
medesimo terzo. Solo con il primo di questi due soggetti il
lavoratore entra in formale rapporto negoziale (è il suo
"vero" datore di lavoro, debitore della retribuzione che gli
spetta e titolare di altre posizioni soggettive di debito e di
credito ordinariamente connesse al rapporto di lavoro). Ma una
parte delle conseguenze che ne discendono ricade,
qualificandolo, sul diverso assetto di interessi che si
instaura con il fatto, in sé, dell'esecuzione del lavoro
presso il terzo (alla materialità della prestazione, eseguita
in luoghi e condizioni "altre", non possono che corrispondere
- già lo si è accennato - anche le posizioni, sia creditorie
che debitorie, che proprio a quel "fatto" sono riconnesse, ad
esempio taluni profili della subordinazione da un lato, taluni
obblighi di "contatto", anche di tipo ambientale,
dall'altro).
Ma, sotto il profilo sociale e sindacale - e a quella
considerazione più complessivamente politica che in questa
sede primariamente ci compete - le cose non stanno in modo
così lineare, come potrebbe apparire dalla sola ricostruzione
di una geometria tutta giuridica.
V'è il rischio, non immaginario, che allo "smistamento", di
volta in volta, di lavoratori per la loro utilizzazione
temporanea presso altri datori (perché del datore di lavoro,
come si è detto, quei soggetti "terzi" assumono, sebbene
parzialmente, taluni connotati tipici), consegua un effetto di
sostanziale e potenzialmente diffusa destrutturazione di
lavori stabili, di loro
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frammentazione e scomposizione in una molteplicità di
rapporti precari, cui non segue processo alcuno di
ricomposizione. Può istituzionalizzarsi la figura odiosa del
"caporale". Ma, ancor più a fondo, v'è il pericolo reale di
giungere a degradare il lavoratore - come altri ha osservato -
da soggetto di diritti ad oggetto transeunte. Al contempo, va
tuttavia riconosciuto che - al di là dell'effettiva creazione
di "nuovi" posti lavoro, che l'esperienza internazionale ci
mostra invero tanto contenuta da rendere assai poco credibile
il ravvisare nel nuovo tipo di rapporto un effettivo e
strategico sostegno al rilancio dell'occupazione -, per non
pochi segmenti del mondo del lavoro (ad esempio, studenti e
donne che, una volta allevati i figli, stentano a rientrare
nel mercato del lavoro), e soprattutto in taluni settori
(dall'informatica all'assistenza tecnica ed altri servizi alle
imprese ed agli studi professionali), il lavoro in parola può
presentare un genuino interesse e, soprattutto, soddisfare una
domanda reale, non riducibile a quella (pur presente) di "fare
esperienze". V'è chi ravvisa nel lavoro in comando temporaneo
anche un possibile mezzo di espletamento di funzioni
tipicamente direzionali, quali quelle di selezione,
reclutamento e formazione.
Ma, allora, se le cose stanno così, il problema vero che si
presenta è quello delle garanzie: di una precisa
individuazione dei soggetti abilitati all'eccezionale
intermediazione, di un'oculata selezione dei casi di
utilizzabilità, di un accurato insieme di tutele atte a
salvaguardare i diritti dei lavoratori, tanto verso chi
professionalmente colloca quanto verso chi occasionalmente
utilizza le loro energie lavorative. Insomma, il prestito
temporaneo di manodopera non deve trasformarsi in un
grimaldello utile per fare ricorso a forme di lavoro non
garantito.
2. In realtà, la forma di lavoro in esame venne già
introdotta, nel nostro ordinamento, dall'articolo 13 del
decreto-legge 5 gennaio 1993, n. 1 (una abbastanza puntuale
riproposizione, per altro, e sia pure con qualche marginale
variante, di una precedente "bozza" ministeriale, risalente al
1986): ma lo fu solo per lo spazio di un mattino, perché il
decreto non venne convertito, e nella sua reiterazione quella
disciplina, assieme ad altre, fu stralciata, per essere
riservata all'ordinario iter legislativo. Nel frattempo,
tuttavia, è intervenuto anche il "Protocollo" sulla politica
dei redditi e dell'occupazione, nonché sugli assetti
contrattuali, sulle politiche del lavoro ed altro ancora, del
3 e 23 luglio 1993, in cui, nel capitolo sulla "riattivazione
del mercato del lavoro", sub lettera d), Governo e
parti sociali delineano i punti più rilevanti di una tra le
varie possibili discipline del comando temporaneo di mano
d'opera, o "lavoro interinale" che dir si voglia (ma noi non
useremo quest'ultima formula, anche se è quella che viene
comunemente usata, perché ci sembra vietarcelo un elementare,
ancorché invincibile, senso di pudore verso la lingua di
Dante). A regolare il medesimo comando è per altro dedicata
anche una proposta di legge di iniziativa parlamentare (Atto
Camera 1743), presentata il 19 ottobre 1992 dall'onorevole
Vincenzo Mancini e da altri deputati.
Per completezza, va aggiunto che una deroga, tutt'altro che
di scarsa portata, ai ben noti divieti posti dall'articolo 1
della legge 23 ottobre 1960, n. 1369, all'intermediazione ed
interposizione nelle prestazioni di lavoro, si trova già
dettata dall'articolo 13 della legge 23 dicembre 1992, n. 498,
come sostituito dall'articolo 6- bis del decreto-legge 18
gennaio 1993, n. 9, convertito, con modificazioni, dalla legge
18 marzo 1993, n. 67, in relazione agli enti locali e ai loro
consorzi, alle Istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficienza (IPAB), a quelle sanitarie che operano nel
Servizio sanitario nazionale, nonché agli "enti non
commerciali senza scopo di lucro che svolgono attività
socio-assistenziale" (di questa disposizione si chiede, per
altro, l'abrogazione, di fronte alla nuova disciplina di
carattere generale, nel comma 4 dell'articolo 6 della nostra
proposta di legge).
Altre deroghe al divieto posto dall'articolo 1 della legge
n. 1369 del 1960 sono
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state poi portate, più recentemente, in tema di lavoro
portuale. Infatti, le imprese autorizzate al compimento di
operazioni portuali possono far fronte alle esigenze
operative, in caso di insufficienza di proprio personale o di
altro da esse impiegato in regime di "mobilità temporanea",
chiedendo "il personale necessario per la fornitura di mere
prestazioni di lavoro" alle società o alle cooperative cui
hanno dato luogo, nel processo di trasformazione previsto
dalla legge 28 gennaio 1994, n. 84, le compagnie ed i gruppi
portuali (articoli 17, comma 2 e 21, comma 1, lettera
b); ovvero chiedendolo ad altre associazioni di lavoro
portuale contemplato dal comma 3 dello stesso articolo 17;
vedansi, per la previsione di controlli e garanzie sia
retributive che in tema di condizioni igieniche e di
sicurezza, ancora il comma 3, nonché il comma 5 del medesimo
articolo 17).
Più incerta è l'attribuzione al tipo di lavoro in esame
delle fattispecie indicate dal comma 3 dell'articolo 8 del
decretolegge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con
modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236, ove si
dispone che "gli accordi sindacali, al fine di evitare le
riduzioni di personale, possono regolare il comando o il
distacco di uno o più lavoratori dall'impresa ad altra per una
durata temporanea". Che si tratti, materialmente, di prestiti
di manodopera, non sembra dubbio; ma, giuridicamente,
l'elemento qualificante - e condizionante la legittimità di
codesto tipo di comandi e distacchi - pare invece risiedere
nella loro finalizzazione a scongiurare i licenziamenti
collettivi. Il che ne fa, allo stato, una figura sui
generis, del tutto particolare. Notevole, ancorché solo
eventuale, rilievo riveste la direttiva del Consiglio della
Comunità europea 91/383 del 25 giugno 1991, in tema di
rapporto di lavoro a tempo determinato e di lavoro, appunto,
temporaneo in forma di comando. Questa direttiva,
"considerando" che anche il ricorso a quest'ultimo tipo di
rapporto "è aumentato considerevolmente" e che risulta, "in
seguito alle ricerche effettuate", che i lavoratori
interessati "sono esposti, in taluni settori, a più rischi di
infortuni sul lavoro e di malattie professionali degli altri
lavoratori" (ond'è che la loro situazione specifica "rende
necessaria una normativa complementare particolare, in ispecie
per quanto concerne l'informazione, la formazione e la
sorveglianza medica"), fa obbligo agli Stati membri - se ed in
quanto, ovviamente, il loro ordinamento conosca o voglia
introdurre il tipo di lavoro in questione - di conformarsi
alle sue previsioni in tema di tutela della sicurezza e della
salute dei lavoratori temporaneamente comandati. Varrà la pena
osservare che né il ricordato e non convertito decreto-legge
n. 1 del 1993, né il "Protocollo d'intesa" del luglio del
medesimo anno, e nemmeno la proposta di legge di iniziativa
parlamentare testé rammentata, fanno cenno alcuno di tale
direttiva, né si curano di applicarne norme, indirizzi e
princìpi. Tanto cerchiamo, invece, di fare noi, nell'articolo
10 della nostra proposta di legge.
Il lavoro cosiddetto "interinale", dunque, non solo è stato
già introdotto nel nostro ordinamento, sub specie di
deroga sommaria ai normali divieti, ma ancora senza neppure
una parvenza di articolata disciplina, per quanto attiene agli
enti pubblici ed alle altre istituzioni prese in
considerazione dal secondo dei rammentati decreti-legge; ma la
sua definitiva istituzionalizzazione è espressamente prevista
nel più recente tra i "maxiaccordi" in cui si traducono i
processi di concertazione tra Governo e parti sociali; mentre,
in attesa del disegno di legge cui il Governo si è impegnato,
altre proposte sul medesimo tema sono già all'ordine del
giorno della competente Commissione di questa Camera, ed
esiste una direttiva comunitaria alla quale - ove sul tema si
legiferi - occorre evidentemente adeguarsi.
Tutto questo, sub specie iuris. Nella realtà dei
fatti, in ogni caso, il lavoro "in affitto" esiste, eccome: si
presenta, anzi, talvolta nelle forme più brutali del
"caporalato" (specie nell'agricoltura meridionale, ove
intermediazione e contratti di trasporto della manodopera
taglieggiano una tra le più umili manodopere), mentre, in
altre occasioni, assume vesti più "civili", ma non per questo
meno illegali, e
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quindi incontrollate (si pensi a come vengono avviate al
lavoro, assai spesso, segretarie di studi professionali,
interpreti per congressi e via dicendo).
Ma v'è poi, in concreto, anche il rischio ulteriore dato
dalla progettata "calata" in Italia, per aprirvi specifici
uffici non appena la legge lo consenta, dei grandi gruppi
multinazionali che, in proposito, già operano all'estero. I
piani di penetrazione sono già pronti, e si tratta, per la
sola Italia, di un divisato business stimato in ben
settemila miliardi di lire (lo assicura, tra l'altro, con
particolare riferimento alla Sintex, società
specializzata che fa capo alla multinazionale svizzera
Adia, ed alla americana Manpower, società di
Milwaukee, nel Wisconsin, il "Sole 24 Ore" del 19
novembre 1992 e del 24 settembre 1993). Ne conseguirebbe,
facilmente, una pressoché completa standardizzazione delle
discipline applicabili (conseguenza non già della favoleggiata
liberalizzazione, ma, appunto, di un regime di pratico
oligopolio su una parte del mercato del lavoro), con una
correlativa esclusione di qualsiasi effettiva possibilità di
intervento sindacale; mentre l'uso sistematico dei
contratti-tipo recanti, in omaggio a tradizioni e culture
giuridiche diverse dalla nostra, tutele e salvaguardie
notevolmente inferiori a quelle per noi usuali, potrebbe
persino comportare negativi effetti di imitazione per altri e
diversi rapporti di lavoro.
3. La proposta di legge che raccomandiamo all'attenzione
dei colleghi è pertanto diretta proprio all'attuazione delle
parti già rammentate dello stesso "Protocollo d'intesa" del 3
e 23 luglio 1993: dei cui princìpi e dei cui delineati
istituti vuol dare - questo è il punto - l'interpretazione più
coerente e compatibile con l'ordinamento vigente in tema di
rapporto di lavoro, di esclusione del fine di lucro nella
intermediazione della manodopera e di tutela delle condizioni
in cui si svolge la prestazione lavorativa.
Richiamiamo pertanto i punti di questa proposta di legge
che ci sembrano più qualificanti, non senza preavvertire che,
come si trae, oltre che da varie altre norme specifiche, anche
dal comma 6 del suo articolo 7, per quanto non diversamente
disciplinato nella sede specifica trovano applicazione, anche
qui, nei rapporti tra imprese fornitrici e lavoratori
comandati che ne siano dipendenti, le disposizioni codificate
e le altre ordinariamente vigenti in tema di lavoro
subordinato.
Gli unici soggetti abilitati all'eccezionale
intermediazione nell'avviamento al lavoro vengono individuati
in un particolare tipo di imprese, costituite in forma di
società cooperativa (evidentemente, una cooperativa di
servizi). Indicate tra gli eventuali intermediatori colpiti
dal divieto di cui allo stesso comma 1 dell'articolo 1 della
legge n. 1369 del 1960, le cooperative sono ricomprese tra i
possibili fruitori della deroga alla legge medesima sia dalla
"bozza" ministeriale di sette anni fa, già ricordata, sia dal
rammentato decretolegge n. 1 del 1993 e dalla menzionata
proposta di legge in discussione davanti alla Camera. Il
motivo per cui proprio le cooperative vengono ora riprese in
considerazione, ma adesso in via esclusiva, si identifica con
uno dei vari profili della ragione stessa del divieto cui si
reca - ma, si badi: senza abrogarlo - una deroga. La società
cooperativa, infatti, non si propone, per definizione, lo
scopo lucrativo proprio degli altri tipi di società (articolo
2247 del codice civile), bensì uno scopo mutualistico
(articolo 45 della Costituzione: "la Repubblica riconosce la
funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e
senza fini di speculazione privata"), o almeno prevalentemente
mutualistico (vedasi l'articolo 2518, secondo comma, numero 9,
del codice civile: l'atto costitutivo deve indicare come
ripartire gli utili, "la percentuale massima di utili
ripartibili" e la destinazione di quelli residui; e leggasi
anche l'articolo 2536). Come dire che v'è una (sia pure
parziale) o, almeno in linea di principio, antiteticità fra
scopo mutualistico e scopo di lucro: non c'è scopo
mutualistico - ripete la dottrina -, e non ci può essere
società cooperativa, dove i soci sono mossi da un intento di
illimitato profitto. Pertanto, ammettendosi adesso
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una deroga al divieto di intermediazione - che però, si
ripete, rimane intatto, come tale, per ogni caso ed ipotesi
diversa -, ma riferendone la possibilità soltanto alle società
cooperative (e, anche per loro, soltanto seguendo si le
condizioni, modalità e procedure prescritte dalla presente
proposta di legge: comma 7 dell'articolo 1), non si rinnega,
di quel medesimo divieto, pur nel diverso congegno giuridico,
una delle ragioni essenziali: l'interdizione, cioè, a
speculare sulla necessità di lavoro altrui. Il gruppo
organizzato mira infatti a fornire, ai suoi soci, o ai suoi
dipendenti (e, anche riguardo a questi, senza scopo di lucro),
"occasioni di lavoro" (così, la relazione al codice civile,
numero 1025), esclusivamente consistenti, in questo caso, nel
reperimento di un'occupazione, ancorché di per sé temporanea
(ma potenzialmente anche stabile: vedansi i commi 5 e 6
dell'articolo 5 della presente proposta di legge).
Ci si conforma, inoltre, all'indicazione costituzionale
(ancora l'articolo 45: "la legge promuove e favorisce
l'incremento" della cooperazione, "con i mezzi più idonei e ne
assicura, con gli opportuni controlli, il carattere e le
finalità"). Norme promozionali sono contenute, invero, nella
stessa possibilità di successive associazioni in consorzi,
aventi gli stessi diritti e prerogative delle cooperative
consorziate, nonché tanto nei commi 2 e 3 dell'articolo 1
(fondi mutualistici e composizione della base sociale), quanto
nell'articolo 3 (raccordo con le amministrazioni regionali,
con le attività formative promosse dalle regioni, eccetera)
della presente proposta di legge: disposizioni, queste ultime,
ispirate alle normative contenute, rispettivamente, nella
legge 31 gennaio 1992, n. 59, in tema di riforma dell'assetto
delle società cooperative, e nella legge 8 novembre 1991, n.
381, che disciplina le cosiddette cooperative sociali. Mentre
un'ulteriore garanzia (del lavoratore, ma anche) della
genuinità dell'impresa cooperatrice viene dal comma 4
dell'articolo 7.
A loro volta, gli "opportuni controlli" voluti dalla
rammentata norma costituzionale si rinvengono, prima di tutto,
nelle condizioni di cui al comma 5 dell'articolo 1,
all'articolo 2 ed al comma 1 dell'articolo 6 (trasparenza
dello scopo esclusivamente perseguito e condizioni per
l'autorizzazione: queste ultime riprendono, rinviandone la
ulteriore precisazione ad un decreto ministeriale, talune
indicazioni che leggono, in tema di gestione della richiesta
garanzia finanziaria, nel diritto francese). Speciale rilievo
"interno" all'ordinamento statutario della società cooperativa
in questione assumono le cautele introdotte dall'articolo 2,
volto ad eliminare, o ridurre, il pericolo di cooperative
fasulle o "fantasma" (se ne veda qualche esemplificazione in
"Rassegna sindacale", 1993, numeri 24 e 37), magari
surrettiziamente create dal medesimo utilizzatore a suo uso e
consumo. Si tratta, fondamentalmente, di evitare questi
pericoli prevedendo la necessità di un numero sufficientemente
elevato di soci e dipendenti, nonché attraverso il dovuto ed
essenziale requisito della pluricommittenza ed altre garanzie
anche procedimentali a tutela della democraticità dei percorsi
decisionali, della vita associativa e dello scopo sociale.
Eventuali pratiche fraudolente sono, del resto, sottoposte al
controllo e alla sanzione del pretore in funzione di giudice
del lavoro (comma 3 dell'articolo 2). Al medesimo scopo è
orientato anche il comma 5 dell'articolo 7, che mira ad
interdire certe prassi di dominio di una cooperativa
sostanzialmente fittizia poste in essere da soggetti che si
nascondono, ad esempio, dietro la maschera di liberi
consulenti a carattere continuativo.
Le norme successive mirano a disciplinare i profili più
salienti dei due rapporti negoziali di base (quello tra
impresa fornitrice e utilizzatore e quello tra la prima di
essi e il lavoratore) e degli effetti che derivano dal loro
collegamento anche sul piano delle relazioni di contatto che
insorgono tra il lavoratore e chi utilizza le sue prestazioni.
Non senza avvertire, a proposito di quest'ultimo, che se ne
parla costantemente, nel testo presentato all'attenzione della
Camera, appunto nei termini esposti: quelli di "datore di
lavoro (privato o pubblico) utilizzatore". Ed infatti il
comando temporaneo di manodopera ben può interessare anche
associazioni, studi
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professionali e via dicendo, cioè datori di lavoro che non
sono imprenditori (anzi: è verosimile che soprattutto presso
questi datori i lavoratori comandati avranno più probabilità
di passare poi ad un lavoro stabile: comma 6 dell'articolo 5).
Solo in un caso, a proposito del soggetto utilizzatore,
vengono adoperate le parole "impresa" ed "ente": cioè nel
comma 2 dell'articolo 4, quando vengono in scena organismi
tipicamente aziendali o comunque propri di enti, anche
pubblici, quali le rappresentanze di cui all'articolo 19 della
legge n. 300 del 1970, o gli organismi rappresentativi
previsti da altre leggi.
Ovviamente, anche il rapporto tra imprese fornitrici e
datori di lavoro utilizzatori viene in considerazione (non
tanto per altri aspetti, quali il corrispettivo dovuto alle
imprese stesse, per il quale vedansi comunque il comma 4
dell'articolo 7 ed il comma 2 dell'articolo 8, quanto) sotto i
profili che direttamente interessano il comando temporaneo di
manodopera. Sia il contratto "di base" che dà vita a questo
rapporto, sia il particolare "comando" che su di esso si
fonda, esigono la forma scritta a pena di nullità, e copia del
contratto va inviata all'Ispettorato (destinatario, in quanto
organo di vigilanza sull'applicazione della legge, anche di
altre informative periodiche) e all'Ufficio del lavoro
competente: comma 1 dell'articolo 4, i cui commi successivi
prevedono invece altre ed analitiche comunicazioni ed
informazioni, sia (preventive) ad organismi sindacali, sia
(prima dell'atto di comando) all'impresa cooperativa
fornitrice e da questa (contestualmente alle informazioni in
tema di eventuali rischi e di sicurezza: comma 2 dell'articolo
10) ai lavoratori interessati.
I casi nei quali il comando temporaneo di manodopera - la
cui durata massima è comunque limitata a sei mesi - è
consentito, riguardano, prima di tutto, solo lavori ricompresi
in qualifiche medio-alte, con definito contenuto
professionale, da individuarsi - recita il comma 1
dell'articolo 5 - "anche mediante riferimento ai livelli di
inquadramento dai contratti collettivi nazionali di categoria
e da accordi interconfederali" (formulazione che si ritrova
anche nel comma 5 dell'articolo 8 della legge 29 dicembre
1990, n. 407, in tema, però, di quei contratti di formazione e
lavoro che, qui, sarebbero di per sé inammissibili, fornendo
la cooperativa in questione manodopera a datori sempre
differenti). Il richiamo alla contrattazione per la
determinazione delle qualifiche "ammesse" concorre a
rivalutare il ruolo dell'autonomia collettiva in un campo dal
quale altri vorrebbero invece escluderla o marginalizzarla
(vedansi, a questo proposito, anche il comma 2 dell'articolo
4, il comma 3 dell'articolo 7, il comma 4 dell'articolo 9).
Altri casi non consentiti sono quelli di cui alle lettere
a), b), c) e d) del comma 7 del
medesimo articolo 5. In sostanza, il comando temporaneo di
manodopera risulta possibile, come dispone il comma 2 del
medesimo articolo, in concorso parziale ed alternativo con il
contratto a tempo determinato - e purché non si versi
nell'agricoltura o nell'edilizia -, per attività di carattere
stagionale, per la sostituzione di lavoratori assenti con
diritto alla conservazione del posto e per l'esecuzione di
"un'opera o di un servizio definiti e predeterminati nel tempo
aventi carattere straordinario od occasionale"; o anche per
speciali e brevissimi servizi nei settori del turismo e dei
pubblici esercizi. Tutti casi nei quali il ricorso al lavoro
in comando temporaneo può praticamente essere preferito, per
le stesse ragioni che giustificano anche un contratto a
termine, se non altro a causa della (evidente) maggior
celerità dell'avviamento. Invece, ai lavori stagionali e alle
correlative "punte" sembra potersi meglio provvedere, in
prospettiva, anche con contratti a part-time verticale.
A sua volta, il comma 4 propone il riconoscimento, a certe
condizioni, di un diritto di precedenza esemplato su quelli di
cui al comma 2 dell'articolo 23 della legge 28 febbraio 1987,
n. 56, nonché al comma 8- bis del decreto-legge 29
gennaio 1983, n. 17, convertito, con modificazioni, dalla
legge 25 marzo 1983, n. 79. Una funzione eminentemente
antifraudatoria viene invece affidata alle disposizioni di cui
ai commi 5 e 8 del medesimo articolo 5.
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Se il comando è, per definizione, temporaneo (leggasi già
ora il comma 2 dell'articolo 5), il rapporto che vincola tra
loro impresa fornitrice e lavoratore non socio è, invece
(come, in via normale, nel diritto tedesco), a tempo
indeterminato (comma 1 dell'articolo 6): con esenzione, per le
cooperative in parola, dalla disciplina della cassa
integrazione e, a date condizioni, da quella sulle assunzioni
obbligatorie. Le stesse imprese sono però soggette alla
normativa sulla certificazione dei bilanci, e sono inquadrate,
ai fini previdenziali, normalmente nel settore dei servizi
(comma 2 dell'articolo 6). Nel contesto del rapporto a tempo
indeterminato, le imprese medesime sono tenute a corrispondere
al prestatore di lavoro, per i periodi di comando, una
retribuzione e ad assicurare un trattamento normativo "non
inferiore a quello spettante ai lavoratori di pari qualifica
dipendenti dal datore di lavoro che utilizza la prestazione,
secondo le disposizioni dei contratti collettivi nazionali ed
aziendali di lavoro applicabili" (comma 1 dell'articolo 7).
Non si vede, infatti, perché il lavoratore e la lavoratrice
comandata non possano giovarsi anche delle eventuali
condizioni di miglior favore praticate nell'impresa o ufficio
del datore che li utilizzano, ed anche (commi 3 e 4
dell'articolo 9) dei servizi, compresi quelli eventuali di
mensa e trasporto, normalmente a disposizione degli altri
lavoratori; e perché non possano valersi, anche nella sede per
il momento precaria, finché la prestazione si svolge, dei
diritti sindacali e di (anche specifica) rappresentanza. Grava
sulle stesse imprese fornitrici anche ogni onere contributivo
(comma 2 dell'articolo 7). Ma non può che gravare su di loro
anche il corrispettivo della continuità della messa a loro
disposizione delle energie lavorative. Infatti, il comma 3 del
medesimo articolo - tenendo conto del fatto che, però, solo di
messa a disposizione si tratta nei periodi di non comando -,
per gli stessi periodi prescrive il pagamento di una
retribuzione lorda complessiva non inferiore a quella
corrispondente alla indennità di contingenza, debitamente
rivalutata: anche qui, per altro, "ove non dispongano più
favorevolmente contratti collettivi nazionali o aziendali".
L'impresa fornitrice è inoltre solidalmente obbligata con il
datore di lavoro utilizzatore per le conseguenze derivanti
dall'inosservanza di misure di sicurezza, e in ogni caso in
cui quest'ultimo debba rispondere personalmente
dell'infortunio (comma 2 dell'articolo 7, anche in relazione
alla lettera c) del comma 1 dell'articolo 9).
Quanto al datore di lavoro utilizzatore, oltre
all'esercizio del potere direttivo (aspetto interno, per così
dire, della subordinazione di fatto che si instaura con il
comando) ed al potere di proporre eventuali sanzioni
disciplinari, gli si riferisce una responsabilità solidale per
il pagamento della retribuzione e degli oneri connessi; ma,
soprattutto, lo si riconosce come debitore dell'approntamento
di condizioni di lavoro - connesse con la sicurezza, l'igiene
ambientale e la salute dei lavoratori - pari a quelle di cui
beneficiano i suoi stessi diretti dipendenti (comma 1
dell'articolo 9 e comma 1 dell'articolo 10). Identica
equiparazione vale per gli orari di lavoro. Nella sua impresa,
o diversa organizzazione di lavoro che sia, i lavoratori in
situazione di comando vengono computati o no in relazione alle
ipotesi prese in differenziata considerazione dal comma 2
dell'articolo 9 (ove, per la seconda ipotesi, è riprodotta la
previsione di cui al comma 7- bis dell'articolo 2 del
decreto-legge 30 ottobre 1984, n. 726, convertito, con
modificazioni, dalla legge 19 dicembre 1984, n. 863).
Ma speciale attenzione meritano talune particolari vicende
del rapporto che, appunto, si instaura tra lavoratore e datore
di lavoro che lo utilizza, considerato alla luce del
rapporto-base che vincola tra loro l'utilizzatore e l'impresa
fornitrice. Nei rapporti che comunque intercorrono fra i tre
soggetti presi in considerazione, si debbono certamente
osservare tanto il divieto di determinate indagini imposto
dall'articolo 8 della legge n. 300 del 1970, quanto le altre e
specifiche disposizioni promozionali ed antidiscriminatorie
contemplate dalla legge 10 aprile 1991, n. 125 (commi 3 e 4
dell'articolo 8).
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Di ancora maggiore rilievo nella prevedibile pratica
quotidiana appaiono però le previsioni di cui ai commi 1 e 2
del medesimo articolo: esse riguardano, rispettivamente, un
caso tipicizzabile di licenziamento ed uno di anticipata
cessazione del comando. La prima dispone che il rifiuto di
effettuare il comando presso l'utilizzatore designato
costituisce giustificato motivo (soggettivo) di licenziamento
solo quando non è sorretto da giustificato motivo, ovvero
(riprendendo la previsione che si legge, in tema di
cancellazione dei lavoratori dalla lista di mobilità, nel
comma 2 dell'articolo 9 della legge 23 luglio 1991, n. 223)
quando l'attività lavorativa richiesta si svolga in un luogo
situato a meno di una certa distanza, valutata temporalmente,
dalla residenza del lavoratore stesso. La seconda concerne il
caso, assai delicato anche giuridicamente, in cui il comando
venga interrotto per fatto (comunque) ascrivibile al datore di
lavoro utilizzatore, senza che ricorra un giustificato motivo.
Chi ci dovrà rimettere? Occorre un equo bilanciamento degli
interessi in gioco: ed ai presentatori di questa proposta di
legge sembra giusto affermare che il lavoratore ha diritto, in
questo caso, a continuare a percepire dall'impresa fornitrice
un'indennità pari alle retribuzioni che avrebbe ancora
ottenuto, ai sensi dei contratti nazionali ed aziendali
applicabili (comma 1 dell'articolo 7), per il periodo di
comando non effettuato; salva restando, però, l'eventuale
azione di (integrale) regresso dell'impresa fornitrice nei
confronti dell'utilizzatore (è lui che ha provocato il
pasticcio!); potendo, in più, l'utilizzatore stesso, essere
chiamato in causa dall'impresa fornitrice, che certo non deve
rimetterci del suo, anche per il pagamento di tutto il
corrispettivo pattuito nei suoi confronti, e che il chiamato,
in ipotesi, intenda invece non pagare o ridurre.
Ai temi (già anticipati nel comma 2 dell'articolo 7 e nelle
lettere b) e c) del comma 1 dell'articolo 9)
dell'orario di lavoro, della salute e della sicurezza dei
lavoratori in comando temporaneo è dedicato l'articolo 10.
Esso, anche in riferimento al comma 1 dell'articolo 10 della
direttiva 91/383/CEE del Consiglio, del 25 giugno 1991, a tale
direttiva vuole dare espressa attuazione (ma il nostro testo,
in varie sue parti, non ignora neppure gli altri documenti
comunitari rimasti allo stato di proposta di direttiva), per
quanto concerne il tipo di rapporto di lavoro in questione. In
materia, particolarmente, di tutela della salute e di
sicurezza durante il lavoro - afferma il comma 1 - il
lavoratore comandato non deve subire discriminazione alcuna.
Informazioni e formazione formano oggetto del comma 2 (la cui
ultima parte, per vero, dovrebbe trovare adeguato
completamento nell'attuazione della direttiva quadro sulla
sicurezza e la salute dei lavoratori durante il lavoro n. 391
del 12 giugno 1989, i cui criteri di recepimento tramite
decreto legislativo sono dettati dall'articolo 43 della legge
19 febbraio 1992, n.142 - legge comunitaria 1991 -, ma il cui
termine per l'immissione nel nostro ordinamento è scaduto nel
settembre 1993).
Per parte sua, l'articolo 11 tratta dei comandi all'estero
e dall'estero di lavoratori comunitari ed extracomunitari.
L'ultimo comma ripete, in sostanza, l'impegno solenne già
assunto dalla Repubblica con l'articolo 1 della legge 30
dicembre 1986, n. 943. I primi tre commi dispongono, in
qualche modo incrociando tra loro le diverse fattispecie - ma
tenendo fermi, in ognuna di esse, i casi contemplati e le
condizioni ed esclusioni previste dalla legge che qui si
propone -, soprattutto in relazione ai comandi di lavoratori
italiani e comunitari da e per Paesi della Comunità europea.
Il comma 4, invece - allo scopo di combattere l'importazione
illegale di manodopera extracomunitaria, che rischiosamente
potrebbe essere avviata in Italia attraverso forme di lavoro
per definizione, e salvi alcuni possibili momenti evolutivi,
precarie: in sostanza, con il pericolo di condurla a forme di
maggior sfruttamento -, dichiara l'illegalità del comando
temporaneo di cittadini stranieri extracomunitari ancora
residenti all'estero, ma anche la liceità del loro comando una
volta che siano legalmente presenti in Italia e, anch'essi,
soci o dipendenti delle imprese cooperative considerate dalla
legge.
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Per parte sua, infine, l'articolo 12 coglie l'occasione
oggi offerta dalla più minuziosa disciplina del comando
temporaneo in deroga alla legge n. 1369 del 1960, per
riformulare e meglio precisare anche quella dei comandi e dei
distacchi ordinariamente disposti, e come tali già noti alla
contrattazione ed alla giurisprudenza, nel rispetto di quella
stessa legge. I più salienti elementi di interesse paiono, a
questo proposito, il recepimento legislativo della necessità
del requisito dato (per comune giurisprudenza) dalla presenza
di un interesse del datore di lavoro a che propri dipendenti
svolgano l'attività lavorativa presso altri soggetti (con
l'ulteriore facilitazione data dal fatto che tale interesse si
presume quando comando o distacco riguardino società
controllate e società collegate); la necessità che il consenso
risulti da atto scritto (con l'eventuale assistenza
sindacale); la doverosità che comando o distacco siano
giustificati da comprovate ragioni tecniche, organizzative e
produttive di natura transitoria, cosicché la peculiare
vicenda sia contenuta in periodi temporali predeterminati; la
responsabilità solidale dell'imprenditore, che ha
effettivamente fruito delle prestazioni di lavoro, per il
trattamento economico, normativo e previdenziale, nonché
quella del datore "comandante" per le conseguenze di eventuali
inosservanze delle disposizioni a tutela della salute e della
sicurezza dei lavoratori.
Quanto al regime sanzionatorio, si sottolinea il richiamo
all'ultimo comma dell'articolo 1 della legge n. 1369 del 1960
(secondo il quale i prestatori di lavoro occupati in
violazione di legge "sono considerati, a tutti gli effetti,
alle dipendenze dell'imprenditore che effettivamente abbia
utilizzato le loro prestazioni") contenuto nel comma 8
dell'articolo 1, nel comma 5 dell'articolo 4, nel comma 5
dell'articolo 5 e nel comma 5 dell'articolo 7.
4. Infine, una osservazione più ampia e conclusiva. Nella
presente proposta di legge - per quanto attiene ai rapporti
tra imprese cooperative fornitrici e lavoratori - gli istituti
tipici del diritto del lavoro prevalgono certamente, anche per
i lavoratori soci, su quelli del diritto societario (vedansi,
ad esempio, il comma 3 dell'articolo 2, il comma 6
dell'articolo 7 e il comma 1 dell'articolo 8). Ma si tratta di
una peculiarità fin troppo naturale: discende, infatti, dalla
stessa particolarissima natura della società cooperativa cui,
qui, ci si trova di fronte, così come definita dal suo
esclusivo oggetto sociale, che consiste (comma 1 dell'articolo
6), appunto esclusivamente, nel procurare l'esecuzione di
comandi temporanei presso altri datori di lavoro utilizzatori,
pubblici o privati.
Non sembra dunque che solo da questo si possano inferire
conclusioni sistematiche di carattere definitivo più generale
(come, invece, da numerose norme del decretolegge 20 maggio
1993, n. 148, convertito, con modificazioni, dalla legge 19
luglio 1993, n. 236) sul piano - ricostruttivo - del diritto
delle società cooperative in rapporto al diritto del
lavoro.
5. I presentatori della presente proposta di legge sono ben
consapevoli che la disciplina del tipo di rapporto di lavoro
preso in considerazione potrebbe ricevere anche diverse
soluzioni. Sottolineano, però, prima di tutto, il fatto che il
nostro ordinamento consente già oggi ben ampie possibilità di
cosiddetta flessibilità "in entrata", attraverso il ricorso ad
una ricca gamma di rapporti che in diversa misura si
discostano dal prototipo normativo del contratto di lavoro:
ond'è che appare oltremodo discutibile sostenere che il lavoro
in comando temporaneo possa diventare davvero uno strumento
aggiuntivo di elasticità organizzativa per le imprese.
L'utilità specifica del ricorso a questo tipo di lavoro
risiede, invece, semmai, per talune imprese e taluni
lavoratori, nei possibili vantaggi accennati retro, sub
numero 1. Ma v'è di più. Ed infatti, in ogni caso, non
possono ammettersi, a parere dei medesimi presentatori, forme
di speculazione sulla altrui necessità di lavoro: che -
consentiamo con una recente dottrina - "comunque le si voglia
giustificare, continuano ad apparire di dubbia moralità".
Pertanto, tra le varie possibili, l'unica soluzione
alternativa davvero
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pensabile rispetto a quella proposta dal testo che
presentiamo alla riflessione degli onorevoli colleghi,
potrebbe consistere nell'affidare la gestione dei rapporti di
lavoro temporanei ad apposite istituzioni pubbliche senza fini
di lucro, permettendo di farvi ricorso - in linea con altre
esperienze già condotte altrove - in relazione a specifici
momenti e finalità delle politiche dell'impiego. Nei Paesi
Bassi, ad esempio, si ebbe a creare, a tal proposito, un vero
e proprio servizio pubblico, d'intesa tra pubblici poteri e
parti sociali, che funziona come associazione senza, appunto,
fini di lucro e nel quadro di un'azione concertata di governo
del mercato del lavoro. Da noi, come ultimamente altri ha
suggerito, questo servizio potrebbe essere sperimentalmente
rimesso alle agenzie per l'impiego, ridefinendo nel contempo
il loro ancora così labile profilo istituzionale e, magari,
con vincolo di destinazione dei proventi di tale attività ad
iniziative di
formazione professionale. "Si coglierebbero in tal modo - si
è scritto al riguardo - i classici due piccioni con una fava:
attribuendo una funzione ad organismi la cui utilità pratica
è, allo stato, quanto meno incerta, e permettendo di
verificare, in un arco ragionevole di tempo, le ricadute del
lavoro interinale sugli equilibri del mercato del lavoro".
E' vero che una simile soluzione comporterebbe momenti più
generali di un non semplice riordinamento delle strutture
periferiche del Ministero del lavoro e della previdenza
sociale: ma qualsiasi diversa scelta, che indulga al lucro
privato nell'intermediazione della manodopera - e che quindi
non solo rifiuti, per i comandi temporanei in esame, l'uso di
collaudati strumenti del diritto privato e delle società, ma
contenda anche il pur possibile utilizzo di altre istituzioni
pubblicistiche - recherebbe in sé, a parere dei presentatori
di questa proposta di legge, un inequivocabile segno
negativo.
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