| Onorevoli Colleghi! -- 1. La proposta di legge che,
raccomandiamo all'esame della Camera, riprende, in talune sue
parti e riguardo a determinati istituti, le norme già
prospettate, all'inizio del mandato, nella precedente
legislatura, dai deputati Ghezzi ed altri in una diversa
proposta (di cui all'atto Camera n. 415, XI) vertente sul
medesimo oggetto: ma, nelle sue linee di fondo e nelle sue
strutture portanti, rispetto ad essa marcatamente innova.
Certo, ne conserva l'ottica promozionale e di sostegno della
rappresentatività e dell'attività sindacale: più in
particolare, ne mantiene l'ispirazione di fondo, volta a
valorizzare, accanto all'ineliminabile dato associativo ed
istituzionale del sindacato, sia l'investitura elettiva delle
rappresentanze, sia la
possibilità, per i lavoratori, di avere decisiva voce in
capitolo nelle fasi critiche dell' iter negoziale. Se ne
differenzia, invece, soprattutto nell'individuazione di
rappresentanze sindacali unitarie, la cui unitaria
costituzione - prevista anche in quella precedente proposta,
ma solo come "possibile", ancorché apertamente incoraggiata,
di fronte all'ordinaria configurazione di un pluralismo di
singole rappresentanze in potenziale concorrenza tra loro -
diviene, qui, "normale". E', infatti, all'interno di queste
rappresentanze unitarie che, secondo la presente proposta - ed
anche per quanto concerne il necessario raccordo tra
rappresentanza e contrattazione collettiva -, si svolge ogni
possibile confronto tra consensi e dissensi, tra maggioranze e
minoranze.
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2. Le ragioni che inducono i presentatori ad innovare - pur
nella continuità dell'ispirazione di fondo - rispetto alla
rammentata proposta già da loro avanzata all'inizio della XI
Legislatura, possono rapidamente riassumersi. Esse risiedono
nella sopravvenuta necessità di adeguare i modelli già
accuratamente prospettati e di renderli coerenti tanto ai
lavori svolti dalla XI Commissione permanente della Camera
(Lavoro pubblico e privato), quanto all'evoluzione del quadro
politico e sindacale.
Allo svolgimento di quei lavori, il testo ricordato ha dato
un suo positivo contributo, costituendone (sia pure in
concorso con altre proposte di legge di iniziativa vuoi
parlamentare, vuoi popolare) un rilevante punto di
riferimento; formando altresì il principale oggetto d'esame di
un parere reso dal Consiglio nazionale dell'economia e del
lavoro. I lavori medesimi si sono però interrotti quando -
presentato un primissimo progetto di testo unificato da parte
del Relatore, ed avanzata altresì una nuova ipotesi di
regolamentazione (che coincide, in gran parte, proprio con la
presente proposta) da parte del gruppo progressisti-federativo
- è stato comunicato all'XI Commissione anche un testo di
origine governativa (volto, in sostanza, ad operare un puro e
semplice rinvio, per legge, dell'intera disciplina strutturale
delle rappresentanze unitarie alla competenza esclusiva dei
contratti collettivi nazionali e degli accordi
interconfederali, tra i quali, "in particolare", il
"protocollo d'intesa" del 23 luglio 1993). Sul testo
ministeriale (che, per parte sua, non teneva in alcun conto le
proposte di legge pendenti e in esame alla Camera, e nemmeno
il pur significativo lavoro e l'"avanprogetto" presentato da
una Commissione di esperti nominata dallo stesso dicastero e
autorevolmente presieduta) - e per i motivi che tra poco
esporremo -, non è stato possibile raggiungere quell'accordo
che già difettava sia sulle diverse proposte giacenti, sia su
quella del Relatore. Di qui, una prima, eppur evidente
necessità - per tutti - di una pausa di riflessione. Necessità
accentuata, però, anche da un secondo fattore: l'evoluzione,
poco fa richiamata, del quadro politico e sindacale.
Nel frattempo, infatti, era stato sottoscritto il
"protocollo d'intesa" poco fa rammentato: un testo di notevoli
ambizioni, perché tende ad edificare, dopo anni di incertezze,
un sistema unitario e coeso di relazioni sindacali ai diversi
livelli, e certamente di grande rilevanza, ove si rifletta sul
fatto che è stato sottoscritto, oltre che dalla Confindustria,
anche dalle organizzazioni dei datori di lavoro di settori non
industriali, quali il credito, il commercio, i trasporti e le
aziende degli enti locali, per non dire della cooperazione e
dell'artigianato. Il secondo capitolo del "protocollo"
riguarda proprio gli assetti contrattuali e la forma della
rappresentanza sindacale (e dei lavoratori) nell'impresa.
E' da sottolineare il fatto che le parti auspicano, nello
stesso momento in cui definiscono i tratti del nuovo organismo
titolare del potere di contrattazione, "un intervento
legislativo finalizzato, tra l'altro, ad una generalizzazione
dell'efficacia soggettiva dei contratti collettivi aziendali
che siano espressione della maggioranza dei lavoratori, nonché
all'eliminazione delle norme legislative in contrasto con i
princìpi stabiliti nell'accordo". A ben vedere, pertanto,
un'esplicita indicazione di favore per un sistema legislativo
che appunto preveda, come quello che noi stessi presentiamo,
nei rapporti tra sindacati oltre che tra i lavoratori, la
possibilità (cui poco fa si accennava) di consensi e di
dissensi, di maggioranze e di minoranze. Ma deve sottolinearsi
anche il fatto che il medesimo protocollo disegna la
rappresentanza unitaria come un organismo a composizione
mista, per due terzi eletto da tutti i lavoratori e per un
terzo direttamente designato dalle organizzazioni sindacali
firmatarie del contratto nazionale applicabile nell'impresa od
unità produttiva (o, nel migliore dei casi, eleggibile da
parte delle stesse: rectius, da parte dei loro
iscritti). Proprio di qui sono sorte le menzionate difficoltà,
che hanno portato i lavori parlamentari alla battuta
d'arresto.
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Infatti, non si vede, a parere dei presentatori della
presente proposta, ma anche ad avviso di autorevoli
commentatori del citato "protocollo", come si possa operare un
puro e semplice rinvio, per legge (così, invece, finisce per
proporre il rammentato testo ministeriale), ad una clausola
come quella, testé riferita, che riserva a taluni sindacati
una vera e propria "quota di garanzia", tale da innestare -
come si è scritto - "nel canale unico elettivo un secondo
canale rappresentativo, a designazione sindacale riservata".
"Vi è da osservare - sintetizza questa stessa dottrina - che,
così forgiato, l'organismo non si presta a una diretta e
fotografica legificazione, dato che ciò che è consentito alle
parti, in sede di volontaria autoregolazione dei rispettivi
interessi, non sarebbe consentito al legislatore, stante la
garanzia costituzionale del pluralismo associativo e della
libertà sindacale individuale". Insomma, se l'accordo è,
almeno in linea di principio, "cosa" dei contraenti, ben
diverse garanzie di parità di trattamento (o almeno di parità
di chances) deve offrire una legge, sia ai lavoratori
come persone fisiche, sia ai soggetti collettivi.
3. La ratio della rammentata clausola negoziale "del
terzo" (di cui, però, talune intese di categoria non fanno
applicazione: vedasi il testo sulle rappresentanze sindacali
unitarie convenuto il 17 dicembre 1993 tra i sindacati
confederali dei lavoratori del commercio, turismo e servizi)
risiede, per altro, nella convenienza di assicurare, tra i due
livelli di contrattazione (nazionale ed aziendale) di cui
parla il "protocollo" medesimo, una continuità di identità
organizzativa dei soggetti contraenti: o, in altre parole,
quella coerenza dei soggetti negoziali ai diversi livelli, che
a sua volta può assicurare coesione all'intero sistema. "Ma -
obietta la dottrina poco fa riferita - altro è il necessario
raccordo tra rappresentanza eletta e soggetti del sistema
contrattuale, altro la falsificazione della democrazia
rappresentativa a scopi di protezionismo selettivo. Per
soddisfare l'esigenza di coerenza del sistema contrattuale,
sarebbe sufficiente prevedere la contitolarità della
rappresentanza sindacale unitaria e delle strutture
territoriali dei sindacati firmatari sulle materie rinviate al
livello aziendale dal contratto nazionale (con un eventuale
ricorso al referendum in caso di disaccordo)". O, quanto
meno - aggiunge -, sarebbe sufficiente stabilire una
maggioranza qualificata, ponderata però in modo che la
componente eletta della rappresentanza (ad esempio, i due
terzi) "sia sempre determinante ai fini delle decisioni
rispetto alla componente designata". Come è facile costatare,
la nostra proposta di legge si muove, nella sostanza,
esattamente sulla linea del primo dei suggeriti rimedi (vedasi
l'articolo 10, commi 1 e 2). Soddisfa, pertanto, la menzionata
esigenza di coesione dell'intero sistema negoziale, senza fare
violenza ai princìpi di parità nell'esercizio dei diritti.
Del resto, la disciplina di princìpi e procedure
prospettata dalla presente proposta non viene presentata come
esclusiva: al contrario, essa concede ampio spazio - in
armonia con la sua ispirazione promozionale - all'iniziativa e
alla fantasia negoziale delle parti sociali. Sono fatte salve,
infatti, le diverse regolamentazioni contrattuali: ovviamente
- in applicazione di elementari regole di coerenza del sistema
-, nel rispetto dei princìpi e con il riconoscimento di
garanzie equivalenti a quelle poste dalla legge (articolo 1,
comma 2 e comma 3 dell'articolo 16). Una analoga disposizione
si trovava anche nel comma 10 dell'articolo 2 della proposta
di iniziativa popolare di cui all'atto Camera n. 2873 dell'XI
Legislatura.
Anche per questi due ordini di ragioni (il rispetto della
ratio sottesa alla famosa clausola del "protocollo" del
23 luglio 1993 e l'area di disponibilità lasciata alle parti
sociali), la nostra proposta vuol quindi essere un contributo
costruttivo, aperto al dialogo e al confronto, in vista
dell'emanazione di una disciplina non solo formalmente, ma
sostanzialmente abrogatrice dell'attuale articolo 19 dello
statuto dei lavoratori (legge 20 maggio 1970, n. 300) e
dell'articolo 47 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.
29 (come sostituito, in conseguenza dalla sentenza 30
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luglio 1993, n. 359 della Corte costituzionale, dalla "norma
correttiva" contenuta nell'articolo 22 del decreto legislativo
23 dicembre 1993, n. 546). Solo attraverso una nuova e
siffatta disciplina, invero, si potranno rendere inutili le
operazioni referendarie richieste per l'abrogazione di quelle
due norme, ed ormai - sembra bene ricordarlo per tempo -
inesorabilmente pendenti. In termini politici, è proprio
questo referendum l'elemento critico che suggerisce fin
d'ora di operare, infine, una scelta una volta per tutte:
tenendo presente che il problema della rappresentanza e della
rappresentatività sindacale riguarda una porzione
significativa della stessa questione democratica nel nostro
paese, e fa quindi parte, di pieno diritto, del più ampio
contesto della tematica delle riforme istituzionali.
4. Come si è detto, non poche delle norme di cui consta
l'attuale proposta si rifanno, con talune significative
variazioni, a quelle corrispondentemente previste nel testo di
cui all'atto Camera n. 415 dell'XI Legislatura. Menzioniamo,
ad esempio, gli articoli 8, 10, 11, 12, 15; nonché i commi da
2 a 5 dell'articolo 2; i commi 1, 3 e 4 dell'articolo 7; i
commi 3 e 4 dell'articolo 16. Altre norme, invece, traggono
spunto in varia misura dallo stesso e già ricordato
"avanprogetto" elaborato dalla Commissione ministeriale di
studio (ad esempio, il comma 4 dell'articolo 2; il comma 3
dell'articolo 3; il comma 4 dell'articolo 6; il comma 5
dell'articolo 7; l'articolo 13).
La normativa contenuta nella presente proposta lascia
aperto, come si è rilevato, un utile spazio di azione anche
per la contrattazione collettiva, la cui possibilità di
dettare apposite regolamentazioni circa la costituzione, il
funzionamento e le attribuzioni delle rappresentanze sindacali
unitarie è riconosciuta dal comma 2 dell'articolo 1, pur se -
per la menzionata esigenza di coerenza - "in conformità ai
princìpi della presente legge e prevedendo equivalenti
garanzie anche in ordine alla contrattazione aziendale". La
norma ultima citata è significativamente richiamata anche dal
comma 2 dell'articolo 16, redatto in termini di sostanziale
consonanza. Quest'ultimo, a sua volta e per altri aspetti
sempre ispirati a ragioni di sistematicità, completa la
disciplina di carattere transitorio che si trova nel comma 3
dell'articolo 6.
Come già nella proposta di cui all'atto Camera n. 415
dell'XI Legislatura e nello stesso "avanprogetto"
ministeriale, il testo che sottoponiamo all'attenzione dei
colleghi riguarda sia il settore privato che quello pubblico:
il che ci sembra del tutto rispondente al disegno di una
graduale identificazione di una base normativa comune all'uno
e all'altro campo, quale ispira anche il sistema di
contrattualizzazione e "privatizzazione" del pubblico impiego
e lo stesso decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (del
cui articolo 47, dettato proprio in tema di rappresentatività
sindacale, già dichiarato illegittimo dalla ricordata sentenza
n. 359 del 1993 della Corte costituzionale e poi rivistato e
"corretto" dai successivi e richiamati provvedimenti, molti
hanno già sottolineato, per altro, il carattere
paradossalmente autoreferenziale, che si sostanzia nel voler
far fissare i connotati della "maggiore rappresentatività" da
un peculiare tipo di accordo sottoscritto proprio con i
soggetti che la norma stessa, nel suo comma 2, indica come
"maggiormente rappresentativi").
Le disposizioni di carattere generale sulla costituzione
delle rappresentanze sindacali unitarie, sulla loro durata,
sul diritto elettorale attivo e sui rappresentanti
interaziendali si trovano nei primi due articoli. Più in
particolare, l'articolo 3 indica la composizione quantitativa
delle rappresentanze, nel presupposto (esplicitato nel comma
2) che alle tre organizzazioni confederali tradizionalmente
considerate "maggiormente rappresentative" possa variamente
aggiungersene, almeno nei maggiori luoghi di lavoro, un'altra;
dedicando poi particolare attenzione al problema della
rappresentanza dei dirigenti e dei quadri. L'articolo 4 tratta
dei permessi retribuiti, statuendo nel comma 4 anche il
principio della normale invarianza dei costi, per il datore di
lavoro, nel passaggio dal vecchio al nuovo sistema. Dei metodi
elettorali parla l'articolo
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5, lasciando alla contrattazione collettiva la
possibilità di inserire, per i luoghi di lavoro di maggiori
dimensioni, varianti di tipo uninominalistico nell'ordinario
sistema proporzionale. Il diritto di promuovere le elezioni e
di presentare le liste e la costituzione della commissione
elettorale formano oggetto dell'articolo 6, che prevede
altresì la possibilità di procedere ad un rinnovo anticipato.
Norme sulla regolarità delle elezioni e di garanzia
processuale si trovano nell'articolo 7, mentre l'articolo 8
torna sulla disciplina dei rappresentanti sindacali
interaziendali. Diritti e tutele (specie in tema di
licenziamenti e trasferimenti) di questi ultimi e dei
componenti delle rappresentanze sindacali unitarie vengono
disposti dall'articolo 9.
A sua volta, l'articolo 10 riconosce la legittimazione
negoziale delle rappresentanze unitarie, con l'assistenza,
nelle materie e voci "rinviate" dai contratti nazionali al
loro livello, delle organizzazioni sindacali territoriali
"esterne" che la norma stessa indica (ed alle quali, per
altro, è riconosciuto, in questi casi, ove insorga disaccordo
tra di loro e la stessa rappresentanza unitaria, il potere di
ricorrere ad una consultazione tra i lavoratori: cosicché, in
tali ipotesi, la mera assistenza volge verso forme
politicamente, anche se non giuridicamente, assimilabili ad
una contitolarità). Di una (possibile) consultazione a
carattere "risolutivo" parlano i commi 5 e 6 della medesima
norma, questa volta in relazione al testo contrattuale già
convenuto (ma l'affidamento della controparte è tutelato dal
fatto stesso della preventiva conoscenza dell'eventualità
dell'avverarsi, appunto, di una condizione risolutiva). I
commi 3 e 4 (oltre che il comma 2 dell'articolo 11), invece,
trattano degli effetti generalizzati (con una particolare
disciplina in riferimento a certi diritti già costituiti in
capo ai lavoratori interessati) dei contratti aziendali (in
attuazione, pertanto, della previsione contenuta nel
"protocollo" del 23 luglio 1993, rammentata retro, sub
n. 2). L'efficacia dei contratti ad ambito di applicazione
diverso da quello aziendale è invece oggetto dell'articolo 11
nel cui comma 3 si prevede anche
la possibilità, sempre per l'efficacia di questi contratti,
di una consultazione referendaria che, pur senza aver nulla a
che fare, da un punto di vista giuridico, con il problema
dell'estensione erga omnes, vale ad assicurare, ove si
renda necessario, la democraticità del percorso negoziale (e
può pertanto rappresentare, per un futuro legislatore, anche
uno dei presupposti di una possibile disciplina sulla
generalizzazione degli effetti dei contratti collettivi
nazionali o territoriali di diritto comune).
Una volta superata la nozione astratta di sindacato
reputato o presunto "maggiormente rappresentativo" a livello
di luogo di lavoro mediante la nuova regolamentazione - che
rende davvero "di sostanza" l'abrogazione espressa
dell'articolo 19 della legge n. 300 del 1970, contenuta nel
comma 1 dell'articolo 16 -, l'articolo 11 provvede a definire
più generali criteri di accertamento della rappresentatività
effettiva dei sindacati, utilizzando un meccanismo di
riferimento che considera "rappresentativi" a livello
nazionale, regionale e provinciale quei sindacati che, nelle
elezioni per gli organismi rappresentativi di base, abbiano
ricevuto adesioni complessivamente superiori ad una certa
percentuale dei votanti, rapportati, a seconda dell'ambito di
riferimento privato o pubblico, all'intera categoria o settore
ovvero comparto; e che abbiano un numero di iscritti,
rilevabile attraverso le deleghe concesse per il pagamento dei
contributi sindacali, pari a una determinata percentuale del
totale degli addetti. Con una norma transitoria, si
riconoscono intanto come rappresentativi, sino allo
svolgimento delle elezioni, i sindacati firmatari dei
contratti e degli accordi al momento applicabili.
L'articolo 13, nel presupposto che la costituzione delle
rappresentanze sindacali unitarie non può essere preclusiva
della presenza e dell'attività nei luoghi di lavoro del
sindacato come associazione, riconosce i diritti spettanti
alle entità associative in tema di assemblea, permessi e
affissioni. Seguono, nell'articolo 14, disposizioni
interpretative di norme della legge
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n. 300 del 1970, sempre a proposito delle organizzazioni
sindacali considerate rappresentative ai sensi dell'articolo
12; sviluppando, tra l'altro, anche l'esplicito
riconoscimento, ivi contenuto, del livello regionale.
L'articolo 15, poi, individua nella rappresentanza
sindacale unitaria il soggetto legittimato ad esercitare i
diritti di informazione, consultazione, parere, esame
congiunto e proposta già oggi variamente previsti. In ogni
caso - si aggiunge - fanno capo alle stesse rappresentanze le
prerogative di tal genere che attengono ad alcuni particolari
oggetti, volta per volta desunti
o da leggi vigenti, o dalle "parti prime", o premesse, di
contratti collettivi, ovvero da altre discipline contenute nei
medesimi. La norma vuole rappresentare un ponte gettato tra la
miglior definizione della più genuina rappresentatività
sindacale e l'edificazione graduale di un sistema di
democrazia industriale, di cui appare come un primo tassello.
Infine, l'articolo 19, oltre a contenere abrogazioni espresse
e disposizioni (già rammentate) di carattere transitorio,
ribadisce sia l'applicabilità della nuova disciplina anche nel
settore pubblico, sia la giurisdizione del pretore in funzione
di giudice del lavoro.
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