| Onorevoli Colleghi! -- Il federalismo fiscale è un
tema di grande rilievo nel momento politico in corso. E'
appunto in tale quadro che, ormai da più parti, si riconosce
che occorre:
a) introdurre variazioni di rilievo entro
l'andamento della politica fiscale italiana, procedendo
finalmente "dal centro alla periferia" (come indicato con
autorevolezza nel Libro Bianco redatto a cura del professor
Tremonti in qualità di Ministro delle finanze);
b) introdurre, in conseguenza, una rilevante
autonomia finanziaria degli enti locali;
c) introdurre il principio di responsabilità nel
senso di condurre, alla erogazione
di spesa pubblica, comunità politiche rese idonee a
procurarsi con efficacia le occorrenti risorse.
1) Federalismo fiscale: generalità. Cosa sia il
federalismo fiscale non è tema affrontabile in questa sede,
tranne che nella misura necessaria per escludere una
concezione pur corrente ma impropria, e per richiamarsi,
invece, ad orientamenti caratterizzati da più idonea
funzionalità in sede di progettazione politica.
La concezione che si ritiene di dover escludere è quella
che, pur diffusa tra gli studiosi di scienza delle finanze,
identifica il federalismo fiscale come complesso delle
relazioni finanziarie tra i vari livelli di governo entro uno
Stato.
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Tale concezione è da escludere poiché poco giustificata sul
piano teorico e troppo debole sul piano politico. L'obiezione
fondamentale è la seguente: perché mai dovrebbe essere
ascrivibile al "federalismo fiscale" ogni sistema di relazioni
finanziarie tra "diversi livelli di governo", anche quando il
sistema dei livelli di governo non avesse nulla a che fare con
il federalismo?
Se, sul piano politico, si adottasse la concezione
richiamata, il federalismo fiscale in Italia esisterebbe già:
infatti i livelli di governo sarebbero ben quattro (Stato,
regione, provincia e comune); e parimenti i flussi finanziari
sarebbero ben presenti (seppur dal centro alla periferia, ma
ciò non sarebbe di ostacolo perché, nella concezione
dominante, il senso dei flussi è irrilevante).
Occorre dunque, ai fini della progettazione politica,
avvalersi di concezioni secondo cui il federalismo fiscale
abbia qualcosa a che vedere con il federalismo. E poiché il
cuore del federalismo sta nel garantire consistenti autonomie
alle comunità politiche locali (per tutelare l'identità
culturale e le risorse delle popolazioni) ecco che il
federalismo fiscale va inteso nel medesimo senso.
2) Federalismo fiscale: elementi minimi. Affinché
sussista autonomia finanziaria in capo alle comunità politiche
locali (e quindi sussistano elementi minimi di federalismo
fiscale), occorrono almeno tre cose:
competenze normative e amministrative anche in materia di
entrate;
percezione di flussi finanziari pubblici (essenzialmente
flussi tributari, anche se non va esclusa la possibilità di
flussi ulteriori provenienti dal ricorso al credito
pubblico);
infine, prevalenza dei flussi ottenuti in loco
rispetto a quelli ottenuti per trasferimento da altri livelli
di governo.
Il federalismo fiscale, dunque, in versione minima, non è
altro che una sostanziale e sostanziosa autonomia finanziaria
a livello locale; e, nel contempo, è da sottolineare che, in
questa medesima versione, il federalismo fiscale non è ancora
un elemento del federalismo politico.
3) Federalismo fiscale: programma di riferimento. Ai
fini di una ridefinizione più consistente (sempre del
federalismo fiscale) occorre tuttavia prendere le mosse dalla
nozione di federalismo in senso proprio: orbene, tale nozione
fa riferimento ad uno Stato che nasce da un "patto" degli
Stati componenti, i quali rinunciano ad una parte della loro
sovranità per andare a costruire lo Stato federale. Se è così,
il cuore politico di una struttura federalista sta negli Stati
membri, in quanto sono essi che conferiscono, al centro, sia
funzioni sia risorse.
Se, dunque, si rinuncia a stravolgere il concetto di
federalismo seppur fiscale, e se ne vuole utilizzare una
nozione che abbia davvero a che fare con il federalismo, non
si può fare a meno di riferirsi ad un sistema finanziario in
cui le risorse siano prelevate localmente e poi trasferite
dalla periferia al centro.
Il federalismo fiscale in senso proprio, dunque, è un
sistema antitetico rispetto a quello italiano attuale (in cui
la quasi totalità delle imposte è controllata dal centro, e da
lì, purtroppo, è parzialmente sperperata ai danni delle
comunità più responsabili ed efficienti); il federalismo
fiscale è un sistema in cui la chiave delle risorse resta con
saldezza in mani locali, tranne ovviamente i doverosi flussi
di solidarietà, che peraltro devono essere concordati e
ridistribuiti in maniera trasparente.
4) Il municipalismo fiscale. Quali siano, per
l'Italia, le forme tecnicamente possibili di federalismo
fiscale, e quali siano le forme politicamente auspicabili,
sono problemi non semplici; ma sono problemi attuali ed
importanti per l'avanzamento complessivo del nostro Paese.
Anche senza voler introdurre accelerazioni artificiose,
urge comunque introdurre elementi di federalismo fiscale,
quantomeno nel senso di rafforzare le autonomie
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finanziarie degli enti locali (prescindendo pertanto dal
considerare inscindibile, in questa fase, il rapporto tra
federalismo fiscale e federalismo politico).
Nel quadro del federalismo fiscale, un primo e concreto
obiettivo può essere utilmente individuato nel "municipalismo
fiscale", cioè nel rafforzamento dell'autonomia impositiva dei
comuni sino a rendere in gran parte autosufficiente, sul piano
finanziario, il livello di base dei governi locali.
Lo strumento non può che essere una seria riforma nel campo
della imposizione immobiliare, razionalizzando ed accorpando
imposte con attribuzione del gettito ai comuni, nel quadro di
una linea di tendenza che si va affermando negli Stati moderni
ed efficienti.
Se poi, per quanto riguarda il nostro Paese, ci si rende
conto che le funzioni pubbliche, connesse alla imposizione
immobiliare, sono caratterizzate da artificiosità,
duplicazioni, diseconomie ed aggravi a danno dei cittadini, è
facile intuire che elementi di federalismo fiscale, seppur
nella veste settoriale del "municipalismo", non possono che
andare di pari passo con la razionalizzazione dell'intero
settore dell'imposizione immobiliare.
5) Municipalismo fiscale, riforma della imposizione e
della pubblicità giuridica in campo immobiliare. Gli
elementi di arretratezza e di inefficienza, in campo
immobiliare, sono reperibili a partire dall'attuale apparato
catastale nonché dalle conservatorie: istituti che da più
parti vengono concordemente indicati come uno dei settori in
cui più urgente e rapido deve essere l'intervento del
legislatore per porre mano ad una situazione divenuta
insostenibile. Infatti, il catasto non è più in grado di
svolgere adeguatamente le proprie funzioni, mentre le
conservatorie evidenziano ritardi che precludono l'adempimento
della funzione di pubblicità nella circolazione
immobiliare.
Ciò, se da un lato può essere talora imputato a carenze di
organico o di qualificazione del personale, d'altro lato è im-
putabile alla burocratizzazione eccessiva, alla quale non è
estraneo il susseguirsi di leggi e circolari che hanno
complicato all'inverosimile l'attività.
Urge, pertanto, un riordino globale della materia il cui
primo passo deve consistere in una chiara ridistribuzione dei
compiti - di accertamento nonché di conservazione dei dati
immobiliari - attribuendoli, da un lato, all'Amministrazione
finanziaria e, dall'altro, ai comuni (unici referenti, questi
ultimi, in grado di effettuare censimenti corretti e
tempestivi della realtà immobiliare sul territorio).
6) Il nuovo ufficio del registro immobiliare. In
rapporto alla indicata situazione di inefficienza degli uffici
erariali del territorio, esigenze di funzionalità in concorso
con il princìpio di economia suggeriscono di accorpare un
nuovo organismo, con competenza a livello provinciale, che
sostituisca i molteplici apparati che svolgono (o meglio
avrebbero dovuto e dovrebbero svolgere) compiti molto simili
tra loro.
Tale nuovo organismo, denominabile "ufficio del registro
immobiliare", va inteso come destinato a cumulare i compiti
del catasto, della conservatoria dei registri immobiliari e
dei vari uffici del registro (per le competenze in merito agli
atti immobiliari), con funzioni da ridefinirsi in base ad
unica disciplina che accolga quanto di funzionale sia
ravvisabile nelle precedenti normative e le integri
adeguatamente. La denominazione dell'ufficio può non essere
"felice", tuttavia sussiste l'opportunità di utilizzare
denominazioni le quali si mantengono nell'ambito della
tradizione e, nel contempo, siano idonee a raccordarsi con le
denominazioni delle imposte la cui gestione afferisca agli
uffici medesimi.
Denominazione a parte, il nuovo organismo, in ossequio al
principio di economia, non sarà destinato meramente a fini
impositivi, ma anche a fini di pubblicità giuridica nel campo
della circolazione immobiliare.
I cardini del nuovo sistema, ed i conseguenti vantaggi in
termini di efficienza ed
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efficacia, possono essere prospettati come segue:
a) creazione di una banca dati immobiliare unica
che abbia ad oggetto:
1) i beni immobili nelle rispettive consistenze e
coerenze;
2) le situazioni giuridiche soggettive e le vicende
giuridiche rilevanti;
3) le fattispecie causali delle situazioni e delle
vicende rilevanti;
b) impostazione informatica della banca dati in
modo che i contenuti siano reperibili, a fini di pubblicità,
consentendo:
1) l'accesso per beni, individuabili sia tramite dati a
base toponomastica sia tramite simboli alfanumerici rapportati
alle posizioni di mappa;
2) l'accesso per soggetti titolari di diritti reali o
di rapporti obbligatori rilevanti;
c) impostazione informatica della banca dati in
modo che i contenuti informativi siano reperibili, a fini
statistici, tramite chiavi di ricerca da determinare nel
provvedimento delegato;
d) snellimento e velocizzazione delle funzioni di
acquisizione dei dati sul territorio, trasferendo le funzioni
di accertamento ed aggiornamento delle consistenze e dei
valori ai comuni.
I comuni, infatti, si pongono già oggi, e sono destinati
a porsi vieppiù, come i soggetti portatori del maggiore
interesse ad una capillare azione di accertamento immobiliare,
in quanto beneficiari (già ora e ancora più in prospettiva)
del gettito dell'imposta comunale sugli immobili. Tutti i dati
raccolti, sia tramite attività di accertamento sul territorio
sia tramite denunce di nuova costruzione o di variazione
presentate ai comuni, saranno da inserire, per via telematica,
direttamente nella banca dati dell'ufficio del registro
immobiliare, ottenendone il costante aggiornamento. Dal canto
loro i comuni, tramite la banca dati aggiornata, disporranno
delle informazioni relative ai titolari di diritti reali sugli
immobili nonché relative alla consistenza ed ai valori dei
beni stessi, e ciò consentirà di effettuare i necessari atti
di liquidazione e di comunicazione (con l'ulteriore vantaggio
di liberare il cittadino dall'onere della denuncia, onere che
una filosofia tributaria distorta ha impropriamente trasferito
dalla pubblica amministrazione al cittadino);
e) razionalizzazione delle attività di
certificazione: anche i comuni potranno rilasciare,
limitatamente ai rispettivi territori, ogni tipo di
certificazione desumibile dalla banca dati, alla stessa
stregua di quanto farà l'ufficio del registro immobiliare
presso le proprie sedi (ed in tal modo si potranno evitare
vessatorie perdite di tempo presso le sedi provinciali
dell'istituendo registro, scongiurando il ripetersi delle
esperienze catastali);
f) possibilità da parte dei comuni, per svolgere le
funzioni attribuite, di appaltare, singolarmente o in
consorzi, a ordini professionali, oppure a consorzi di ordini
professionali, le attività di ricezione e di caricamento delle
informazioni in banca dati;
g) eliminazione di attività duplicate o comunque
ridondanti (si consideri che, oggi, un atto deve essere
registrato all'ufficio del registro, trascritto alla
conservatoria dei registri immobiliari, volturato al catasto).
Raggruppando in un'unica operazione (trascrizione/iscrizione
presso l'ufficio del registro immobiliare) tutte le operazioni
rilevanti, verrà realizzata una notevole economia di tempo e
di risorse. Inoltre, dal momento che i compiti legati alla
registrazione degli atti immobiliari saranno trasferiti
all'istituendo ufficio, ne conseguirà che gli attuali uffici
del registro, che nelle città principali sono divisi in
ufficio del registro atti pubblici, atti privati, successioni
e atti giudiziari, potranno venire uniti in un organismo,
denominabile ufficio del registro immobiliare, destinato a
svolgere i residui compiti spettanti oggi ai vari uffici;
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h) sempre nel quadro di eliminazione di attività
superflue, viene anche prevista l'eliminazione dell'obbligo,
in occasione di negozi immobiliari (in conformità all'articolo
12 del decreto-legge 21 marzo 1978, n. 59, convertito, con
modificazioni, dalla legge 18 maggio 1978, n. 191), di
effettuarne segnalazione all'autorità di pubblica sicurezza:
norma di dubbia utilità, i cui presupposti appaiono ormai
superati.
7) La nuova imposta di registro. Altro oggetto, su
cui verte la presente proposta di legge, attiene alle imposte
di registro, ipotecarie e catastali, da riformarsi alla luce
dei seguenti princìpi:
a) accorpamento di dette imposte, per principio di
economia, in unico tributo, per il quale sarà parimenti
mantenibile la denominazione di imposta di registro;
b) determinazione della nuova imposta di registro,
per gli atti di trasferimento immobiliare, sulla base del
valore, a cui si applicherà una aliquota, determinata dal
comune, non superiore a sette punti percentuali;
c) introito del gettito da assegnare direttamente
ai comuni;
d) commisurazione di trasferimenti erariali ai
comuni, anche sulla base del cosiddetto "principio dello
sforzo fiscale".
8) La nuova ICI. Altro oggetto, su cui verte la
presente proposta di legge, è l'imposta comunale sugli
immobili (ICI).
La nuova ICI sarà gestita e riscossa direttamente dai
comuni.
La nuova ICI (così come la nuova imposta di registro) avrà
quale riferimento i valori degli immobili, a cui si applicherà
una aliquota determinata in sede comunale entro un ventaglio
il cui valore massimo non superi i cinque punti
millesimali.
La nuova ICI avrà presupposti e soggetti passivi
differenziati a seconda che riguarderà fabbricati oppure
terreni. L'ICI riguardante i fabbricati, salva diversa
regolamentazione comunale, sarà duplice, gravando sia sulla
titolarità sia sulla utilizzazione; l'ICI riguardante i
terreni graverà solamente sui titolari di diritto reale.
Si osserva che la differenza, a prima vista ingiustificata,
può trovare fondamento nella maggiore tensione che
caratterizza il mercato dei fabbricati, maggiore tensione non
solo economica ma anche sociale, in rapporto alla quale il
meccanismo ordinario della traslazione può dare luogo a seri
problemi anche sul piano dei rapporti politici complessivi.
Pertanto, il principio di politica finanziaria, più che ovvio,
secondo cui un'imposta può ben gravare sul titolare del
diritto di disposizione, lasciando poi ai rapporti di mercato
la determinazione dei valori di traslazione, merita, nel caso,
di essere parzialmente disatteso.
La nuova ICI, in virtù del principio di autonomia nel
quadro di un sistema di federalismo fiscale, sarà
regolamentata dai comuni, tranne che in alcuni punti
relativamente ai quali resterà opportuno garantire una
disciplina uniforme per esigenze di certezza a tutela del
contribuente. Le conseguenti diversificazioni rappresenteranno
un vantaggio sia sotto il profilo della sperimentazione dei
modelli applicativi, sia sotto il profilo della competizione
tra gli stessi, sia sotto il profilo della competizione tra
gli enti impositori.
Comunque, per l'ipotesi in cui alcuni comuni non
ritenessero di procedere a normazione propria, e comunque
nelle more della regolamentazione autonoma, e, infine, in caso
di lacune della regolamentazione comunale, sarà da predisporre
una apposita disciplina nazionale, così come suggerito dal
principio di sussidiarietà. Tale regolamentazione, da valere
pertanto in assenza di diversa regolamentazione comunale, sarà
da improntare ai seguenti princìpi e criteri:
a) l'imposta, per i fabbricati, sarà duplice, a
seconda dei soggetti passivi e del presupposto. Saranno
soggetti passivi, disgiuntamente, da un lato il titolare di
diritto reale sull'immobile (come il proprietario o
l'usufruttuario), e, d'altro lato, l'utilizzatore
dell'immobile stesso (comodatario, conduttore, proprietario od
usufruttuario se parimenti utilizzatore);
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b) i soggetti passivi saranno individuati in base
alle risultanze al 31 luglio, relativamente al periodo di
imposta corrispondente all'anno solare in corso;
c) l'imposta sarà da versare tra il 1^ novembre ed
il 20 dicembre di ciascun anno;
d) l'imposta sarà riscossa direttamente, non
tramite ruolo. Sarà riscossa eccezionalmente tramite ruolo,
nei casi di mancato versamento in autotassazione nei termini
previsti. La riscossione avverrà a seguito di invio, ai
contribuenti, di bollettini di versamento precompilati con
l'indicazione dell'importo dovuto per gli immobili oggetto di
diritto e di utilizzazione nel territorio del comune;
e) l'imposta relativa alla titolarità del diritto
sull'immobile sarà reale, quindi non terrà conto della
situazione del soggetto passivo;
f) l'imposta relativa all'utilizzazione
dell'immobile sarà personale, quindi verrà determinata con il
concorso di detrazioni commisurate al fatto di risiedere,
nonché a scaglioni di reddito.
9) Abolizione e razionalizzazione di altri tributi in
campo immobiliare. All'incremento di gettito, in favore dei
comuni, realizzato dalla nuova imposta di registro e dalla
nuova ICI, dovrà accompagnarsi, contestualmente e
necessariamente, una congrua riduzione di altre imposte tra
cui IRPEF ed IRPEG, anche per non ingenerare doppia
imposizione; in particolare, sotto questo profilo va eliminato
l'assoggettamento, alla imposizione diretta, di redditi
attribuiti agli immobili in via figurativa; la qual cosa
consentirà, ancora una volta, di ridurre gli adempimenti a
carico dei cittadini, in particolare tramite il venir meno
dell'obbligo della presentazione del modello 740 da parte di
un elevato numero di contribuenti, lavoratori subordinati in
costanza di rapporto od in pensione (con notevole economia di
tempo e di risorse anche da parte dell'Amministrazione
finanziaria, la quale potrà più utilmente impegnarsi nei
controlli delle dichiarazioni a tutto vantaggio
dell'accertamento dei redditi effettivi).
Al medesimo incremento di gettito dell'imposizione comunale
dovrà, nel contempo, accompagnarsi l'eliminazione di imposte
erariali e locali gravanti formalmente o sostanzialmente sul
patrimonio immobiliare (ICIAP, TOSAP, tassa per la raccolta e
lo smaltimento dei rifiuti; non esclusa l'imposta sulle
successioni, la quale colpisce in via di fatto essenzialmente
gli immobili, sia a causa di una antiquata concezione
impositiva sia a causa di una ineludibile "visibilità" dei
beni stessi).
10) Imposizione locale e rischio di abdicazione dal
prelievo: correttivi. L'esperienza ha ormai mostrato che
l'attribuire il prelievo alla sede locale, se da un lato
presenta vantaggi in termini di responsabilizzazione politica,
d'altro lato può presentare anche svantaggi: tra questi ultimi
è da menzionare la possibilità che gli amministratori, per
evitare il giudizio sfavorevole degli amministrati, ed anzi
per ottenerne il consenso, attenuino la pretesa impositiva
puntando, viceversa, ad ottenere trasferimenti da altri
livelli di governo.
Sono noti del resto, in senso analogo, fenomeni di
concorrenza al ribasso già manifestatisi in Italia a proposito
di imposte ormai abrogate come l'imposta di famiglia e quella
sul valore locativo: oggi, invero, con un meccanismo di
imposizione immobiliare come quello descritto, il gioco al
ribasso per attrarre base imponibile non sarebbe possibile (o
sarebbe possibile in misura nettamente minore), ma permarrebbe
la possibilità che gli amministratori si orientino a
minimizzare il prelievo per non irritare i
contribuenti-elettori.
Tale orientamento si esprimerebbe, ovviamente, non tanto
deliberando aliquote basse, la cui evidenza di "localismo
corporativo" getterebbe un'ombra sugli amministratori, ma,
soprattutto, deprimendo il valore degli immobili, che
verrebbero censiti in sottostima.
Anzi, sotto questo profilo l'interesse delle
amministrazioni locali potrebbe andare nel senso di attribuire
agli immobili
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valori molto bassi, deliberando nel contempo aliquote molto
alte: dissimulando, cioé, lo scarso impegno fiscale e
simulandolo elevato.
Il paventato atteggiamento delle municipalità dovrà,
pertanto, essere prevenuto.
A tale fine si ritiene di adottare il seguente meccanismo.
Fatto 100 il complesso delle entrate tributarie afferenti al
sistema finanziario di livello comunale:
a) l'importo di 50 dovrà essere ottenuto tramite
l'imposizione locale qui delineata (cioè imposta di registro
ed ICI);
b) l'importo di 30 sarà ottenuto per via di
trasferimento erariale a titolo di premialità per il risultato
di prelievo locale (in altri termini, ciascun comune verrebbe
incentivato ad impegnarsi seriamente nel prelievo, ottenendo
dallo Stato il 60 per cento di quanto prelevato in loco;
un comune che prelevi un miliardo avrà dunque 600 milioni);
c) l'importo di 20 entrerà, poi, nel sistema
finanziario comunale a titolo di contributo di solidarietà, a
seconda delle esigenze effettive (del quale importo,
ovviamente, alcuni comuni verrebbero a beneficiare ed altri
no).
11) Commissione tecnica per la stesura dei testi
delegati. Viene, inoltre, proposto che il Governo
istituisca una apposita commissione tecnica, formata anche da
esperti operanti professionalmente nel settore, con il compito
di supportare l'elaborazione dei decreti legislativi nonché di
predisporre la stesura preliminare, al fine di un testo unico
relativo alla imposizione in campo immobiliare.
12) Ulteriori prospettive di federalismo fiscale in
ambito locale. Le indicate linee di riforma si inquadrano,
come detto, nei princìpi del federalismo fiscale, potenziando
l'autonomia finanziaria degli enti locali e realizzando, in
tal modo, una anticipazione settoriale che può, a buon
diritto, denominarsi "municipalismo fiscale": ai comuni sono
devoluti elementi di regolamentazione della riformata imposta
di registro, nonché il relativo gettito; sempre ai comuni sono
devoluti elementi di regolamentazione della riformata ICI,
nonché il relativo gettito.
In tale senso questo non è che un primo passo verso i
princìpi di autonomia e di responsabilità che sono propri del
federalismo fiscale; princìpi sicuramente innovativi entro un
sistema ormai fatiscente; un sistema che gli interessi di
sviluppo economico, ed altri interessi generali del Paese, non
sono disposti soggettivamente a tollerare oltre, né sarebbe
possibile tollerare oggettivamente, pena l'accelerazione del
degrado in corso.
Tramite ulteriori riforme e ammodernamenti (come
l'attribuire, ai comuni ed alle regioni, altri gettiti già in
atto e facilmente prelevabili in sede locale: si pensi alla
imposta sulla benzina, facilmente raccoglibile in sede di
erogazione del combustibile e, quindi, agevolmente
attribuibile sia ai comuni sia alle regioni, ma più
verosimilmente a queste ultime) sarà possibile procedere verso
una ancor più consistente autonomia finanziaria degli enti
locali, sempre nel quadro di una maggiore responsabilizzazione
e di una maggiore efficienza dell'intero sistema
impositivo.
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