| Onorevoli Colleghi! -- L'articolo 49 della
Costituzione afferma che "tutti i cittadini hanno diritto di
associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo
democratico a determinare la politica nazionale".
Il metodo democratico è, dunque, il cardine fondamentale
della vita dei partiti e, pertanto, il suo affievolirsi
inceppa tutti i meccanismi pubblici.
La necessità di salvaguardare la libera e democratica
formazione della volontà dei partiti e l'autonomia dei loro
eletti fu avanzata da Mortati e da don Sturzo allorché la
nostra Repubblica compiva i primi passi. Le loro proposte non
furono tradotte in testi legislativi perché si sottovalutarono
i pericoli incombenti sulla nostra fragile democrazia e perché
scrupoli di carattere costituzionale, ormai superati,
consiglia- rono il rinvio del varo di un'ampia
regolamentazione della vita dei partiti. Ora, i
nodi sono venuti al pettine e, dopo l'approvazione di una
serie di leggi - da quella sulla presentazione delle liste
elettorali a quella sul finanziamento pubblico - i partiti non
possono più essere considerati "associazioni non
riconosciute", sottratte a qualsiasi tipo di norma.
Nonostante ciò, la presente proposta di legge non apre una
problematica di carattere costituzionale in quanto non
pretende di addentrarsi nella materia della regolamentazione.
Essa vuole identificare la portata e, quindi, la natura di
taluni atti dei partiti quando questi assumono particolare
rilevanza per i loro riflessi sull'ordinamento del Paese. La
proposta di legge non muta, quindi, lo status dei
partiti, mentre "qualifica" la natura giuridica specie dei
deliberati, da quelli sezionali a quelli regionali, destinati
a determinare la formazione della volontà politica del partito
e della sua gestione.
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Oggi, questi deliberati sono impugnabili solo dagli
iscritti di fronte alle loro magistrature interne e non esiste
alcuna tutela nei confronti dei cittadini, anch'essi
interessati al "retto funzionamento di un organo della vita
pubblica", qual è il partito.
Dando ai deliberati, per i quali è richiesta la
verbalizzazione in base agli statuti interni delle formazioni
politiche, valore di "atti pubblici", si ridurranno quanto
meno le certificazioni non veritiere e si assicurerà una
maggiore tutela dell'interesse pubblico.
Se è vero, come è vero, che i partiti sono
costituzionalmente fonte della formazione e gestione della
politica nazionale, non è accettabile che solo i loro soci
siano abilitati a denunciare le violazioni inerenti al dettato
dell'articolo 49 della Costituzione.
Oggetto della proposta di legge.
L'articolo 49 della nostra Costituzione detta: "Tutti i
cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti
per concorrere con metodo democratico a determinare la
politica nazionale".
La proposta di legge che si propone mira a garantire
l'applicazione di questa norma costituzionale, non di rado
disattesa nella pratica interna dei partiti. "I partiti sono
ormai strutturalmente un organo della vita pubblica e
burocratica del Paese. Si può dire che il Paese intero è
interessato al loro retto funzionamento". (Pietro Nenni -
congresso di Milano, 1961).
Tale esigenza era stata già avvertita in precedenza, fin
dalla fondazione della Repubblica, sia da Mortati che da don
Sturzo, presentatori di articolate proposte di legge dirette a
regolamentare la vita dei partiti.
Queste iniziative legislative hanno costituito, nelle
successive legislature, la base di altre proposte provenienti
da quasi tutti i settori parlamentari. Tutte hanno avuto come
motivazione la preoccupazione di assicurare il corretto
funzionamento dei meccanismi democratici dei partiti in
relazione alla formazione della loro volontà politica, alla
partecipazione dei cittadini alla loro vita, alla formazione
delle liste dei candidati nelle elezioni e, infine,
all'utilizzo del finanziamento pubblico. Fino ad ora il
Parlamento non ha legiferato in materia, nonostante
l'approvazione di leggi come quelle riguardanti il
finanziamento pubblico e la legge riguardante la presentazione
da parte dei partiti delle liste dei candidati e dei
contrassegni per le elezioni politiche. Leggi che hanno
avviato una regolamentazione dei partiti. Il perché di questo
vuoto è ben noto. Gli apparati dei partiti - come aveva
previsto Mortati - tentano di "soffocare l'effettiva
partecipazione di tutti gli aderenti alla formazione della
volontà e della linea di condotta del partito". Sul piano
formale, gli avversari della regolamentazione dei partiti
sostengono che la nostra Costituzione, al contrario di quelle
di altri Paesi, non prevede l'ingerenza dello Stato in
materia. E questo argomento fu usato, a suo tempo, non a caso,
da Togliatti e da Almirante per opporsi al riconoscimento
giuridico della funzione pubblica dei partiti quale premessa
del loro finanziamento statale.
Questo, infatti, a loro avviso, avrebbe comportato il
controllo sulla gestione dei finanziamenti e, poi,
sull'esistenza di regole democratiche al loro interno.
Certamente, non si possono sostenere fondate argomentazioni
di carattere costituzionale contro l'emanazione di una norma
che è intesa non a regolamentare la vita interna dei partiti,
bensì a garantire l'applicazione della stessa Costituzione. E'
questo il caso della presente proposta di legge. Non si
proporrà, infatti, una regolamentazione, che potrebbe dar
luogo a disquisizioni, bensì una semplice definizione della
natura e, quindi, del peso giuridico dei deliberati più
importanti dei partiti, rinviando ad altre iniziative la pur
urgente determinazione della natura pubblica dei partiti con
quanto ne consegue.
Se i partiti sono lo strumento di esercizio della sovranità
popolare, le loro disfunzioni inceppano le istituzioni e con
esse il sistema democratico.
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Alcuni precedenti e proposte.
1) Progetto Mortati (1945).
Già in epoca anteriore alla Costituzione Mortati, nel 1945,
elaborava un progetto di legge che proponeva una disciplina
dei requisiti dei raggruppamenti politici, legittimati a
presentare liste di candidati. Era già implicita in questo
progetto una tendenza a garantire - in vista della funzione
pubblicistica dei partiti - un metodo democratico al loro
interno. La proposta Mortati, fatta in vista della formazione
delle liste dei candidati dei partiti per l'elezione
dell'Assemblea costituente, prescriveva all'articolo 9:
"All'Assemblea di ogni sezione deve essere presente un
pubblico notaio, con il compito di accertare l'osservanza
delle norme prescritte per la sua validità dal regolamento di
organizzazione del raggruppamento e stendere il processo
verbale della seduta. Dev'essere in ogni caso richiesto,
perché si possa ritenere validamente costituita l'assemblea
stessa, che sia presente almeno un terzo degli iscritti".
All'articolo 17 era detto: "Contro le violazioni delle
precedenti norme qualunque cittadino può presentare ricorso
alle commissioni mandamentali di cui all'articolo 11 del
decreto ministeriale 24 ottobre 1944, quando le inadempienze
denunciate riguardino la fase svolgentesi presso le sezioni,
oppure alla corte d'appello del capoluogo della circoscrizione
o a quella della città più popolosa, che sia sede di tale
organo giurisdizionale, o infine a quella di Roma negli altri
casi".
Non si può non riconoscere a queste proposte la posizione
di un complesso di rigide e lucide garanzie a salvaguardia
della regola democratica interna alle istituzioni partitiche
per impedire che gli apparati tentino di "soffocare
l'effettiva partecipazione di tutti gli aderenti alla
formazione della volontà e della linea di condotta del
partito". Che fenomeni di disfunzione si possano verificare ci
è testimoniato, per l'appunto, dalle provvidenze legislative
statunitensi cui si accosta il progetto Mortati. Queste hanno
posto mente alle influenze nocive di particolari gruppi, o
correnti di pressione, togliendo dall'ombra, o da un disordine
anarchico, quella importante parte del processo formativo
della volontà nazionale che si svolge all'interno delle
istituzioni partitiche e nella formazione delle liste
elettorali.
2) Progetto Sturzo - 1958 (ripreso integralmente nel 1961
dal senatore D'Ambrosio).
Era inteso a moralizzare la vita dei partiti e, quindi, ad
assicurare la corretta gestione democratica. Nella relazione
al progetto di legge era detto: "Noi abbiamo una struttura
partitica le cui spese aumentano di anno in anno in maniera
tale da superare ogni immaginazione. Tali somme possono venire
da fonti impure; non sono mai libere e spontanee offerte di
soci e di simpatizzanti".
Il fondatore del Partito popolare italiano sottolineava,
quindi, il suo grande timore, quello dell'inquinamento dei
meccanismi democratici dei partiti sostenendo: "C'è chi accusa
l'apparato dei partiti, il quale, discriminando i candidati
della stessa lista, ne determina l'accaparramento di voti a
favore degli uni con danno degli altri. Non mancano indizi
circa il patrocinio politico che enti statali e privati si
assicurano in Parlamento favorendo l'elezione di chi possa
sostenere e difendere i propri interessi..." E soggiungeva
che, con ciò, "si diffonde nel Paese il senso di sfiducia nel
sistema parlamentare". Questi "i motivi fondamentali che
rendono urgenti i provvedimenti da me proposti ...". "Per
ottenere questi scopi di pubblica moralizzazione - prosegue
don Sturzo - occorre anzitutto affrontare il problema
giuridico della figura e dell'attività dei partiti". Egli,
quindi, ricorda la norma costituzionale in base alla quale
(articolo 49) "tutti i cittadini hanno diritto di associarsi
liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a
determinare la politica nazionale" e quella (articolo 67) che
dichiara che "ogni membro del Parlamento rappresenta la
Nazione ed esercita
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le sue funzioni senza vincolo di mandato" e sostiene che "la
Costituzione implicitamente contiene tutto quel che si può
esplicitare in leggi per mantenere puro, alto e indipendente
l'ufficio di rappresentante della Nazione..." e "per precisare
le responsabilità occorre anzitutto che il partito, pur
conservando la libertà che deve avere il cittadino nella
propria attività politica, sia legalmente riconoscibile ed
essere posto in grado di assumere anche di fronte alla legge
le proprie responsabilità. A questo scopo con il disegno di
legge, che ho l'onore di presentare, viene fatto obbligo ai
rappresentanti dei partiti di depositare nella Cancelleria del
tribunale competente lo statuto e le successive variazioni,
firmato dal presidente e dal segretario generale. Questo atto
basta per potere attribuire al partito la personalità
giuridica e in tale veste potere anche possedere beni stabili
e mobili senza alcuna autorizzazione preventiva".
Con l'approvazione della legge 2 maggio 1974, n. 195,
concernente il contributo dello Stato al finanziamento dei
partiti politici, essi hanno assunto, indubbiamente, una veste
giuridica che non può non imporre loro il rispetto del "metodo
democratico" nella loro vita interna, venendosi a configurare
la necessità di delineare precisi obblighi.
3) Congresso del PSI (1961) - Convegno DC (1963).
Al congresso socialista di Milano nel 1961 Pietro Nenni
affermava: "I partiti sono oramai strutturalmente un organo
della vita pubblica e burocratica del Paese. Si può dire che
il Paese intero è interessato al loro retto funzionamento".
Nel 1963 l'onorevole Taviani, al convegno di San Pellegrino
della DC, affermava con chiarezza che il problema del
funzionamento dei partiti doveva trovare "un'adeguata
soluzione onde evitare episodi di malcostume". Nello stesso
convegno l'onorevole Leone, allora Presidente del Consiglio
dei ministri, ribadiva "la piena convinzione che il
funzionamento dei partiti fosse indispensabile per concorrere
con metodo democratico a determinare la politica
nazionale".
4) Schema di regolamentazione della commissione studi
costituzionali del PRI (1965).
Nel marzo del 1965 la commissione affari costituzionali del
PRI intese fissare alcuni capisaldi d'un possibile ius
commune dei partiti in via legislativa, togliendo loro
l'attuale condizione di associazione non riconosciuta.
Il riconoscimento ai partiti della personalità giuridica -
si disse - costituisce il presupposto imprescindibile del
finanziamento pubblico. Così anche qui: tutti gli svolgimenti
ulteriori - finanziamento pubblico, attribuzione di pubbliche
funzioni e prerogative, una normativa diretta a tutelare il
rispetto della democrazia all'interno del partito, ipotesi di
una giurisdizione speciale affidata alla Corte costituzionale
anziché, come è attualmente, sulla base delle disposizioni del
codice civile in materia di associazioni, alla magistratura
ordinaria - sono possibili appunto sulla base del
riconoscimento della personalità giuridica. Secondo la
proposta repubblicana l'acquisto della personalità giuridica
avviene a seguito e per effetto del deposito dello statuto
presso la cancelleria della Corte costituzionale (il progetto
Sturzo si differenzia nella indicazione dell'organo presso cui
va effettuato il deposito, che è il tribunale competente per
territorio). La registrazione ha luogo senza intervento di
alcuna autorità politica o amministrativa, né sono concessi
poteri discrezionali di accertamento valutativo all'autorità
giudiziaria. Viene peraltro indicato in questo schema quello
che dev'essere il contenuto minimo dello statuto: esso deve
indicare numero, composizione e attribuzioni degli organi
deliberativi, esecutivi e di controllo del partito;
disciplinare le procedure di ammissione, recesso ed esclusione
dei singoli membri; includere garanzie democratiche per la
convocazione, lo svolgimento e le decisioni degli organi
centrali e periferici.
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5) Congresso PSI (1965).
La mozione conclusiva del congresso socialista, tenutosi a
Roma nel 1965, fa un richiamo, per quanto concerne la vita dei
partiti, ad uno schema predisposto dal club Turati. In esso
era detto che l'elemento cui massimamente deve attribuirsi la
responsabilità della confusione nella vita finanziaria e del
mancato rispetto della regola democratica all'interno dei
partiti è il permanere della loro condizione di associazioni
non riconosciute. Come già premesso, Pietro Nenni, fin dal
congresso di Milano del 1961, aveva sostenuto: "I partiti sono
ormai strutturalmente un organo della vita pubblica e
burocratica del Paese. Si può dire che il Paese intero è
interessato al loro retto funzionamento".
6) Relazione Galloni sulla proposta di legge "Contributo
dello Stato al finanziamento dei partiti politici" (1974).
"Con riferimento all'articolo 1 della Costituzione il
partito è - secondo Galloni - innegabilmente, strumento di
esercizio della sovranità popolare e persegue una finalità,
quella di determinare la politica nazionale, la quale non
potrebbe essere più strettamente connessa ad una funzione
pubblica, anzi costituzionale".
E, pur sostenendo che la nostra Costituzione, al contrario
di quella tedesca, non prescrive particolari obblighi di
regolamentazione della vita interna del partito, poiché è
previsto come ente giuridico di diritto privato che "non ha
altri limiti che i limiti esterni che sono costituiti dalla
legge civile comune e dai divieti posti dalla legge penale",
riconosce che, a norma dell'articolo 49, il "metodo
democratico" rappresenta il limite interno dell'autonomia dei
partiti e cioè la via attraverso cui sarebbe giustificata una
legislazione di controllo interno per verificare la
rispondenza al metodo democratico della potestà dei partiti di
darsi un ordinamento in sede statutaria, di richiamarsi ad una
ideologia o di fissarsi un programma.
Ciò, però, significa che non si prevede "un sindacato dello
Stato" nella vita interna del partito, ma una "identificazione
del metodo democratico con il pluralismo partitico". In altre
parole, secondo Galloni, la verifica non spetta allo Stato,
bensì agli iscritti e, più genericamente, ai cittadini.
Galloni afferma infatti che "Certo, non si può negare che il
cittadino, associandosi ad un partito, ha anche dei diritti
soggettivi o poteri giuridici da far valere nei confronti del
partito stesso. Ma questi diritti soggettivi, o comunque
posizioni di vantaggio, nascono dall'interesse legalmente
protetto al rispetto della norma statutaria nell'ambito e nel
quadro dei princìpi generali del diritto comune, mentre
d'altra parte il socio del partito come appartenente ad un
ordinamento si trova in uno stato di soggezione rispetto alla
volontà comune".
7) Commissione bicamerale per le riforme istituzionali
(ottobre 1983).
a) Relazione di maggioranza redatta dall'onorevole
Bozzi.
Le disfunzioni dei meccanismi democratici dei partiti ed
anche dei sindacati sono sottolineate in tutte le relazioni
sia di maggioranza che di minoranza. "La segmentazione della
rappresentanza degli interessi, l'emergere prepotente di vere
e proprie corporazioni, il consolidarsi di spinte dei partiti
hanno determinato fenomeni disgregativi nell'ordinamento
disegnato dalla Costituzione con la minaccia crescente di
renderlo definitivamente ingovernabile". Questo quanto
scriveva Bozzi nella sua relazione approvata dalla maggioranza
e proseguiva: "Sintomi inquietanti si registrano al riguardo,
come il frequente ripetersi, nella vita delle istituzioni, di
episodi che si riconducono alla cosiddetta "questione morale"
e all'intreccio perverso affari-politica-criminalità,
l'insorgenza di "poteri occulti", la grave
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paralisi della pubblica amministrazione, la "crisi della
rappresentanza" e il crescente rifiuto della politica,
soprattutto da parte dei giovani, con correlative forme di
astensionismo e di alienazione politica che si vanno
diffondendo nel Paese". In altri termini, sempre secondo il
relatore, "è cambiato il quadro di riferimento sociale delle
disposizioni costituzionali; e si sono conseguentemente
determinati inceppamenti e disfuzioni, specie per quanto
riguarda il rapporto di fondo tra i cittadini e il sistema
istituzionale, che passa attraverso i meccanismi elettorali e
il sistema dei partiti".
"La rilevanza assunta in Italia dalle formazioni sociali
intermedie e soprattutto dai partiti politici - notava Bozzi -
come tramite essenziale tra i cittadini e le istituzioni, ma
per altri aspetti anche dai sindacati e da associazioni di
categoria e di interessi organizzati, ha sollevato delicati
problemi, sia sotto il profilo della democraticità e
rappresentatività interna di questi organismi e, quindi, del
loro rapporto con i cittadini che vi aderiscono, sia sotto il
profilo del loro rapporto con le istituzioni. Troppo spesso,
in particolare, il rapporto tra i partiti e le istituzioni si
è trasformato in un rapporto di "occupazione" com'è stato
definito". "Alla scarsa efficienza decisionale del Parlamento
nell'esercizio del potere legislativo si è così cercato di
supplire con l'abuso della decretazione d'urgenza da parte del
Governo, con le sentenze manipolatorie della Corte
costituzionale, con l'interpretazione evolutiva delle leggi da
parte dei giudici ordinari. Alle difficoltà del Governo
nell'esercizio del potere esecutivo si è cercato di supplire
con i "vertici" di partito, con interventi autoritari...".
Questo il pensiero della maggioranza che concluderà così: "
Per quanto riguarda la "questione morale" ci vogliono le buone
leggi: e quindi soluzioni istituzionali che garantiscano una
chiara distinzione tra direzione politica e amministrativa a
tutti i livelli, e soprattutto la controllabilità dei
comportamenti della classe politica da parte dei cittadini,
attraverso la loro visibilità e la verificabilità di tali
comportamenti".
b) Relazione di minoranza dei deputati: Barbera,
Ingrao, Natta, Spagnoli, e Zangheri; dei senatori: Benedetti,
Bollini, Maffioletti, Perna e Tedesco.
Nella relazione è detto tra l'altro: "E' una crisi di
rappresentatività ma non è stato indagato sul perché di tale
crisi. La relazione ha dedicato cenni insoddisfacenti al tema
dei partiti politici, malgrado che questo fosse stato a più
riprese discusso nella Commissione. Eppure il tema dei
partiti, delle loro responsabilità, dei loro diversi legami e
conflitti con la società, dei loro modi di stare nelle
istituzioni, costituisce per comune opinione il punto critico
del sistema politico italiano. Qualunque operazione di
ingegneria costituzionale risulterebbe, in ultima analisi,
vana se non si realizzasse in questo campo un'incisiva e
profonda opera di rinnovamento. Non si può ignorare che la
crisi di rappresentatività del sistema politico derivi da un
insieme di circostanze che si sono andate sedimentando nel
tempo e che trovano il punto di partenza in un modo tipico di
operare dei partiti. Si lamenta ogni giorno che i partiti, per
quanto in misura assai diversa tra di loro, non realizzano più
pienamente quel rapporto popolare con le istituzioni che hanno
impersonato; e che per quanto ancora riescono a farlo, non si
dimostrano in grado di portare in primo piano e
prioritariamente nelle istituzioni le grandi questioni su cui
si gioca l'avvenire del Paese. La centralizzazione del potere
di scelta nei partiti, talvolta, è tradotta in un
indebolimento delle istituzioni. Questa centralizzazione di
scelte, per di più, è stata in un certo senso coerente alla
prolungata inattuazione costituzionale che ha contraddistinto
tutto il primo periodo di vita della Repubblica. Cosicché,
quando alcune significative direttive costituzionali hanno
cominciato ad essere in parte realizzate, si è aperta una fase
alla quale non ha corrisposto un tempestivo e sufficiente
rinnovamento dei partiti.
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c) Relazione di minoranza della sinistra indipendente:
onorevole Rodotà.
Nella relazione è detto tra l'altro: "La preoccupazione per
la crescita del potere degli apparati di partito, che
l'abolizione del voto di preferenza determinerebbe, mi sembra
riflettere giuste preoccupazioni di principio che però devono
essere valutate in base a quel che accade nella realtà.
L'adozione del collegio uninominale inciderebbe in maniera
notevole in quest'ultima direzione agendo così come elemento
di moralizzazione della vita pubblica. L'effetto sul potere
degli apparati non sarebbe evidentemente tutto del collegio
uninominale; in maniera ridotta torna a stabilirsi un
controllo dell'opinione pubblica sul comportamento dei
partiti, che è finora mancato. E' assai probabile che il
depotenziamento degli apparati non si risolverebbe in un più
largo controllo collettivo in sede di definizione delle
candidature, ma in un più penetrante intervento di forze
esterne. Più opportune, ed incisive, sono invece le previsioni
sul finanziamento dei partiti e sulle spese elettorali dei
candidati, che dovrebbero costituire il nucleo di una
disciplina "diretta" dei partiti politici, affidandosi invece
all'incidenza del sistema elettorale una variazione più
generale dei loro comportamenti e la possibilità di controlli
collettivi.
d) Relazione di minoranza di democrazia proletaria:
onorevole Franco Russo.
Nella relazione è detto tra l'altro: "Ci troviamo a parlare
di grandi riforme quando sono avvenuti fenomeni di svuotamento
e neutralizzazione della partecipazione popolare dei
lavoratori ai loro stessi organismi sindacali, dove dovrebbe
valere il rapporto del mandato. Anche se esistono
controtendenze, come, insomma, forti spinte di partecipazione,
di aggressione, di sperimentazione di nuove forme di
organizzazione non individuabili solo nell'associazionismo per
l'ambiente o per la pace o per singoli obiettivi, ma
riconducibili al grande sussulto democratico degli anni '70,
che ha visto protagonisti i lavoratori; poi, c'è stato un
abbassamento della tensione democratica fino al punto da
generare casi diffusi di contrasto tra gli interessi degli
apparati sindacali e quelli dei lavoratori. In questo campo
occorre impedire un'ulteriore centralizzazione degli apparati
sindacali per perseguire la strada della tutela del lavoro
dipendente e delle garanzie per quei gruppi sociali che stanno
tra la disoccupazione e il precariato, cioè di quella forza
lavoro marginale che oggi non ha rappresentanza. Il
depotenziamento delle strutture di base ha visto contrapposti
vertici sindacali e lavoratori e uniti quegli stessi vertici
con il Governo. La ponderosa spinta di partecipazione e di
autorganizzazione, anche con sperimentazione di forme
assembleari, ha conosciuto una involuzione grazie anche alla
politica dei vertici sindacali, e "la grande riforma" vuol
sancire l'impossibilità che si realizzino processi decisionali
con la partecipazione diretta dei lavoratori e dei cittadini
in generale. Per fuoriuscire dallo stato istituzionale,
occorre una linea tesa a dar voce e risonanza politica ai
movimenti collettivi, innanzittutto a quello dei lavoratori, e
altresì uno sforzo alla effettiva partecipazione e controllo
dal basso. Solo così sarà possibile superare la disaffezione
nei confronti delle istituzioni, che ha il suo indice più
macroscopico nell'astensionismo elettorale e nella scarsa
partecipazione alla vita dei partiti. Dobbiamo capovolgere
l'ottica della governabilità, ricercare i momenti di
potenziamento della partecipazione e dell'apertura delle
istituzioni e dei partiti alle spinte della società, fare i
conti con le nuove dimensioni della politica, uscire
dall'ottica ristretta dei partiti, dei loro procedimenti e dei
loro ristretti circuiti decisionali".
8) Proposta Fiori per la regolamentazione giuridica di
partiti (luglio 1983).
L'esigenza della regolamentazione viene sostenuta da Publio
Fiori, il quale nella relazione che accompagna la sua proposta
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sostiene: "La "questione morale" è da tempo all'attenzione
dell'opinione pubblica ma negli ultimi tempi ha assunto una
rilevanza così preminente da imporre la ricerca di soluzioni
adeguate. La crisi è all'interno dei partiti politici, nella
loro gestione, nei meccanismi di funzionamento dei loro
statuti, nei procedimenti che nel loro interno determinano
l'emergere dei consensi, delle maggioranze e delle egemonie.
Sia ben chiaro, ed è opportuno sottolineare che ciò non
rappresenta un atteggiamento qualunquistico di contestazione
del sistema dei partiti; al contrario vuol essere una critica
dura e spietata solo a quei metodi di conduzione che hanno
portato alla degenerazione nella democrazia interna delle
forze politiche, condannandole ad una crisi morale che
rappresenta l'anticamera del loro isolamento da parte
dell'opinione pubblica. L'articolo 49 della Costituzione
riconosce ai partiti un ruolo molto importante quando li
descrive come strumenti per consentire ai cittadini di
concorrere liberamente e con metodo democratico a determinare
la politica nazionale. Ma oggi i partiti si comportano sempre
come associazioni libere gestite democraticamente? O non
accade talvolta che al loro interno si determinano egemonie di
gruppi che attraverso il controllo delle tessere e quindi dei
congressi di fatto impongono scelte non sempre rispondenti
alla volontà degli elettori? E non può verificarsi che gruppi
interni per conquistare il "controllo" della maggioranza si
combattano in modo sempre più spregiudicato utilizzando mezzi
rilevanti privati e pubblici, e strumentalizzino anche
funzioni e poteri dello Stato distorcendone le finalità e gli
impieghi?
E' un fenomeno grave ed inquietante ma purtroppo presente
anche se in misura e in modi diversi, in tutte le formazioni
politiche.
Il potere politico è sempre meno nel Parlamento e sempre
più nei partiti che lo esercitano senza un effettivo controllo
democratico. Che senso ha introdurre norme sempre più rigide
per le elezioni comunali, regionali e nazionali quando poi le
iscrizioni, i congressi e la vita dei partiti sono lasciati
alla discrezione delle burocrazie delle stesse forze
politiche? Insomma ogni qual volta il potere legislativo ha
individuato settori della vita associata, pubblici o privati
che siano, particolarmente rilevanti per la qualità, la
quantità e l'importanza degli interessi che investono ha
sempre creato degli speciali "momenti" di controllo e di
garanzia per ridurre il rischio di deviazioni nel loro
funzionamento. Ebbene sembra incredibile che proprio là dove
si forma la volontà politica sostanziale, dove cioè si
effettuano le scelte politiche di fondo che condizionano
quanto meno lo stesso potere legislativo, nessun controllo
viene svolto.
L'articolo 49 della Costituzione attribuisce un ruolo
importantissimo ai partiti ma a condizione che i cittadini vi
si possano associare liberamente. Chi controlla che questi
princìpi siano rispettati? Chi garantisce che non si
verifichino, volontariamente o involontariamente, condizioni
tali da impedire la libertà di associazione e la democraticità
della gestione?".
9) Onorevole Staiti di Cuddia delle Chiuse - MSI (6 luglio
1987).
Nella relazione il proponente afferma: "Disciplinare
l'ordinamento particolare dei partiti è cosa diversa dal
prescrivere controlli "esterni e negativi", intesi ad impedire
azioni e comportamenti contrari alla legge penale ed alle
regole di un corretto concorso con metodo democratico a
determinare la politica nazionale".
"L'assunzione crescente di funzioni pubbliche importanti
impone, per altro - secondo Staiti - l'intervento del
legislatore, per una misura che valga a conciliare nella vita
dei partiti la necessità di autonomia e le ragioni di
controllo di attività rilevanti per l'interesse generale.
Occorre maggiore severità nell'accertamento delle iscrizioni
(articolo 15), inoltre, occorre combattere i mali delle finte
iscrizioni, delle iscrizioni di comodo, clientelari, dettate
dal tornaconto momentaneo, non da una decisione personale. Ciò
implica la massima solennità nelle forme per l'adesione".
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10) Onorevole Sterpa - PLI (17 luglio 1987).
"La proposta di legge che si sottopone al vostro esame
propone di introdurre nell'ordinamento italiano alcune norme
che costituiscono, a nostro giudizio, il primo indispensabile
passo verso una compiuta disciplina dei partiti politici in
Italia. Nella prassi, i partiti politici svolgono un ruolo
paraistituzionale con una articolazione così penetrante che ha
dato vita di fatto ad un sistema politico tale da svuotare di
gran parte dei contenuti gli organi costituzionali del nostro
ordinamento scritto. Senza i partiti la democrazia verrebbe
meno. Ma non ci sono più dubbi oramai che ne vanno corrette le
degenerazioni. L'attuale malessere della res publica sta
soprattutto nel decadere dei partiti a organismi chiusi, quasi
corporativi, puri agglomerati di potere. Occorre dare uno
stato giuridico ai partiti per sottoporli alla legge. Come?
Noi riteniamo che si possa farlo, senza identificarli con lo
Stato, assegnando ad essi la personalità giuridica di diritto
privato. In questa materia non sono più ammessi indugi e
paure. La crisi istituzionale italiana è, riconosciamolo, in
gran parte influenzata dalla condizione attuale dei partiti,
che rappresenta la questione nodale della democrazia del
nostro Paese.
Occorre, dunque, affrontare questo problema. A nostro
avviso i partiti politici in Italia soffrono dell'effetto
combinato di due deficit: un deficit di
democrazia, un deficit di liberalismo. Con l'articolo 2
viene regolato un punto dolente dei partiti: il tesseramento,
causa grave di distorsioni nella democrazia interna. Si
stabilisce che l'iscrizione al partito politico possa
effettuarsi esclusivamente mediante dichiarazione ricevuta da
un notaio alla presenza di due testimoni che abbiano diritto
di iscriversi. Mediante l'articolo 3 si provvede a dare
pubblicità alla militanza politica di partito. Infatti i notai
comunicheranno al Ministero di grazia e giustizia le
generalità degli iscritti e il Ministero di grazia e giustizia
pubblicherà un'edizione speciale del proprio bollettino. Si
stabilisce altresì, da un lato, che le operazioni elettorali
dovranno essere dirette e controllate da notai, e che la
rappresentanza delle minoranze sarà sempre assicurata in tutti
gli organi collegiali con l'adozione del metodo d'Hondt.
Questo articolo ha per scopo di assicurare regolarità e
trasparenza delle elezioni interne. Non si può tollerare
ulteriormente che la volontà del soggetto-partito si formi
attraverso sistemi incerti e addirittura truccati, poiché la
volontà così formatasi concorre a determinare l'indirizzo
politico nazionale. Ispirata ad analogo principio è la norma
dell'articolo 5, in base alla quale le riunioni degli organi
collegiali dei partiti, soltanto allorché discutono o
deliberano sulle candidature a cariche pubbliche elettive
ovvero sulle designazioni per incarichi di partito, sono nulle
senza la presenza di un notaio, che ne rediga il verbale
facente fede fino a querela di falso. Poiché le candidature e
gli incarichi di partito non sono una "questione morale" dei
partiti, ma riguardano tutti i cittadini, è indispensabile non
solo che la scelta avvenga in modo sereno ed obiettivo, ma
anche che sia sottratta alla semplice maggioranza interna,
cioè alle mani della segreteria politica".
11) Deputati DC: Crescenzi, Alessi, Amalfitano, Antonucci,
Artese, Azzolini, Pietro Battaglia, Binetti, Borra, Bortolani,
Carrus, Chiriano, Ciccardini, D'Aimmo, Nenna D'Antonio, Gei,
Lia, Vincenzo Mancini, Manfredi, Meleleo, Monaci, Nicotra,
Nucci Mauro, Gianfranco Orsini, Perrone, Ricciuti, Righi,
Rivera, Stegagnini, Torchio, Usellini, Vairo, Cafarelli,
Bianchini, D'Angelo, Martuscelli; nonché deputati di altri
partiti: Paolo Bruno, Dutto, Parlato.
Nella relazione si afferma: "Tutti i cittadini hanno il
diritto di concorrere con metodo democratico a determinare la
politica nazionale, ma in una società pluralistica complessa e
fortemente dinamica come quella italiana, se la rappresentanza
politica restasse affidata esclusivamente a
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singole persone "notabili", potrebbe dar luogo ad una
partecipazione frammentaria, confusa o anche ambigua e
mistificata. Sotto l'aspetto giuridico, appare evidente come
vi sia ormai una netta separazione tra il partito e le sue
rappresentanze democratiche elette. Il partito resta spesso
una realtà di tipo sacerdotale, incontrollabile nelle modalità
di organizzazione del consenso al proprio interno". "Il
partito - si sostiene ancora - non è più soltanto dei
tesserati, ma di tutti gli elettori". La proposta di legge,
"in attuazione dell'articolo 49 della Costituzione", assegna
ai partiti "personalità giuridica pubblica" poiché essi
"concorrono con metodo democratico a determinare la politica
nazionale ed esercitano le funzioni di pubblico interesse
stabilite dalle leggi dello Stato".
12) Proposta di legge sulla disciplina dell'attività dei
partiti: onorevole Spini (2 luglio 1987).
Nella relazione è detto: "Proposte di legge come questa
hanno appunto il significato di far corrispondere ad una
riforma delle nostre istituzioni una spinta alla riforma anche
dei soggetti politici che vi operano, in termini di
democrazia, di efficienza e di trasparenza, tutti ingredienti
necessari per stimolare alla partecipazione, obiettivo proprio
di ogni sistema democratico".
Nel titolo II della proposta si propone "di dare
attuazione, nei termini più essenziali possibili e quindi più
rispettosi dell'autonomia dei partiti stessi, all'articolo 49
della Costituzione". L'argomento è strettamente legato allo
scorrimento democratico nelle strutture dei partiti, dal
centro alla periferia del meccanismo di finanziamento. Ha
scritto Sandro Amorosino: "la necessità di creare un vero e
proprio diritto dei partiti - una disciplina giuridica
pubblicistica, di fonte normativa, ma anche risultante
dall'esercizio dell'autonomia statutaria - deriva da
un'esigenza generale, ma acquista particolare rilevanza
dall'angolazione della trasparenza e controllabilità da parte
dei cittadini".
La proposta di legge, fra l'altro, mira a garantire il
diritto di chi aspira all'iscrizione ad un partito politico di
ricevere una risposta, positiva o negativa che sia, in termini
solleciti, prescrive anche che gli statuti dei partiti
permettano la manifestazione di posizioni differenziate, di
maggioranza e di minoranza, sugli indirizzi politici e sulle
decisioni relative a comportamenti politici. Tutela, infine,
la rappresentanza proporzionale di quei raggruppamenti interni
che abbiano conseguito il consenso di almeno il 10 per cento
degli iscritti. Spini conclude affermando che "si ritiene
giunto il momento di dimostrare con i fatti la necessaria
disponibilità dei partiti a discutere apertamente e
liberamente delle regole che li riguardano. Ne guadagnerà il
rapporto tra cittadini e sistema politico, la credibilità e la
legittimazione di quest'ultimo. Ma ne guadagnerà anche la
selezione del personale politico ed il suo grado di
rispondenza ai bisogni di una società moderna".
13) Proposta di legge dell'onorevole Savino (11 ottobre
1989).
"La grande rilevanza acquisita nella vita democratica del
Paese dal ruolo dei partiti ed il riconoscimento ad essi
derivato dal finanziamento pubblico, rendono indifferibile la
loro regolamentazione". E, pertanto, la proposta di legge
vuole assicurare libertà ai soci iscritti, nonché il corretto
esercizio di regole democratiche per le elezioni dei dirigenti
del partito, ai vari livelli, e per la scelta dei candidati
per le diverse consultazioni elettorali.
Alcune osservazioni.
Non c'è dubbio che l'esigenza della regolamentazione dei
partiti è fortemente sentita oggi, come fin dalla nascita
della Repubblica. L'interrogativo è se essa sia o meno
possibile sulla base delle prescrizioni costituzionali. E,
anche se la proposta di legge che si vuole formulare non viene
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investita da questa problematica per le ragioni che avanti
verranno esposte, non nuoce illustrare i termini di questo
dibattito, nato nel corso della formulazione della nostra
Costituzione.
I socialisti Merlin e Mancini proposero: "i cittadini hanno
diritto di organizzarsi in partiti politici che si formino con
metodo democratico." Il democristiano Moro e il comunista
Laconi si opposero con successo a questa formulazione,
sostenendo che la sua approvazione avrebbe dato allo Stato un
pericoloso potere di controllo e di ingerenza nella vita e
finalità dei partiti. Di qui, le conseguenti successive
discussioni sulla costituzionalità dell'eventuale
legiferazione in materia, ritenendosi, da parte di alcuni, che
il potere di sindacato sulla democraticità dei partiti spetti
esclusivamente ai cittadini che ne abbiano interesse. I
partiti erano e restano, anche dopo l'approvazione del loro
finanziamento pubblico, "associazioni non riconosciute"?
Bozzi, nel corso del dibattito sulla predetta legge, aveva
affermato che "una volta che si entri nell'ordine di idee di
disciplinare il finanziamento dei partiti, non si possono poi
addurre giustificazioni di carattere costituzionale per negare
la regolamentazione interna dei partiti stessi". Battaglia,
nella medesima sede, a sua volta, aveva sostenuto che una
legge sul finanziamento dei partiti deve costituire il primo
passo per aprire la strada per una regolamentazione interna e
per un controllo pubblico più penetrante. Galloni, nella sua
relazione sulla legge di finanziamento dei partiti, aveva
notato: "comunque si voglia opinare su tale questione mi pare
emerga ugualmente in tutta evidenza la ragione della
ambivalenza del partito, geloso da un lato della sua autonomia
privata, fuori da ogni condizionamento di organi pubblici, e
impegnato, dall'altro, a svolgere una funzione quant'altro mai
pubblica, sino ad
apparire quasi paradossalmente una struttura che si propone
di condizionare lo Stato e pretende di non esserne in nessuna
misura condizionata".
Il relatore concludeva dicendo che "Per questo non sono
mancati coloro i quali - a cominciare dallo stesso senatore
Sturzo - hanno ritenuto che per sanare questa apparente
incongruenza si dovesse disporre una disciplina interna alla
organizzazione del partito ed hanno ritenuto che questa
disciplina discendesse dagli stessi princìpi costituzionali.
Si è parlato così di una legge sulla registrazione dei partiti
o di riconoscimento della loro personalità giuridica e si è
sostenuto che la funzione costituzionale che essi sono
chiamati a svolgere giustifica il sacrificio, almeno parziale,
della loro autonomia".
C'è, infine, da notare che il testo unico delle leggi
recanti norme per la elezione della Camera dei deputati,
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo
1957, n. 361, ha quei noti articoli - l'articolo 14 e
l'articolo 17 in ispecie - per cui solo i partiti e i gruppi
politici organizzati possono presentare liste di candidati
senza necessità di farle sottoscrivere dai cittadini.
L'articolo 17 in particolare dispone che, all'atto del
deposito del contrassegno presso il Ministero dell'interno, i
partiti o i gruppi politici organizzati debbano presentare le
designazioni, per ciascuna circoscrizione, di un
rappresentante effettivo e di un supplente del partito e del
gruppo politico, incaricati di presentare la lista dei
candidati pertanto del partito medesimo.
In questo modo, si assicura sì l'unità dei partiti, ma si
disciplina - esplicitamente - una parte della loro attività,
assegnando loro, anche con questa norma, una veste giuridica
certamente non di diritto privato.
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