| Onorevoli Deputati! -- 1. Il fenomeno del costante
aumento del contenzioso civile, che fa registrare indici ormai
preoccupanti di arretrato "stabilizzato" e rende il nostro
Paese inadempiente agli obblighi assunti con la Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, è da porre in relazione a molteplici e
gravi cause, tra loro diverse, che concorrono a determinare
una pesante compromissione dell'efficienza
dell'amministrazione della giustizia civile.
Nella X legislatura sono state realizzate riforme
processuali ed ordinamentali dalla cui attuazione potrà
derivare un importante contributo per il recupero di
efficienza dell'apparato giudiziario; e tuttavia permangono
altri problemi, che attengono alla predisposizione degli
uomini e dei mezzi e alla loro distribuzione sul territorio
della Repubblica.
Una delle cause del fenomeno segnalato, non incisa dalle
dette riforme, è da rinvenirsi nella mancanza di procedure
stragiudiziali - comunque denominate, ma
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distinte dall'arbitrato - che consentano alle parti di
ricercare una soluzione conciliativa ancor prima del ricorso
al giudice, il quale si trova gravato dell'intera
conflittualità civile senza alcun correttivo
deflazionistico.
Esempi di una diversa risposta istituzionale alla sempre
crescente domanda di giustizia civile risultano piuttosto
diffusi fra gli ordinamenti dei Paesi della Comunità europea,
pur sembrando individuabili tendenze di segno diverso.
Vi sono così Paesi in cui alla crescente domanda di
giustizia è stata data una risposta essenzialmente
giurisdizionale: casi emblematici, anche se in contesti
contrassegnati da diverse caratteristiche istituzionali, la
Francia e la Germania. Qui, la ricerca di soluzioni
conciliative (all'interno del processo o anche al di fuori di
esso) si colloca in una prospettiva di complementarità, e con
funzione di "filtro" rispetto all'esercizio della
giurisdizione contenziosa (in rapporto ad essa, non si tratta
di modalità alternative extraprocessuali, ma piuttosto di
momenti preprocessuali).
In tali Paesi il "diritto al processo", come diritto a far
valere le proprie ragioni, è fortemente radicato nella
coscienza collettiva (oltre che ribadito nei testi
costituzionali), e l'accesso dei cittadini alla giustizia è
garantito da modalità di patrocinio gratuito sostanzialmente
sconosciute all'Italia.
Diversamente, un altro gruppo di Paesi sembra orientato
verso modelli di tutela differenziata extraprocessuale, che si
traducono nell'introduzione di modalità alternative e
differenziate in funzione della tipologia delle controversie o
delle qualità soggettive dei contendenti (banche,
assicurazioni, telecomunicazioni e via di seguito), con una
parcellizzazione che può rasentare forme di giustizia
"corporativa". Ovviamente, la "rinuncia" alla tutela
giurisdizionale presuppone una manifestazione di volontà delle
parti, ma tale "rinuncia" è fortemente incoraggiata dalla
tendenziale gratuità (e dalla celerità) del procedimento
alternativo. Esempio emblematico di tale modello è il Regno
Unito, seguito in parte (e con alcuni distinguo) dai Paesi
Bassi.
Spagna e Portogallo, pur avendo recentemente optato per
forme di tutela alternative rispetto alla giurisdizione, vanno
tenuti in autonoma considerazione per due ordini di motivi:
innanzitutto, per il prevalente ricorso ad organismi
arbitrali, ivi istituiti con natura pubblicistica (Juntas
arbitrales, Centros do arbitragem); in secondo luogo,
mentre nel Regno Unito la gestione di un certo settore di
contenzioso è stata sostanzialmente delegata alle categorie
sociali (che godono di ampi poteri di autoregolamentazione),
nella penisola iberica l'evoluzione è stata promossa, guidata
e finanziata dalle pubbliche autorità, che ne hanno tracciato
il quadro legislativo e regolamentare fin nei minimi
dettagli.
Un modello originale è infine quello scandinavo, basato su
un sistema di vasi comunicanti fra procedure giurisdizionali e
procedimenti paragiurisdizionali in settori specifici (ma
quantitativamente importanti) quali le controversie in materia
di consumo. Secondo tale modello, il procedimento
paragiurisdizionale precede e condiziona la procedura
eventuale innanzi al giudice ordinario, che è tenuto ad
acquisire la decisione dell'organo paragiurisdizionale nel
caso in cui questa sia impugnata. Di fatto le impugnazioni
sono relativamente rare, anche perché il segretariato
dell'organo amministrativo svolge un efficace ruolo di
intervento processuale a sostegno della decisione resa.
Inoltre, il giudice adito di una controversia, che avrebbe
potuto essere (ma non è stata) istruita dall'organo
paragiurisdizionale, è tenuto a rinviare davanti ad esso le
parti, se una di queste lo richiede.
2. In Italia, la mancata diffusione di un modello
conciliativo alternativo al ricorso al giudice ordinario (e,
in subordine, all'arbitro) è da porre in rapporto al
sostanziale fallimento dell'istituto della conciliazione in
sede non contenziosa dinanzi al conciliatore (e, forse, alla
mancanza di una vera cultura della conciliazione); recenti
approfonditi studi sulla figura del conciliatore hanno posto
in evidenza che tale giudice
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ha sempre privilegiato le funzioni contenziose,
qualificandosi come magistrato "minore" per natura ed entità
del contenzioso trattato, più che come giudice alternativo a
quello togato in ragione della sua generale competenza per la
conciliazione non contenziosa.
Invece, la conciliazione è, di per sé, un efficace
strumento per la soluzione stragiudiziale delle controversie:
tant'è che si è già avvertito il bisogno di ricercare una sede
conciliativa per determinati contenziosi "tecnici" o di
settore, e tale bisogno si è tradotto, specie negli ultimi
tempi, in un movimento rivolto all'affermazione di modelli di
autocomposizione dei conflitti, movimento che rinviene
numerose applicazioni tanto a livello nazionale quanto, e
forse soprattutto, a livello locale (i casi più significativi
sono rappresentati dalla diffusione delle procedure di
"conciliazione ed arbitrato" in taluni settori dei consumi e
dei servizi - SIP, Confcomercio - e dall'Ufficio Reclami -
Ombudsman bancario).
Sulla base di tali esperienze, pur valutando in senso
positivo la possibilità di circoscrivere i meccanismi
conciliativi a determinate categorie di controversie ovvero di
renderne obbligatorio il ricorso come condizione di
procedibilità del giudizio civile, si è ritenuto opportuno
orientarsi nel senso della generalità di impiego della
conciliazione e della sua facoltatività, al fine di elaborare
una disciplina-quadro delle relative procedure conciliative
(in sede giudiziaria non contenziosa e in sede privata), di
munirne lo svolgimento e di assicurare efficacia esecutiva
agli accordi. Dal che dovrebbe, appunto, risultare incentivato
il ricorso alla conciliazione ed alleviato il sovraccarico
della giustizia.
3. Pur non volendo caricarsi di eccessive speranze nella
soluzione dei problemi della giustizia civile, e nella
consapevolezza degli esiti non sempre ottimali che l'istituto
ha ottenuto finora anche fuori dal nostro Paese, il disegno di
legge che si propone si inserisce nel contesto ora delineato
come una via comunque meritevole di essere percorsa. Esso si
divide in due capi, il primo dei quali si articola in due
sezioni.
La prima sezione, dedicata alla "commissione per la
conciliazione in sede non contenziosa", è volta al rilancio
della funzione conciliativa non contenziosa innanzi al giudice
di pace; essa istituisce un organismo, avente sede nel
capoluogo del circondario, composto dal giudice di pace, con
funzioni di presidente, e da due esperti nominati tra gli
iscritti in un apposito albo; la commissione, che si avvale
della cancelleria dell'ufficio del giudice di pace, può così
essere volta per volta costituita avuto riguardo alla natura
dell'affare, mediante la nomina di esperti qualificati nei
singoli settori di contenzioso. L'articolo 2 prevede che, con
regolamento da adottarsi ai sensi della legge n. 400 del 1988,
verranno disciplinate le modalità di formazione e revisione
dell'elenco nonché di distribuzione degli incarichi, la
sospensione e la cancellazione degli iscritti. La disposizione
transitoria, al riguardo, è contenuta nell'articolo 16.
La scelta del giudice di pace quale "presidente"
dell'organismo di conciliazione e la sede del capoluogo del
circondario hanno un preciso significato. Da un lato, infatti,
si è inteso qualificare il giudice di pace per le sue funzioni
conciliative generali, che riescono esaltate dall'apporto
tecnico degli esperti nei singoli settori; dall'altro lato,
per ragioni di economicità è stata concentrata a livello di
circondario l'attività della commissione, mantenendo,
tuttavia, l'istituto generale della conciliazione non
contenziosa entro il limite della competenza del giudice di
pace. Ogni giudice di pace, pertanto, nell'ambito della sua
competenza contenziosa potrà essere chiamato a svolgere
l'attività conciliativa in sede non contenziosa (articolo 322
del codice di procedura civile). Di qui la novella
dell'articolo 322 del codice di procedura civile, di cui
all'articolo 15 del disegno di legge.
L'articolo 3 riconosce particolari indennità ai componenti
della commissione: al giudice di pace spetteranno le medesime
indennità previste dall'articolo 11 della legge n. 374 del
1991, mentre agli esperti
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le indennità saranno liquidate dal presidente della
commissione secondo le disposizioni adottate con decreto del
Ministro di grazia e giustizia, di concerto con il Ministro
del tesoro, che articolerà la misura dei compensi fra un
minimo ed un massimo.
L'articolo 4 disciplina l'inizio della procedura di
conciliazione, che, di norma, dovrà essere introdotta dalle
parti congiuntamente, con atto recante una succinta
esposizione dei termini della questione e delle rispettive
pretese, da depositarsi nella cancelleria della commissione;
la procedura può tuttavia avere inizio anche con atto
sottoscritto da una sola delle parti.
Successivamente al deposito dell'atto di cui all'articolo
4, il presidente della commissione convoca (articolo 5) una
seduta, da tenersi non oltre venti giorni, nella quale le
parti debbono comparire personalmente, ovvero tramite un
rappresentante "negoziale" (persona avente la capacità di
agire); la procura (che non è, ovviamente, ad lites) può
anche essere rilasciata ad un avvocato o procuratore legale,
ma in ogni caso deve attribuire al rappresentante il potere di
conciliare la controversia.
L'articolo 6 regola la comparizione dinanzi al presidente
della commissione il quale, in caso di presentazione di almeno
una delle parti, raccoglie a verbale la posizione della parte
comparsa, che dichiara le condizioni alle quali è disposta a
conciliare.
Se le parti compaiono e si conciliano, si forma un verbale
che costituisce titolo esecutivo; in caso diverso, ciascuna
delle parti indica la propria definitiva posizione ovvero le
condizioni in base alle quali è disposta a conciliare e,
ancora su concorde richiesta delle parti, il presidente della
commissione nomina gli esperti fissando una seduta dinanzi
alla commissione. Si è colta l'occasione per chiarire - in
rapporto alla tendenza giurisprudenziale che limita
l'efficacia di titolo esecutivo alla sola espropriazione
forzata - che il titolo esecutivo costituito dal verbale di
conciliazione è titolo valido sia per l'espropriazione, sia
per l'esecuzione in forma specifica.
La conciliazione conosce così due fasi: una dinanzi al
giudice di pace in funzione di presidente, che opera un primo
tentativo delibando i termini della questione; l'altra fase
dinanzi alla commissione, che con l'ausilio degli esperti
dovrebbe approfondire gli aspetti "tecnici" del
contenzioso.
L'articolo 7 regola la seduta, in cui la commissione sente
le parti per acquisire ogni utile elemento di valutazione e
formula una proposta, che costituisce la base di un'eventuale
conciliazione. Se infatti la proposta viene accolta o comunque
si raggiunge un accordo tra le parti, viene formulato un
verbale di conciliazione avente efficacia di titolo esecutivo;
se invece l'accordo non viene raggiunto, ciascuna delle parti
indica a verbale la propria definitiva posizione ovvero le
condizioni in base alle quali è disposta a conciliare, e la
procedura viene archiviata.
Nonostante l'archiviazione, non risulta inutile
l'esperimento conciliativo. Infatti, in caso di comparizione
delle parti dinanzi alla commissione (articolo 7, comma 4), le
posizioni dichiarate a verbale verranno valutate dal giudice,
nell'eventuale successivo giudizio, ai fini del regolamento
delle spese processuali; allo stesso modo, la mancata
comparizione di una delle parti, se non può offrire argomenti
di prova per la decisione del merito della controversia
(articolo 8, comma 3), può tuttavia essere valutata in sede di
regolamento delle spese processuali. Non possono essere
desunti elementi di carattere probatorio dalle risposte date e
dalle posizioni assunte ai fini della conciliazione e, in
generale, dal contegno tenuto dalle parti nel procedimento di
conciliazione. Ciò perché le parti siano libere di esprimersi
con la più ampia libertà nel procedimento di conciliazione,
senza timore che le posizioni assunte e le dichiarazioni rese
possano poi essere valutate nella decisione del merito della
controversia.
L'articolo 9, per fornire adeguati stimoli alle parti,
esonera tutti gli atti del procedimento dall'imposta di bollo
e da ogni spesa, tassa o diritto, fatta eccezione
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per il verbale di conciliazione che è soggetto ad imposta di
registro.
4. La sezione II del capo I ("Degli altri organismi di
conciliazione") è dedicata alla disciplina degli organismi,
taluni dei quali - come rilevato - risultano già
spontaneamente sorti in misura apprezzabile, volti alla
conciliazione delle controversie tra privati in materia di
diritti disponibili. Al riguardo, la definizione accolta
dall'articolo 10 è quella più lata e generica possibile e
tende soltanto a sottolineare che le attività conciliative, da
chiunque svolte, non possono avere ad oggetto diritti
sottratti alla disponibilità delle parti. Lo scopo della
sezione è quello di offrire una normativa-quadro di
riferimento, di contenuto essenziale, che assoggetti gli
organismi di conciliazione al rispetto del principio
fondamentale dell'imparzialità, ma evitando il rischio di
soffocare le realtà spontanee di tali organismi.
L'articolo 11 si limita a enunciare le regole minime del
procedimento dinanzi agli organismi di conciliazione,
richiamando in modo specifico il principio del
contraddittorio. Sulla traccia della disciplina della
conciliazione non contenziosa, regola gli effetti della
proposta di conciliazione, con cui si conclude il procedimento
dinanzi agli organismi di conciliazione, anche richiamando i
commi 2 e 3 dell'articolo 8.
L'articolo 12 è norma di importanza centrale nell'economia
della sezione, in quanto regola l'omologazione del verbale di
conciliazione da parte del giudice che, non diversamente da
quanto accade con il lodo arbitrale, accerta la regolarità
formale del verbale e lo dichiara esecutivo con decreto. E'
prevista la possibilità di reclamo avverso il decreto che nega
l'esecutorietà del verbale.
L'articolo 13 prevede che l'ammontare dei compensi
spettanti ai componenti dell'organismo di conciliazione è
stabilito con decreto del Ministro di grazia e giustizia, di
concerto con il Ministro del tesoro.
5. Il capo II ("Conciliazione in sede contenziosa e
disposizioni finali, transitorie e di coordinamento") del
disegno di legge è composto di cinque articoli, tra cui la
norma di copertura. Tra essi, l'articolo 17, pur essendo
disposizione eterodossa nell'ambito del provvedimento, ha una
centrale rilevanza strategica ai fini della maggior diffusione
dell'arbitrato anche in rapporto a settori di contenzioso di
non rilevante contenuto economico. Si prevede infatti che, con
regolamento da emanare a norma dell'articolo 17 della legge n.
400 del 1988, è disciplinata la tabella degli onorari degli
arbitri, che potrà derogare alle tariffe professionali qualora
l'arbitro eserciti una professione che le contempli.
Non si ignora che le tariffe professionali forensi
recentemente approvate disciplinano ora anche i compensi degli
arbitri, ma la portata della norma che si propone ha contenuto
e caratteri più generali, rivolgendosi al complesso dei
professionisti liberali che possono assumere l'incarico di
arbitro.
L'articolo 14 reca le novelle dell'articolo 185 del codice
di procedura civile per richiamare, anche nell'ambito della
conciliazione giudiziale, gli aspetti ritenuti più rilevanti
della disciplina della conciliazione non contenziosa, di cui
ai precedenti articoli. In particolare, viene inserito un
ultimo comma nell'articolo 185 che, in caso di esito negativo
dell'esperimento del tentativo di conciliazione giudiziale,
prevede che le parti indichino le condizioni alle quali
sarebbero disposte a conciliare, con possibilità per il
giudice di valutare le posizioni rispettivamente espresse ai
fini del regolamento delle spese.
L'articolo 16 reca una disposizione transitoria, da
applicarsi sino all'adozione del regolamento previsto
dall'articolo 2, comma 2, e del decreto di cui all'articolo 3,
comma 2.
Dell'articolo 15 si è già detto supra, al paragrafo
3. Esso mantiene l'istituto della conciliazione in sede non
contenziosa del
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giudice di pace e, novellando l'articolo 322 del codice di
procedura civile, nel testo da ultimo sostituito dall'articolo
31 della legge n. 374 del 1991, prevede che detta
conciliazione possa aver luogo entro il limite di competenza
del giudice di
pace; il processo verbale di conciliazione ha pertanto sempre
valore di titolo esecutivo.
L'articolo 18 reca la norma sulla copertura, che è
dettagliata nella allegata relazione tecnica.
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