| Onorevoli Colleghi! -- Da molti anni, in tutte le sedi
istituzionali e scientifiche, si sottolinea la carenza della
legislazione statale italiana in materia di inquinamento
acustico e l'urgenza di una legge-quadro di riferimento.
Nell'ultimo decennio sono entrate in vigore norme nazionali e
regionali in modo sporadico, frammentario e parziale,
soprattutto con una serie di decreti di attuazione di
direttive comunitarie su specifici casi.
Già nell'XI legislatura il Parlamento ha elaborato un testo
intitolato "Legge quadro sull'inquinamento acustico" che,
approvato dal Senato il 21 aprile 1993, è stato preso in esame
dalla Camera, ma non ha potuto concludere il suo iter
per l'anticipata conclusione della legislatura.
Il testo unificato, sintesi dei disegni di legge n. 433 e
n. 594, presentati rispettiva
mente dai senatori Pecchioli ed altri e dai senatori
Montresori ed altri, costituisce il punto di riferimento della
presente proposta di legge.
Richiameremo brevemente gli aspetti generali della
situazione scientifica e legislativa. La relazione si divide
in tre parti: la prima è costituita dai riferimenti al
problema dal punto di vista ambientale, la seconda dai
riferimenti agli aspetti giuridico-normativi e la terza
riguarda il testo proposto.
Passiamo ad illustrare la prima parte. Già il termine
rumore indica qualcosa di diverso dal suono, per l'appunto un
inquinamento acustico rispetto al quale pesano fattori
soggettivi (percezione, sensazione, contesto e così via), ma
anche misure oggettive dei suoni eccessivi prodotti da
sorgenti (tanto che anche in sede giurisprudenziale
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si è parlato di danno biologico valutato in
relazione alle reattività dell'uomo medio).
La seconda relazione sullo stato dell'ambiente redatta dal
Ministero dell'ambiente riporta un dato contenuto nella
documentazione di base e rilevato dall'OCSE nel 1991, con la
conclusione di una forte diffusa esposizione a livelli di
rumorosità superiori alle soglie di sicurezza (oltre 65
decibel) e danni al lavoro ed al sonno e più
precisamente con la seguente caratterizzazione dell'ambiente
sonoro che riguarda un po' tutti i cosiddetti Paesi
sviluppati: in particolare, per quanto riguarda i Paesi
dell'OCSE, circa 130 milioni di persone vivrebbero in alloggi
esposti a livelli di rumore giudicati inaccettabili e circa
400 milioni di persone non avrebbero un alloggio soddisfacente
dal punto di vista acustico. Negli ultimi venti anni lo stato
dell'ambiente sonoro in generale e l'esposizione della
popolazione al rumore in particolare si sono progressivamente
degradati, con un'estensione delle zone cosiddette grige, dove
la situazione non è né accettabile né soddisfacente, ed un
semplice mantenimento dei cosiddetti punti neri, dove il
livello di esposizione al rumore è inaccettabile.
Rispetto a questa situazione i trasporti sono sempre la
fonte di rumore più importante rispetto a tutte le altre
sorgenti e nel loro ambito la circolazione veicolare è la
sorgente di rumore più importante in tutti i Paesi sviluppati;
nella maggior parte di tali Paesi la seconda sorgente per
importanza è quella degli aerei. Ovviamente vi è una
situazione differente nei vari Paesi: esistono Paesi definiti
rumorosi dall'OCSE, come anche l'Italia e Paesi calmi come per
esempio quelli del nord; tuttavia la situazione che ho
descritto è nella sostanza simile in tutti i Paesi
sviluppati.
Il rumore determina effetti di danno (lesioni obiettivabili
all'udito), di disturbo (alterazioni definite come
tachicardia, gastrite e così via) e sensi di fastidio
(generica insofferenza con dinamiche psicologiche e
psicosomatiche) e può provenire sia da sorgenti fisse
(insediamenti industriali, attività viarie, cantieri,
impianti) sia da sorgenti mobili, che costituiscono le
principali sorgenti di rumore - sottolineiamo questo aspetto
perché avrà rilevanza rispetto al testo - (traffico viario
veicolare, aereo, ferroviario, agricolo, nautico e così via).
In realtà in Italia il rilevamento dell'inquinamento acustico
non viene effettuato con metodologie standardizzate,
comparabili, continue, aggiornate ed omogenee; comunque sia la
prima sia la seconda relazione sullo stato dell'ambiente
confermano anche nel nostro Paese una situazione di generale
superamento, con punte notturne, dei limiti di accettabilità
del rumore previsti dal decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri del 1^ marzo 1991. Dai dati raccolti dal
laboratorio mobile dell'istituto sperimentale delle Ferrovie
dello Stato e dalla Lega ambiente, nel corso di cinque viaggi
effettuati tra il 1988 e il 1993 in 70 centri urbani, emerge
il costante superamento dei limiti massimi stabiliti dalla
legge ed un ininterrotto scavalcamento della soglia della
tollerabilità umana alla pressione sonora, tanto di giorno che
di notte. Non sfuggono all'inquinamento neanche le zone che
dovrebbero essere particolarmente protette dal decreto del 1^
marzo 1991 sull'inquinamento, come quelle ospedaliere e quelle
scolastiche. Ciò per certi versi conferma l'incapacità, dopo
due anni, di quel decreto di porre un freno all'emergenza
rumore nei centri abitati. A questa difficoltà e a questa
incapacità si è aggiunta la sentenza della Corte
costituzionale del dicembre 1991, che ha in parte annullato le
disposizioni di quel decreto che imponevano alle regioni ed ai
comuni la stesura di piani di intervento per la riduzione
della rumorosità urbana, sentenza alla quale, con la proposta
di legge approvata dal Senato, si poneva rimedio. In sostanza,
nel nostro Paese gran parte delle città e dei centri urbani
hanno zone dove il traffico automobilistico mette a
repentaglio la salute dell'udito.
La seconda parte della relazione è ampiamente illustrata
dalla documentazione fornita dai servizi della Camera.
L'intervento normativo finalizzato alla prevenzione ed al
contenimento dei fenomeni di inquinamento sonoro ha conosciuto
una
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rapida evoluzione nell'ultimo decennio, collegata
prevalentemente al processo di trasposizione nell'ordinamento
nazionale di una cospicua serie di norme di fonte comunitaria.
Tale produzione normativa - purtroppo questo non riguarda
soltanto l'inquinamento acustico ma anche quello ambientale -
ha determinato la sovrapposizione di disposizioni eterogenee e
di fonte diversa, senza definire nel contempo una disciplina
di carattere organico diretta a stabilire in modo puntuale
competenze, procedure e strumenti di intervento dei vari
soggetti pubblici in materia ed a garantire livelli omogenei
di protezione dell'ambiente e della salute pubblica nel
territorio nazionale. Oltre al carattere frammentario della
normativa, va segnalata anche la mancanza, a lungo registrata,
di norme dirette in modo specifico a contrastare
l'inquinamento acustico al fine di conseguire un adeguato
livello di tutela ambientale e sanitaria.
Restano addirittura in vigore norme del codice civile
ampiamente utilizzate ma anche ampiamente insoddisfacenti,
come l'articolo 844, o norme del codice penale, come
l'articolo 659. Tra le norme ancora in vigore aventi una
generale applicazione vi è anche l'articolo 66 del testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza del 1931. Più recentemente,
sotto il profilo della definizione delle competenze, un
notevole contributo è stato fornito dal decreto del Presidente
della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, il cui articolo 101
dispone il trasferimento alle regioni delle funzioni
amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici
dello Stato nella materia dell'inquinamento atmosferico. Il
medesimo articolo precisa inoltre che tale trasferimento
riguarda anche le funzioni di controllo e prevenzione
dell'inquinamento acustico prodotto da sorgenti fisse e da
sorgenti mobili, ove correlate da servizi, opere ed attività
trasferite alle regioni. Il secondo comma di tale articolo ha
trasferito alle regioni anche le funzioni statali relative ai
comitati regionali per l'inquinamento atmosferico, oggetto di
molte leggi regionali in questo quindicennio.
Completano il quadro attuale delle competenze delineate dal
decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 gli
articoli 102 e 104. Il primo riserva allo Stato le funzioni
amministrative concernenti l'inquinamento acustico da sorgenti
mobili ed il secondo attribuisce alle province la gestione dei
servizi di rilevazione di emissioni e di controllo degli
impianti industriali. Tale decreto ha lasciato inesaudita
l'esigenza di un più diretto collegamento tra la definizione
dei compiti e la determinazione di procedure e strumenti
concreti di intervento in grado di garantire forme efficaci ed
uniformi in ambito nazionale di tutela dal degrado ambientale
connesso alle emissioni sonore.
Risponde soltanto in parte a tali attese la legge
istitutiva del Servizio sanitario nazionale, che introduce
nell'ordinamento una normativa volta in via diretta e
prioritaria alla protezione della salute dell'uomo mediante il
contenimento della emissioni acustiche. Successivamente, con
la legge 8 luglio 1986, n. 349, istitutiva del Ministero
dell'ambiente, sono stati individuati in modo più dettagliato
gli organi cui è demandato l'esercizio delle funzioni
attribuite allo Stato dalla normativa vigente in materia di
prevenzione e al contenimento dell'inquinamento acustico.
Infine, recentemente, la legge n. 142 del 1990 di riforma
dell'ordinamento delle autonomie locali ha contribuito a
definire con maggiore chiarezza il quadro delle competenze
amministrative in materia. Per completezza, l'ultimo
provvedimento organico in materia di inquinamento acustico è
il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 1^
marzo 1991, con il quale si è cercato di rimediare, almeno in
parte, al carattere frammentario della normativa preesistente
che ho citato. Tale decreto determina finalmente, in
attuazione dell'articolo 2 della legge n. 349 del 1986 i
limiti massimi di esposizione al rumore, validi per gli
ambienti abitativi e per l'ambiente esterno, fissati in
relazione alla diversa destinazione d'uso del territorio. Ai
fini della determinazione dei predetti limiti sono individuate
sei zone in cui è suddiviso il territorio nazionale: le aree
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particolarmente protette (ospedali e scuole); le aree
prevalentemente residenziali; le aree di tipo misto; le aree
ad alta intensità umana (alta densità di traffico o di
abitazione); le aree prevalentemente industriali ed infine
quelle esclusivamente industriali. Per ciascuna di queste sei
zone sono determinati limiti massimi di esposizione durante il
periodo diurno e quello notturno, che normalmente sono
superati nella maggioranza dei centri abitati italiani.
Il decreto esclude epressamente dal proprio campo di
applicazione le sorgenti sonore i cui effetti si esauriscono
all'interno dei locali adibiti ad attività industriale o
artigianale senza provocare la diffusione del rumore
dall'ambiente esterno. Nella sua originaria formulazione il
decreto prevedeva inoltre specifici compiti ed adempimenti a
carico delle regioni, quali l'obbligo di esaminare i piani di
risanamento delle imprese, ma soprattutto di predisporre un
piano annuale di intervento per la bonifica dall'inquinamento
acustico. I comuni erano a loro volta tenuti a predisporre
piani di risanamento sulla base delle direttive regionali.
Tuttavia questa disposizioni sono state annullate dalla Corte
costituzionale con la sentenza del 30 dicembre 1991, che ha
dichiarato che costituisce legittimo esercizio di potere
statale la determinazione dei limiti massimi, ma non spetta
allo Stato, con decreto, l'imposizione alle regioni ed alle
province autonome di obblighi specifici nell'esercizio delle
funzioni legislative ed amministrative.
La pronuncia della Corte costituzionale ha reso ancora più
urgente la definizione di una normativa quadro di rango
legislativo a carattere organico che fissi i princìpi cui deve
uniformarsi l'esercizio della potestà legislativa delle
regioni, a statuto sia ordinario sia speciale.
Veniamo ora alla terza ed ultima parte, cioè all'esame
della normativa di cui chiediamo l'approvazione. La proposta
di legge-quadro sull'inquinamento acustico delinea i princìpi
essenziali in materia di tutela dell'ambiente
dall'inquinamento acustico, individuando le competenze dei
diversi soggetti pubblici (Stato, regioni, province e comuni)
ed introducendo un articolato sistema di sanzioni
amministrative. Non vogliamo dilungarci nell'esposizione
dell'articolato, ma soltanto segnalare che vi è una chiara
differenziazione delle competenze: quelle dei singoli
ministeri, che in particolare investono la determinazione dei
limiti massimi di esposizione al rumore negli ambienti
abitativi e nell'ambiente esterno e la determinazione delle
tecniche di rilevamento e di misura del rumore negli ambienti
abitativi interni ed esterni. Si tratta di due aspetti
decisivi per quanto riguarda le competenze statali, che si
collocano nel quadro di tutta una serie di attività che spetta
allo Stato promuovere, come per esempio la determinazione dei
requisiti acustici dei segnali d'allarme o l'individuazione
dei requisiti acustici delle emissioni sonore nei luoghi di
intrattenimento.
Alle regioni spetta di determinare con legge i criteri in
base ai quali i comuni procedono alla zonizzazione del loro
territorio ed anche di intervenire con poteri sostitutivi -
questo è un elemento molto importante - in caso di inerzia dei
comuni. Sono inoltre delineate le competenze delle province e
dei comuni. Completano la normativa approvata dal Senato i
poteri di ordinanza, le sanzioni amministrative, i messaggi
pubblicitari ed il regime transitorio, cioè norme specifiche
che dovremo esaminare autonomamente. Per quanto riguarda i
poteri di ordinanza, che spesso hanno investito i compiti
delle Commissioni parlamentari, il testo del Senato prevede
che per eccezionali ed urgenti necessità di tutela della
salute pubblica o dell'ambiente il sindaco, il presidente
della provincia, il presidente della giunta regionale o il
Ministro dell'ambiente, a seconda delle varie competenze,
possono, con provvedimento motivato, ordinare il ricorso a
speciali forme di contenimento o abbattimento delle emissioni
sonore, inclusa l'inibitoria parziale o totale di determinate
attività. Per quanto riguarda le sanzioni amministrative,
l'iniziativa legislativa in esame punisce con una sanzione da
due a dieci milioni di lire chiunque violi i provvedimenti di
urgenza prima citati. Con la
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normativa concernente i messaggi pubblicitari si individua un
divieto, anche se per ora non sono previste sanzioni, alla
concessionaria pubblica ed a quelle private per la
radiodiffusione televisiva di trasmettere messaggi
pubblicitari con potenza sonora superiore a quella ordinaria.
E' infine importante anche la norma del regime transitorio che
consente di far ritornare in vigore una parte delle
disposizioni del decreto del 1^ marzo 1991, che erano state
annullate dalla sentenza della Corte costituzionale.
Il testo sottoposto alla vostra attenzione è volutamente
limitato alle norme di tutela dell'ambiente dall'inquinamento
acustico per la difesa degli ambienti abitativi e
dell'ambiente esterno. Restano pertanto fuori dal testo in
esame le problematiche relative ai rumori degli ambienti di
lavoro, regolati in altri ambiti, nonché le disposizioni
specifiche derivanti dal codice della strada (crediamo che si
debba mantenere questa distinzione) e l'inquinamento acustico
che si verifica negli aeroporti.
Risultano invece acquisite dalla normativa le direttive CEE
sui limiti di rumorosità degli apparecchi domestici, degli
escavatori, dei dispositivi di scappamento dei motocicli e di
altri macchinari.
Si segnalano, inoltre, una serie di punti minori del testo,
per completezza di informazione: l'istituzione di una
relazione sullo stato acustico del comune; l'introduzione di
una classe di opere per la quale è necessaria la valutazione
di impatto acustico e l'introduzione di una valutazione
previsionale del clima acustico che si determina nelle
adiacenze di nuovi insediamenti.
Va infine sottolineato che il testo in esame comprende
norme relative al raccordo tra inquinamento e sanzioni ed alla
differenziazione delle sorgenti dell'inquinamento: problemi di
difficile soluzione. Sottolineamo, inoltre, un secondo punto
di riflessione che riguarda la peculiarità della normativa
tecnica cui fare riferimento. L'aspetto più importante è il
primo. Forse non è possibile pensare ad una legge di
contenimento dell'inquinamento acustico come
ad un provvedimento prevalentemente mirato a punire chi
inquina. Ciò presupporrebbe che vi fosse una situazione di
generale rispetto dei limiti e che i superamenti fossero
univocamente attribuibili a soggetti con personalità giuridica
ben definita. Nella realtà, invece, una quota rilevante della
popolazione vive in situazioni nelle quali i limiti di legge
sono superati di circa dieci volte e spesso con sommatoria
degli effetti di diverse sorgenti rilevanti. Pertanto, la
fissazione di limiti ragionevoli per l'inquinamento acustico
determina automaticamente una generalizzata situazione di
illegalità in tutti i siti interessati da traffico veicolare
anche modesto nei nostri centri urbani, di buona parte della
rete autostradale e di tratti di quella ferroviaria. Inoltre,
in ogni caso, la stragrande maggioranza dell'inquinamento
acustico è oggi attribuibile a sorgenti mobili, quindi con
responsabilità dell'illecito difficilmente attribuibili a
precise entità giuridiche e comunque difficilmente
sanzionabili.
Pertanto, l'azione legislativa dovrebbe puntare da un lato
a definire protocolli agili per sanzionare le singole sorgenti
disturbanti (problema particolarmente sentito per la verifica
del rispetto dei limiti di emissione dei veicoli), ma
dall'altro sull'azione di risanamento, che dovrebbe diventare
uno sforzo obbligatorio delle pubbliche amministrazioni e
delle società che gestiscono infrastrutture di trasporto.
Il secondo problema è la peculiarità della normativa
tecnica: se si vuole costruire una normativa rigorosa, univoca
ed efficace non si può non seguire la metodologia con cui sono
redatte le norme tecniche nel resto del mondo. Purtroppo, fino
ad oggi, il lavoro dell'ente normativo italiano, non è stato
tenuto in adeguata considerazione dal legislatore, al punto
che, nel citato decreto del 1^ marzo 1991, neanche le
definizioni delle grandezze metrologiche fanno riferimento
alle specifiche norme tecniche in uso in Italia ed all'estero.
I comportamenti di enti e Ministeri in passato non hanno
brillato, anche in questo campo, per zelo e tempestività.
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