| Onorevoli Colleghi! -- Un efficiente sistema di
assicurazione crediti all'esportazione a sostegno, nella
competitività internazionale, della imprenditoria italiana
deve essere oggi più che mai considerato di fondamentale
importanza, non solo nel nuovo contesto del mercato unico ma
anche, e soprattutto, riguardo alle rapide trasformazioni di
alcune aree geografiche (tra cui i Paesi dell'Est ed i Paesi
in via di sviluppo) il cui peso economico a livello
internazionale e la cui quota nel commercio con l'Italia sono
crescenti.
Affinché, quindi, l'imprenditoria italiana non regredisca
di posizioni importanti nel commercio internazionale,
occorre dotarsi di strumenti efficienti per far fronte ai
rischi politici tradizionali, tuttora presenti in gran parte
dei paesi non industrializzati, come a quelli di mancato
pagamento che non possono più essere addossati agli Stati,
come avveniva nelle economie centralizzate.
Dalla lettura dei dati relativi al nostro commercio con
l'estero, notiamo come non solo l'interscambio continui a
crescere, ma come sia caratterizzato anche quest'anno da un
saldo positivo della nostra bilancia dei pagamenti.
La graduale ripresa della produzione interna, soprattutto
al Nord, si deve in buona parte all'aumento della domanda
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estera, favorito dal deprezzamento della nostra moneta.
Questo non deve portarci a credere, però, che ci si trovi
di fronte ad una reale e sicura ripresa dell'economia
italiana, e tantomeno che i problemi relativi al nostro
sistema di promozione e di sostegno delle esportazioni non
siano di fondamentale urgenza.
Lo sviluppo delle vendite all'estero, infatti, non può
venire solo da un miglioramento dei prezzi, in quanto la
competizione fra imprese avviene su molteplici fattori: la
penetrazione sui mercati, le condizioni di finanziamento, i
termini di pagamento, la qualità e lo sviluppo tecnologico dei
prodotti.
Il mondo finanziario e assicurativo hanno il compito, in
tale contesto, di mettere con tempestività in campo gli
strumenti di sostegno capaci di accompagnare lo sviluppo del
commercio internazionale, le sue molteplici forme, le esigenze
delle imprese esportatrici. Esigenze quali quelle, nel nostro
paese, delle piccole e medie imprese, che ambiscono ad
aumentare la loro concorrenzialità sui mercati internazionali
e pretendono di essere supportate in tale esigenza
dall'apparato pubblico, come avviene molto più efficacemente
per gli operatori esteri concorrenti delle nostre imprese.
A tal fine, come si evince dai periodici rapporti annuali
sulla piccola impresa della Confindustria, non servono
agevolazioni, ma servizi e strumenti innovativi.
La validità della riforma del 1977 sul sistema degli
interventi di supporto all' export, attuata con la legge
24 maggio 1977, n. 227 (legge "Ossola"), non è stata mai messa
in dubbio ma, dopo diciotto anni dall'entrata in vigore,
risente di alcune lacune dovute ai mutamenti intercorsi e
necessita di aggiornamenti tecnici per facilitare nuove
operazioni quali il "countertrade", il "project financing"
nonché un più celere recupero degli indennizzi corrisposti.
Uno dei primi problemi da affrontare è quello della bassa
produttività all'interno della struttura, nonostante
l'attività assicurativa della Sezione speciale per
l'assicurazione del credito all'esportazione - SACE vada
diminuendo da vari anni e la liberalizzazione valutaria
l'abbia sollevata dal compito di rilasciare autorizzazioni
all'esportazione affidatole nel suo primo decennio di vita.
Quasi ogni settore di attività dell'ente è caratterizzato
attualmente da lentezza operativa. A partire dall'assunzione
dei rischi dove la fase istruttoria è interminabile e, dopo la
conclusione, anche il rilascio delle polizze presenta ritardi
inspiegabili.
La gestione delle polizze stesse può presentare
complicazioni anche per delle semplici variazioni nel
contratto sottostante o per una sua proroga. Per gli
indennizzi alcune istruttorie sono interminabili, i ritardi
nei pagamenti sono abnormi, con conseguente determinazione di
pesanti esborsi a carico dell'Ente per interessi moratori.
Anche per quanto riguarda la gestione del portafoglio dei
rischi assunti, la Sezione speciale per l'assicurazione del
credito all'esportazione - SACE non è in grado di rilevare i
rischi man mano che divengono effettivi; i crediti verso
alcuni Stati vengono recuperati con anni di ritardo rispetto a
quando sarebbe possibile con una gestione più attenta e
dinamica degli accordi di ristrutturazione.
Infine, tutto il settore del controllo di gestione deve
essere rivisto totalmente.
Per l'operatività interna e per quanto riguarda la gestione
delle polizze, un riordino delle competenze ed una chiara
attribuzione delle responsabilità ai funzionari ed ai
dirigenti circa la correttezza e la trasparenza delle
istruttorie e tra i membri del Comitato di gestione per le
conseguenze delle delibere assunte, sono auspicabili al fine
di porre un rimedio ai ritardi e ai rinvii di responsabilità
tra un ufficio e un altro.
Un altro limite all'attuale gestione della SACE riguarda il
suo limitato raggio d'azione: essa infatti copre attualmente
solo il 3 per cento delle esportazioni italiane che,
rapportato al 20 per cento della francese COFACE è davvero
poco. Questo anche perché oltre il 70 per cento delle nostre
esportazioni sono dirette verso i Paesi
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OCSE e comportano quindi rischi commerciali nella copertura
dei quali la nostra agenzia non è molto attiva.
Infatti l'attività della SACE è stata fino ad oggi diretta
quasi esclusivamente alla copertura dei rischi politici nelle
operazioni di medio-lungo termine, ma d'altra parte assicurare
i rischi commerciali e politici a breve termine le avrebbe
richiesto una competenza ed anche un'organizzazione diverse
per la valutazione e la gestione dei rischi stessi.
Le direttive comunitarie attribuiranno al settore
assicurativo privato la gestione dei rischi commerciali a
breve termine, potendo presumibilmente le agenzie pubbliche
solo riassicurare i "rischi di mercato" assunti dalle
compagnie private.
Conseguentemente la COFACE ha trasferito ad una compagnia
privata, creata ad hoc, la sua attività nel settore, che
si va ampliando anche in seguito all'acquisto di due piccole
assicurazioni italiane che le hanno facilitato l'introduzione
nel mercato italiano.
La ECGD inglese, invece, sta operando maggiormente nel
campo della riassicurazione mentre la SACE ha fino ad ora
stipulato due soli contratti di riassicurazione con compagnie
private, quello con la SIAC e con la società Viscontea.
La SACE dovrebbe quindi dare impulso alla riassicurazione
attiva, per promuovere la competitività delle compagnie
italiane.
Anche in questa prospettiva vanno viste con favore le
convenzioni che il nuovo ente dovrà stipulare con il sistema
bancario, il cui scopo sarà quello di incentivare la
collaborazione ed attivare una procedura di consultazione sul
servizio assicurativo prestato agli imprenditori Tale
collaborazione dovrebbe temporaneamente sopperire anche ad un
altro problema strutturale lamentato nei riguardi della SACE:
la totale mancanza di uffici periferici che non le consentono
di offrire un servizio ed un'assistenza rapidi e completi alle
nostre ditte esportatrici.
Per tutta una serie di altre proposte, sia tecniche che di
modifica degli organi deliberanti, è indispensabile pertanto
l'auspicato intervento legislativo che, non solo dovrebbe
introdurre modifiche sostanziali riguardo alle procedure, alle
responsabilità, alle competenze e alle strutture
organizzative, compatibili con le direttive del Mercato Unico,
ma anche modifiche riguardanti l'aggiornamento degli strumenti
operativi, ad esempio con l'introduzione di nuovi criteri e
modalità di intervento, per rispondere in maniera adeguata
alle esigenze presenti e future dei mercati internazionali.
Nella presente situazione economica internazionale un
sistema di garanzie assicurative conserva quindi per intero la
sua validità nella duplice ottica di sostenere le correnti di
esportazione e di aiutare i Paesi in via di sviluppo e quelli
dell'Europa orientale a risanare le proprie economie.
I rischi di natura politica connessi all'attività
esportativa sono assolutamente imponderabili e, in quanto
tali, non possono essere assicurati che con la copertura di
una garanzia statale. I costi di tale copertura vanno
considerati un investimento a lungo termine necessario per
promuovere lo sviluppo dei rapporti economici con l'estero e
la crescita dei settori produttivi tecnologicamente più
avanzati.
Nella prospettiva del mercato unico europeo inoltre le
agenzie pubbliche saranno chiamate ad attuare una netta
separazione fra la gestione dei rischi politici da quella dei
rischi commerciali al fine di rendere trasparente l'intervento
dello Stato a sostegno delle esportazioni. In tale contesto
devono essere studiate più articolate forme di intervento del
nuovo ente e/o di collaborazione con le società private per
migliorare l'efficienza complessiva del sistema assicurativo
italiano, che si troverà esposto alla diretta concorrenza di
quelli degli altri Paesi CEE.
Infine la prospettiva del mercato unico europeo e la
concomitante propensione delle imprese esportatrici ad una più
spiccata internazionalizzazione implicano fino da ora una
maggiore attenzione verso le esigenze di informazione,
formazione ed assistenza che promanano dalle imprese di minori
dimensioni, specialmente quelle operanti nelle regioni
periferiche.
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A circa 18 anni dall'entrata in vigore della legge 24
maggio 1977 n. 227, la situazione della SACE è particolarmente
delicata e non appare più rispondere alle finalità
istituzionali fissate nel 1977 dal Legislatore: organo di
promotion delle esportazioni nazionali.
La situazione può essere sintetizzata nei seguenti
elementi:
aumento notevole delle operazioni in sinistro (si prevede
che anche, nel corrente esercizio gli indennizzi da erogare
ammonteranno a oltre 3.000 miliardi di lire); tale situazione
è soprattutto conseguente alla sinistrosità di quasi tutti i
Paesi in via sviluppo e dell'Est europeo;
verticale diminuzione del numero delle domande di
assicurazione, anche in conseguenza della sospensiva adottata
nei confronti dei Paesi in sinistro (è da notare che
l'incidenza delle garanzie statali sul volume delle
esportazioni italiane, che aveva raggiunto il 13 per cento nel
1976 ed il 14 per cento nel 1981, è scesa al 3 per cento nel
primo semestre del corrente anno);
difficoltà e ritardi nel recupero delle somme
indennizzate, sia a causa della complessità degli accordi di
consolidamento e/o rifinanziamento con i Paesi esteri
debitori, sia per la mancanza di strutture per il recupero
degli indennizzi conseguenti ai rischi commerciali ed a rischi
politici fuori degli accordi internazionali;
mancato decollo delle operazioni di normale correntezza
commerciale (operazioni a breve termine) anche e soprattutto
in mancanza di strumenti tecnici adeguati a disposizione
dell'Ente;
quasi inesistente operatività delle coperture
assicurative dei rischi di insolvenza commerciale;
scarso coinvolgimento delle compagnie private per
l'assicurazione dei rischi commerciali a breve termine.
In base a quanto precede, durante il corrente anno è
prevedibile che continuerà il fenomeno già verificato negli
scorsi esercizi finanziari e cioè:
costante diminuzione delle domande di assicurazione, sia
per operazioni a medio termine che a breve termine;
progressiva minore incidenza delle garanzie statali nel
contesto economico nazionale.
Le cause di tale andamento negativo possono individuarsi
nei seguenti elementi:
Sistema istituzionale:
La legge 24 maggio 1977 n. 227 ha creato, alla luce
dell'esperienza, un sistema non particolarmente snello: la
SACE non ha larga autonomia operativa, a causa della sua
dipendenza dall'INA, della vigilanza del Ministero del tesoro,
del controllo della Corte dei conti.
Inoltre gli atti amministrativi sono sottoposti a decreto
del Ministero del tesoro di concerto con il Ministero del
commercio con l'estero; le delibere del Comitato di gestione
occorre siano approvate dal Ministro del tesoro.
Sistema operativo:
In assenza di una politica di studio e sviluppo le
coperture assicurative sulle operazioni a breve termine
sottoposte a rischio commerciale hanno inciso - come
sopracitato - se non in misura marginale nel contesto delle
esportazioni garantite; in conseguenza sono venute meno le
corrispondenti entrate dei premi assicurativi che avrebbero
potuto almeno in parte equilibrare le perdite derivanti dai
sinistri delle operazioni a medio termine in prevalenza
soggette a rischi politici.
Coordinamento del settore dei crediti all'esportazione:
E' da rilevare un precario coordinamento in tale settore
le cui competenze sono ripartite fra più amministrazioni
(Ministero del tesoro, Ministero del commercio con l'estero,
Ministero degli affari esteri, eccetera): nonostante ogni
sforzo effettuato si ritiene che il Comitato interministeriale
per la politica economica
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estera - CIPES prima ed attualmente il Comitato
interministeriale per la politica economica - CIPE non siano
riusciti al coordinamento organico e funzionale del
settore.
Altro legame oramai inutile è rappresentato dalla
dipendenza dall'INA.
Tale dipendenza, sancita espressamente dalla legge, non si
è mai in pratica verificata, non esistendo né costrizioni né
collegamenti di carattere amministrativo-contabile tali da
consentire all'INA (il cui Presidente è attualmente anche il
Presidente della SACE) di sindacare o comunque dirigere
l'attività della sezione, che è munita dalla legge di propria
autonomia amministrativa, contabile e provvista di un proprio
fondo di dotazione.
De iure condendo occorre con urgenza porre allo
studio strumenti tecnici e/o legislativi adeguati per il
rilancio di questo importante intervento statale a sostegno
delle esportazioni e metterlo in grado di assicurare la
copertura assicurativa al più gran numero di forniture
all'estero (è da notare che altri organismi assicurativi
esteri quali la COFACE francese, lo ECGD inglese, ecc. da anni
coprono larga misura delle esportazioni dei rispettivi
Paesi).
La situazione attuale potrebbe essere modificata se l'Ente
esercitasse propri autonomi poteri in materia assicurativa,
pur con gli adeguati controlli statali, e si volgesse a
recuperare il proprio ruolo di assicuratore pubblico evitando
gli eccessivi condizionamenti restrittivi.
Occorre pertanto individuare, con le modifiche legislative
proposte, un nuovo modulo operativo che consenta non solo un
recupero di efficienza, ma una rimeditazione dell'assetto
organizzativo, più rispondente alle esigenze di una moderna
politica delle assicurazioni delle nostre esportazioni.
Necessario è, quindi, ripensare profondamente il ruolo e i
compiti della SACE, gli obiettivi del servizio assicurativo
prestato, che dovrebbe essere adeguato all'evoluzione del
commercio internazionale e a sostenere di più e meglio
l'attività delle piccole e medie imprese, anche mediante
assistenza diretta nella fase di formazione dell'offerta.
La proposta di legge presentata e di seguito analizzata
mira a migliorare il processo decisionale, la controllabilità
e l'efficacia dell'intervento, la trasparenza e razionalità
assicurativa e il collegamento con il crescente mercato
assicurativo privato europeo, come appare dalla nuova
normativa proposta.
All'articolo 1, ferma restando la prerogativa del CIPE
sulla definizione ed il coordinamento delle linee generali
della politica del commercio estero, si propone una cadenza
periodica circa l'adozione delle delibere di tale organismo.
Quanto precede al fine di evitare, come verificatosi nel
passato, lunghi periodi di carenza, da parte degli enti
preposti ai processi di internazionalizzazione, di adeguate
direttive da parte delle competenti Amministrazioni.
Dall'articolo 2 appare che l'argomento della natura
giuridica del nuovo ente è stato uno dei temi di maggior
approfondimento: le analisi effettuate hanno fatto emergere un
sostanziale consenso sulla inopportunità della creazione di
una nuova società per azioni, che avrebbe dovuto svolgere, da
un lato, una attività di assicurazione dei rischi non di
mercato per conto dello Stato, senza assumere alcun rischio
autonomo di impresa, e dall'altro entrare in concorrenza con
le imprese già esistenti in materia di rischi di mercato (che
nell'attuale definizione comunitaria riguardano i rischi
inferiori a ventiquattro mesi nei contronti di paesi OCSE
esclusa la Turchia). I possibili guadagni d'efficienza legati
ad una gestione privatistica dell'assicurazione dei rischi non
di mercato non appaiono tali da giustificare gli investimenti
necessari per la creazione di una S.p.A. in grado di stare nel
mercato e che, comunque, avrebbe comportato la soluzione di
complessi problemi anche sul piano istituzionale, perché in
ogni caso gran parte dell'attività, come avviene ora per la
SACE, sarebbe stata svolta per conto dello Stato.
Si è prevista quindi la conferma dell'ente pubblico
economico con una gestione operativa di tipo privatistico,
caratterizzata da criteri di imprenditorialità.
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Nello stesso tempo si è ritenuto opportuno confermare la
vigilanza del Ministero del tesoro (articolo 2, comma 2), il
controllo del Parlamento (articolo 2, comma 4) e della Corte
dei conti (articolo 2, comma 6).
Tenuto conto della proiezione internazionale dell'ente e
dei necessari contatti con il mondo economico interno ed
internazionale, è stata prevista l'istituzione di sedi di
rappresentanza in Italia e all'estero (articolo 2, comma
2).
Con l'articolo 3 si conferma la garanzia dello Stato in
ordine agli impegni assicurativi assunti dall'Ente, nei limiti
fissati dalla legge di approvazione del bilancio dello Stato.
E' da notare che, per gli impegni a medio termine, cioè
superiori a ventiquattro mesi, si dovrà tenere conto, nella
definizione del plafond, di apposito programma del CIPE,
redatto in base alle esigenze dei flussi esportativi ed alla
richiesta dei mercati (articolo 17).
All'articolo 4, per quanto concerne lo statuto dell'ente
che ne disciplinerà l'ordinamento ed il funzionamento, si
prevede l'approvazione, oltreché del vigilante Ministero del
tesoro, anche di quella del Ministro per il Commercio con
l'estero, considerandosi l'ente stesso un supporto per le
nostre esportazioni.
All'articolo 5 si elencano gli organi dell'Ente.
Con l'articolo 6, al fine di evitare gl inconvenienti del
passato (SACE con due presidenti: quello legale, nella persona
del Presidente dell'INA, quello del Comitato di Gestione,
nella persona del Direttore Generale del Tesoro, che svolgeva
allo stesso tempo le funzioni di vigilanza sull'ente), si
propone di delegare alla Presidenza del Consiglio, in quanto
soggetto "super partes" la nomina del Presidente. In tal modo
dovrebbero maggiormente equilibrarsi le esigenze delle varie
amministrazioni interessate al commercio con l'estero:
Ministero del tesoro, Ministero degli affari esteri, Ministero
per il commercio con l'estero, Ministero dell'industria,
commercio e artigianato, Ministero del bilancio.
In base all'articolo 7, anche il Comitato di gestione è
nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro del tesoro di concerto con
quello del commercio con l'estero: oltre alle cinque
amministrazioni sopracitate il Comitato comprende il
presidente, due esperti nel settore dei rapporti
internazionali, un rappresentante dell'Istituto commercio
estero - ICE ed uno delle istituzioni bancarie incaricate di
concedere contributi agli interessi nei crediti
all'esportazione. Con tale composizione, si vuole evitare un
organo eccessivamente burocratico, come nella passata
gestione.
I compiti del Comitato di gestione, che opererà sotto le
direttive impartite dal CIPE, sono dettagliatamente indicati
al successivo articolo 8: si intende eliminare l'eccessivo
accentramento decisionale lamentato presso la SACE e prevedere
la fissazione di disposizioni certe per i tempi di istruttoria
delle istanze assicurative.
Nell'articolo 9 è previsto, oltre agli altri organi, un
Comitato consultivo, con il compito di formulare proposte e
pareri, composto da rappresentanti di comprovata esperienza
provenienti dai settori dell'industria, del credito o dalle
altre categorie interessate all'attività dell'ente; ciò al
fine di garantire la partecipazione più o meno diretta degli
assicurati agli indirizzi ed alle attività dell'ente.
Nell'articolo 10 viene disciplinata la nomina e l'attività
del collegio dei revisori dei conti.
L'articolo 11 prevede che la nomina del Direttore avvenga
con decreto del Presidente del Consiglio, su proposta del
Ministro del tesoro, di concerto con il Ministro del commercio
con l'estero: il mandato è a termine (4 anni); il Direttore
propone al Comitato la nomina dei vice-direttori, esercita e
controlla la organizzazione dell'ente ed i poteri delegati.
Con l'articolo 12 si prevede per l'Ente, il cui nucleo
iniziale sarà costituito dall'attuale personale della SACE,
l'applicazione del contratto collettivo nazionale di lavoro
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delle imprese di assicurazione e degli eventuali accordi
integrativi.
Tenuto conto che, prima ancora dell'istituzione della SACE,
un certo numero degli attuali dipendenti aveva già prestato
analoga attività presso amministrazioni, enti pubblici,
imprese statali, associazioni di categoria ed organismi
internazionali, si propone che il Comitato di gestione
riconosca agli stessi il periodo di anzianità nel servizio
effettuato, con il limite di 10 anni, ai soli fini del
trattamento integrativo di previdenza.
Articoli 13 e 14: il dispositivo di tali articoli regola i
rapporti tra l'Ente ed il Ministero del tesoro nella sua
funzione di garante degli impegni assicurativi assunti, che
saranno disciplinati da apposita convenzione.
Tra l'altro in linea con le esigenze più volte affermate
durante l'attività della SACE, anche in sede Corte dei conti,
è previsto che il Ministero del tesoro acquisisca i crediti
consolidati per indennizzi pagati e non recuperati alla data
di entrata in vigore della presente legge, nonché divenga
cessionario degli eventuali futuri crediti indennizzati
inseriti in accordi di ristrutturazione, restando affidata
all'ente la gestione del recupero.
Articoli 15 e 16: la precedente legge n. 227 del 1977
prevedeva direttamente (articoli 14 e 15) le operazioni ed i
rischi assicurabili ed agevolabili (articoli 18-24) dal punto
di vista finanziario. Ciò ha comportato una rigidità del
sistema ed una impossibilità di modifica, se non mediante
apposita legge, dei rischi assumibili e delle
operazioni di esportazione assicurabili o finanziabili.
Si è proposto con il dettato degli articoli in oggetto una
gestione più dinamica dell'attività assicurativa dell'ente e
finanziaria da parte delle banche o delle banche che, per
conto dello Stato, possano concedere contributi agli interessi
per crediti all'esportazione, mediante l'individuazione, con
apposito decreto interministeriale, delle fàttispecie
assicurative ed in agevolazione.
L'articolo 17 disciplina i limiti di impegni assicurativi,
rispettivamente per le operazioni a breve termine ed a medio
termine, assumibili dalla gestione statale.
Infine con l'articolo 18 si pone rimedio alle difficoltà
verificatesi durante la gestione della legge n. 227 in merito
al recupero dei crediti indennizzati ed alla tutela degli
utenti per la quota non assicurata. Viene pertanto prevista,
oltre alla surroga per la totalità del credito, quota
assicurata e non, come per la citata legge n. 227, ampia
possibilità per l'ente di stipulare, con l'approvazione del
Ministero del Tesoro, accordi e convenzioni tesi a facilitare
ed accelerare il recupero delle quote non pagate da parte
estera.
Nello spirito di un chiaro e fattivo rapporto con gli
assicurati è fatto all'ente obbligo di rendiconto in ordine
alle azioni intraprese.
Rilevante è infine l'ultimo comma dell'articolo 18,
relativo alla soggezione dell'ente alla legge n. 241 del 1990
sul diritto di accesso ai documenti amministrativi.
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