| Onorevoli Colleghi! -- La difficile fase di
transizione politico-istituzionale che il nostro Paese sta
vivendo è caratterizzata da frequenti conflitti tra i poteri e
gli ordini dello Stato.
La nostra Costituzione, pur superata, conserva, quanto ai
princìpi fondamentali della separazione tra i poteri,
un'indubbia attualità.
Ma è proprio nell'attuazione di quei princìpi che
l'attività legislativa ha, talora, posto le premesse per il
verificarsi di gravi equivoci e sovrapposizioni tra i poteri e
gli organi dello Stato. E' il caso, questo, della "doppia
titolarità" dell'azione disciplinare nei confronti dei
magistrati.
La titolarità dell'azione disciplinare nei confronti dei
magistrati è attualmente conferita, sia al Ministro di grazia
e giustizia che al procuratore generale presso la Corte di
cassazione.
Ma si tratta di una "coabitazione" disordinata, fondata su
basi giuridicamente precarie e sbilanciate.
La titolarità del Ministro di grazia e giustizia poggia
sulla stessa Costituzione (articolo 107, secondo comma: "Il
Ministro della giustizia ha facoltà di promuovere l'azione
disciplinare") mentre la titolarità del procuratore generale è
stata introdotta con legge ordinaria nel 1958.
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I costituenti vollero sottolineare il carattere "politico"
dell'azione disciplinare poiché il Guardasigilli risponde al
Paese del proprio operato. Si voleva evitare che il Consiglio
superiore della magistratura, organo di autogoverno della
magistratura, fosse o apparisse come un organo "chiuso",
vincolato a logiche corporative. Nel contempo, si voleva
rendere pienamente "visibile" la responsabilità, propria
dell'Esecutivo, della politica della giustizia e del buon
funzionamento della macchina giudiziaria. Insomma, affidare la
titolarità dell'azione disciplinare a un membro
dell'Esecutivo, e dunque a un soggetto "estraneo" all'Ordine
giudiziario, significava tutelare lo stesso ruolo del
Consiglio superiore della magistratura all'interno di un
sistema di checks and balances, di separazione e
reciproco controllo tra i poteri.
Per dieci anni, la titolarità dell'azione disciplinare è
stata esclusiva del Ministro, senza che ciò, a parere unanime,
abbia arrecato il minimo danno al buon andamento della
giustizia.
La titolarità dell'azione disciplinare fu estesa al
procuratore generale presso la Corte di cassazione solo nel
1958, con la legge 24 marzo 1958, n. 195 ("Norme sulla
costituzione e sul fuzionamento del Consiglio superiore della
magistratura"). All'articolo 4, comma settimo, ("Composizione
della sezione disciplinare") si stabilisce che le funzioni di
pubblico ministero presso la sezione disciplinare vengano
esercitate anche dal procuratore generale presso la Corte di
cassazione, già membro di diritto del Consiglio superiore
della magistratura (articolo 104 della Costituzione).
All'articolo 14 ("Attribuzioni del Ministro di grazia e
giustizia"), comma primo, si legge dunque: "(il Ministro) ha
facoltà di promuovere mediante richiesta l'azione
disciplinare. L'azione disciplinare può peraltro essere
promossa anche dal procuratore generale presso la Corte
suprema di cassazione nella sua qualità (corsivo nostro)
di pubblico ministero presso la sezione disciplinare del
Consiglio superiore".
Insomma, al procuratore generale, già membro di diritto del
Consiglio, viene riconosciuto il ruolo di pubblico ministero
presso la sezione disciplinare del Consiglio stesso. In
ragione di ciò gli viene riconosciuta la titolarità
dell'azione disciplinare.
Una situazione, come si vede, di grande equivocità.
Gli esempi, purtroppo, non mancano. In più d'una occasione
il procuratore generale presso la Cassazione ha evidenziato
come sia difficile, per il secondo titolare dell'azione
disciplinare, esercitare le proprie prerogative.
In una solenne seduta del Consiglio superiore della
magistratura alla presenza del Guardasigilli, il procuratore
generale presso la Cassazione dichiarò: "Ogni giorno si
assiste a una serie di condotte che, se non provenissero da
magistrati che, vanno spesso sui giornali, potrebbero
interessare titolari dell'azione disciplinare". Nella stessa
occasione il procuratore generale presso la Cassazione
espresse il timore "che qualche magistrato possa aver
acquisito un'immunità disciplinare".
Un'ammissione di "impotenza" secondo alcuni
commentatori.
Di certo, il riconoscimento del carattere profondamente
equivoco dell'attuale istituto dell'azione disciplinare.
Con la "doppia titolarità", infatti, nessuno, né il
Ministro né il procuratore generale, è tenuto a rispondere
delle proprie scelte.
Un Ministro, tenuto a rispondere in Parlamento, una volta
che sia stata ripristinata l'esclusiva titolarità nell'azione
disciplinare, non potrebbe mai fare affermazioni di
"impotenza" come quelle sopra riportate.
E' significativo che i Costituenti intendessero riservare
detta titolarità al Ministro, come emerge dagli atti
dell'Assemblea costituente. Le ragioni di questo orientamento
dei Costituenti e delle successive polemiche che
accompagnarono il varo della legge n. 195 del 1958 erano
molteplici.
Le più importanti possono essere così sintetizzate:
- il procuratore generale presso la Cassazione è egli
stesso membro del Consiglio superiore della magistratura, si
ha,
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dunque, una sorta di sovrapposizione tra la parte requirente
e la parte giudicante;
- lo stesso procuratore generale contribuisce
all'elezione dei membri della sezione disciplinare e dunque di
coloro i quali devono giudicare le (e sulle) sue proposte
accusatorie;
- il procuratore generale, in quanto magistrato, non può
rivendicare margini di discrezionalità o di facoltatività
nell'avvio dell'azione disciplinare, per cui viene meno il
significato "politico" dell'azione disciplinare.
Appare lecito dubitare della costituzionalità
dell'estensione della titolarità dell'azione disciplinare al
procuratore generale presso la Cassazione.
La titolarità del Ministro è centrale nel nostro sistema
costituzionale.
L'estensione di detta titolarità al procuratore generale
presso la Cassazione scaturisce da una visione corporativa
della funzione disciplinare.
Per l'equilibrio tra i poteri, per il buon funzionamento
della macchina giudiziaria, per l'imparzialità e l'efficienza
dell'amministrazione della giustizia è necessario che la
titolarità dell'azione disciplinare nei
confronti dei magistrati sia del solo Ministro.
Con la presente proposta di legge si vuole, innanzitutto,
ristabilire l'esclusiva titolarità del Ministro di grazia e
giustizia nell'azione disciplinare (articolo 1, comma 1),
abrogando le norme che esplicitamente estendono tale
titolarità al procuratore generale presso la Cassazione
(articoli 2 e 3).
Conseguentemente si stabilisce, dunque, che le funzioni di
pubblico ministero presso la sezione disciplinare del
Consiglio superiore della magistratura vengano esercitate dal
Ministro Guardasigilli (articolo 1, comma 2).
Per l'esercizio dell'azione disciplinare il Ministro potrà
disporre di un ufficio, alle sue dirette dipendenze,
appositamente costituito presso il Ministero di grazia e
giustizia (articolo 1, comma 3). Tale ufficio può essere
composto da un minimo di sei a un massimo di dodici membri,
tutti scelti dal Ministro (articolo 1, comma 4) tra funzionari
del Ministero con grado non inferiore a dirigente generale o
professori universitari ordinari in materie giuridiche o tra
avvocati con non meno di quindici anni di esercizio della
professione (articolo 1, commi 5 e 6).
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