| Onorevoli Colleghi! -- Il Parlamento, nell'XI legislatura,
si è impegnato molto sul tema della riforma dell'edilizia
residenziale pubblica.
L'VIII Commissione ambiente, territorio e lavori pubblici
della Camera ha adottato un testo di legge quadro sul quale ha
richiesto, il 28 ottobre 1993, il trasferimento in sede
legislativa. L'anticipata fine della legislatura ne ha
impedito l'approvazione: tuttavia, la parte relativa alle
norme in materia di alienazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica è stata stralciata ed approvata con la
legge 24 dicembre 1993, n. 560.
La presente proposta di legge fa riferimento a quel
dibattito ed a quel testo, per riproporre l'urgenza di una
svolta nella politica abitativa. Un'innovazione necessaria che
si alimenta oggi della volontà di
contribuire, attraverso il rilancio dell'edilizia pubblica,
alla ripresa dell'economia e dell'occupazione.
E' dunque necessario che il Parlamento affronti il problema
del finanziamento dell'attività edilizia residenziale pubblica
come un capitolo essenziale della politica della casa e della
politica economica.
Occorre guardare al futuro e per far ciò è necessario
garantire un flusso di spesa regolare e affidabile.
Anche per la realizzazione dell'edilizia residenziale
pubblica la via maestra è quella della creazione di un fondo
nazionale per la casa, alimentato dalle entrate ordinarie
dello Stato, dal quale derivino tanto la realizzazione di
alloggi pubblici in affitto quanto le agevolazioni destinate
ai cittadini per l'acquisto della proprietà della casa.
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Senza questa scelta sarebbe vana la riforma degli enti
responsabili dell'edilizia pubblica, i quali sarebbero
chiamati solo a gestire il progressivo disfacimento del
patrimonio esistente.
Intorno all'edilizia residenziale si possono realizzare
sinergie economiche capaci di rimodellare le città e di
rendere moderno e razionale l'assetto dei grandi centri
urbani.
E' pensando ad una politica di grande respiro che avanziamo
anche la proposta di riforma degli Istituti autonomi per le
case popolari (IACP) e di tutto il sistema operativo
dell'edilizia residenziale pubblica.
La funzione economica e sociale dell'edilizia residenziale
pubblica (ERP).
La riforma degli Istituti autonomi per le case popolari si
colloca all'interno del vasto e urgente problema della riforma
dell'organizzazione dello Stato e, più in particolare, di
quella del comparto delle autonomie locali, in quanto tali
enti esercitano attività di prevalente contenuto sociale quali
sono la costruzione e la gestione degli interventi di edilizia
residenziale pubblica.
La mancata emanazione di una legge di riforma ha creato una
ulteriore situazione di incertezza sul profilo istituzionale
dell'edilizia residenziale pubblica che ha prodotto notevoli
impacci al legislatore regionale. Sembra infatti che oggi da
più parti l'edilizia residenziale pubblica venga considerata
una mera attività economica, utile soprattutto come sostegno
per l'occupazione e non piuttosto come mezzo per soddisfare
bisogni primari e diritti fondamentali dei cittadini e delle
famiglie.
Senza negare il valore dell'intervento economico dello
Stato nell'edilizia residenziale è da sottolineare la
preminenza della funzione sociale dell'ERP. Infatti la
finalità che la Repubblica persegue quando favorisce l'accesso
dei cittadini più deboli sul piano economico e sociale al
godimento della casa è quella di rimuovere gli ostacoli che si
frappongono alla libertà ed all'uguaglianza dei cittadini, di
promuovere lo sviluppo della loro persona e la loro
partecipazione all'organizzazione politica, economica e
sociale del Paese, come vuole l'articolo 3 della Costituzione;
sono ancora scopi della Repubblica quello di promuovere le
condizioni che rendano effettivo il diritto al lavoro
(articolo 4), quello di agevolare la formazione della famiglia
(articolo 31) nonché quello di tutelare la salute dei
cittadini.
E' proprio dalla funzione economica e sociale cui l'ERP
assolve che occorre partire per definire correttamente le
linee della riforma degli enti attuatori. Non vi è dubbio
infatti che la crisi finanziaria e di assetto istituzionale
degli IACP è andata di pari passo con l'appiattirsi della
funzione degli alloggi popolari i quali, specie nelle grandi
città, sono destinati quasi esclusivamente agli sfrattati,
venendo così a surrogare parzialmente lo scomparso mercato
legale dell'affitto.
Occorre un rilancio su basi nuove di questa importante
attività la quale, come si è detto, è anche parte
dell'intervento economico pubblico e si inserisce nel quadro
della programmazione regionale e nazionale. Questa
configurazione dell'attività attuativa dell'ERP costituisce la
premessa necessaria perché essa sprigioni effetti di alto e
ricco contenuto sociale.
L'ERP per lo sviluppo economico.
Il grande tema che sta dinnanzi al Paese per quanto
riguarda tutta l'attività edilizia ivi compresa l'ERP è, come
indicato da studi e convegni dedicati alla materia, la crisi
dei grandi centri urbani, il sorgere di una vera e propria
questione urbana che frena lo sviluppo del Paese.
Dovremo trasformare intere parti delle città, specie delle
più grandi, investendo soprattutto nelle aree e nelle funzioni
strategiche, quelle capaci di definire l'assetto globale dei
centri urbani. Tale rilevantissimo impegno è necessario per
riqualificare le reti dei trasporti, per sviluppare i sistemi
di comunicazione, per consentire interconnessioni tra i vari
sistemi, per migliorare
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e rendere fruibili i servizi, ma anche per risanare
l'ambiente i cui livelli di degrado minacciano la salute di
tutti e per rendere belle ed accoglienti le case, le strade e
tutto l'ambiente in cui trascorriamo la maggior parte della
vita.
Queste trasformazioni sono necessarie allo stesso sviluppo
economico del Paese, il quale dipende proprio dalla intensità
delle comunicazioni, dal tenore generale dei servizi, dalla
qualità più che dalla quantità dei fattori produttivi e su
questo giudizio ampie sono le convergenze, anche tra i partiti
di maggioranza.
A questa attività dovrà concorrere l'ERP e in questo senso
vanno riformati gli IACP i quali, solo così, diverranno
strumenti della programmazione, attuatori, con altri, dei
progetti integrati entro i quali saranno iscritti la
produzione e il recupero delle case pubbliche. La produzione
di case in affitto in questa cornice assume di per sé una
grande funzione economica e sociale che impegna lo Stato, in
quanto le esigenze di mobilità dei cittadini nelle aree urbane
si sono moltiplicate.
Su questa rotta la riforma degli IACP può contribuire a
fare dispiegare all'ERP tutta la ricchezza delle funzioni
sociali che essa racchiude e che sono indicate nei compiti che
la Costituzione assegna alla Repubblica a tutela dei diritti
dei cittadini.
L'ERP e il progresso economico-sociale dei
cittadini.
La società italiana è maturata grandemente nel dopoguerra e
oggi i cittadini del nostro Paese si rendono conto che per
partecipare allo sviluppo del Paese e perché esso si consolidi
e migliori la propria posizione di nazione moderna, progredita
e prospera, sempre meglio inserita nell'Europa, è necessario
che tutti facciamo fronte ai nostri doveri di solidarietà
senza rinunciare ad usufruire dei nostri diritti, politici e
sociali.
Si ha diritto alla tutela della salute, allo studio, al
lavoro, a beni immateriali quanto mai preziosi e difficili da
conseguire:
oggi si è più ricchi di quanto non lo si fosse ieri.
La casa e l'ambiente urbano sono beni materiali la cui qualità
incide grandemente sul conseguimento di quei diritti. La
qualità della democrazia stessa, che significa trasparenza ed
efficacia nella gestione delle risorse, è condizione per il
conseguimento di quei diritti e perciò questi sono altrettanti
obiettivi di una moderna politica della cosa pubblica.
Questi obiettivi non si realizzano affittando alloggi
degradati, collocati in grandi quartieri squallidi e poveri di
servizi come troppo spesso avviene, specie nelle periferie
delle più grandi città italiane.
Questi scopi si possono realizzare portando l'ERP nel cuore
dei grandi progetti di trasformazione, di sviluppo
economicosociale e di riqualificazione urbana e attuandone una
gestione democratica e trasparente. A questi obiettivi è
rivolta la proposta di riforma degli IACP, che vuole essere di
riforma sostanziale della stessa attività attuativa dell'ERP.
L'edilizia pubblica può essere infatti un motore dei processi
di riqualificazione urbana se non sarà più considerata una
forma di investimento marginale, alla quale destinare magre
risorse pubbliche, ma diventerà invece un cospicuo canale di
spesa per la produzione di alloggi destinati soprattutto alla
locazione nelle città.
Canoni e corrispettivi per l'uso degli alloggi
pubblici.
La spesa dello Stato in tal senso potrà generare anche
rientri economici significativi attraverso l'applicazione di
canoni a base economica, a condizione che sia mantenuto il
canone sociale per i cittadini più indigenti e in particolare
per i pensionati a più basso reddito e che si tenga conto
delle condizioni abitative nei grandi quartieri degradati,
nelle case vecchie, negli stabili non ristrutturati.
Occorre affermare che la funzione sociale dell'ERP deve
essere assicurata dalla qualità della casa e dell'ambiente
urbano circostante piuttosto che dal basso costo degli
affitti.
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Dove avanzerà il recupero edilizio ed urbanistico del
patrimonio pubblico sarà possibile ed equo procedere
all'applicazione di affitti remunerativi, mantenendo comunque
una correlazione tra canoni e redditi familiari degli utenti
che protegga le fasce sociali più deboli.
Inoltre per i cittadini meno abbienti è necessario
istituire un fondo sociale integrativo del costo della
locazione da erogarsi agli enti o ai privati locatari; tutti i
cittadini indigenti hanno pari diritto di fruire di tale
sussidio, si trovino essi in alloggi pubblici o privati. Nel
quadro della riforma della legge dell'equo canone
l'istituzione di tale fondo dovrebbe trovare spazio
adeguato.
Nella legge di riforma dell'ERP è possibile istruire un
fondo integrativo dei canoni destinato ai comuni, ma
circoscritto alla locazione di alloggi pubblici.
E' importante che si crei trasparenza nella determinazione
dei canoni di locazione dell'edilizia pubblica: per questo
sarebbe opportuno scorporare dal canone tutto l'insieme di
oneri che sono dovuti dagli utenti per la manutenzione, la
gestione amministrativa e per eventuali servizi prestati
dall'ente gestore. L'utente di edilizia residenziale pubblica
verrebbe assimilato ad un condomino e ne verrebbe stimolata la
partecipazione attiva nella gestione del patrimonio.
In linea di principio occorre che la legge distingua tra
canone sociale, che deve fare riferimento alla capacità
economica delle varie società regionali, e spese di gestione e
amministrazione degli stabili, che sono rimborsi di costi
sostenuti dagli enti pubblici.
Un nuovo assetto istituzionale per l'ERP.
L'attività attuativa dei programmi di ERP è oggi svolta da
enti regionali non economici, gli IACP, coordinati,
indirizzati e controllati dalle regioni; questo assetto è
entrato in crisi sotto il profilo finanziario e organizzativo
con la crescita del disavanzo pubblico e con una progressiva
perdita di efficacia, e sotto il profilo istituzionale,
moltiplicandosi le divergenze e spesso i conflitti tra le
scelte regionali e gli indirizzi degli enti locali.
Le ragioni di questa crisi, oltre che alla scarsità dei
finanziamenti vanno fatte risalire ad un concreto
atteggiamento amministrativo e politico della maggioranza;
infatti l'assetto istituzionale dell'ERP qual è stato
determinato dal decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616, è stato interpretato in chiave
centralistica, al punto che la normativa inerente
l'assegnazione degli alloggi, la determinazione dei canoni, la
gestione degli immobili, la revoca delle assegnazioni è stata
determinata dal CIPE e imposta a tutte le regioni con la
delibera del 1981, attuativa dell'articolo 2 della legge n.
157 del 1978.
Inoltre, lo Stato centrale non si limita a ripartire i
fondi tra le regioni sulla base del fabbisogno sociale, ma
stabilisce a priori la destinazione degli stessi alla
edilizia sovvenzionata o agevolata, al recupero o alla
realizzazione di nuove costruzioni oltre a gestire
direttamente l'edilizia cosiddetta sperimentale.
In questo modo si nega tanto l'autonomia amministrativa e
legislativa delle regioni quanto la loro capacità di
programmare l'impiego delle risorse.
Primo obiettivo è dunque di rendere coerente la
distribuzione delle competenze per l'attuazione
dell'ordinamento regionale.
Perciò la proposta di legge conferisce piena autonomia
normativa alle regioni sia in materia sociale sia in ordine
alla programmazione degli interventi.
Il secondo aspetto, di grande rilievo sotto il profilo
istituzionale e che la proposta di legge pone in grande
evidenza, è il riconoscimento della responsabilità dei comuni
nella politica della casa.
Si tratta di un riconoscimento poiché i comuni, in oltre
dieci anni di emergenza abitativa, sono stati il punto di
riferimento effettivo dei "senza casa" e degli sfrattati e la
stessa legislazione nazionale ha affidato ai comuni capoluogo
il compito di fare fronte ai bisogni più acuti di queste
categorie di cittadini.
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Si tratta d'altronde di dare coerenza all'ordinamento dello
Stato italiano affidando alle autonomie locali l'esercizio di
funzioni a prevalente contenuto sociale e spesso di natura
veramente assistenziale quali sono la costruzione,
l'assegnazione e la gestione di alloggi pubblici.
La prassi centralistica che ha dominato l'attività del
settore è stata il principale ostacolo incontrato dalle
regioni nel dare attuazione ad una organica riforma dell'ERP e
soprattutto nell'effettuare deleghe agli enti locali per la
parte più operativa delle funzioni da esse esercitate
attraverso gli IACP.
Per queste considerazioni si ritiene che, contestualmente
al trasferimento di funzioni normative e programmatorie dello
Stato alle regioni, la legge di riforma debba trasferire ai
comuni la responsabilità della costruzione e della gestione
degli interventi di ERP.
Dopo diciassette anni dalla emanazione del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 e dopo altrettanti
di prassi centralistica questo percorso sembra ormai l'unico
in grado di definire un quadro adeguato per la futura
legislazione regionale di riforma del sistema attuativo
dell'ERP.
La proposta di legge si fonda dunque sul riconoscimento
delle diversità sociali ed economiche delle varie aree del
Paese e sul rispetto dell'autonomia politica delle regioni, ma
anche sulla valorizzazione della capacità degli enti locali di
scegliere modalità attuative e forme organizzative adeguate
alla propria realtà.
Statuti dei diritti degli utenti e statuti delle
aziende.
La gestione diretta dell'attività da parte degli enti
locali, in astratto pure possibile, si prospetta
insoddisfacente per ragioni di efficienza più che evidenti,
data la condizione organizzativa degli apparati degli enti
locali, ma anche perché una gestione diretta dell'ERP
ostacolerebbe il riconoscimento dei diritti dei cittadini in
quanto utenti. Alla scuola dei fatti abbiamo imparato
che spesso non riusciamo a far valere i nostri diritti
davanti allo Stato, ai servizi pubblici; purtroppo i cittadini
da soli non bastano di fronte agli apparati.
Per questo sembra opportuno che il comune si collochi in
una posizione che sia terza, distaccata rispetto a chi eroga
il servizio, e dal punto di vista del cittadino, che controlli
le aziende erogatrici.
Ma per prima cosa, dunque, i comuni dovrebbero riconoscere,
con appositi statuti e sulla base di criteri regionali, i
diritti dei cittadini utenti dell'ERP ed anche i doveri che
essi portano di fronte al Paese.
Si tratta di materie che discendono dalla Costituzione ma
assumono contenuti nuovi di cui occorre discutere, prima di
tutto con i sindacati: c'è per esempio la responsabilità
dell'utente sulla qualità della casa e dell'ambiente e con
essa il suo diritto a servizi adeguati a questa
responsabilità. Lo statuto dei diritti degli utenti potrebbe
individuare i modi della partecipazione degli stessi
nell'attività gestionale. Appositi regolamenti potranno
disciplinare la gestione dell'ERP intervenendo sia sui
comportamenti degli utenti sia sull'attività dell'azienda.
Con queste premesse i comuni potranno porsi l'ambizioso
obiettivo di essere l'unico centro di organizzazione e
sviluppo dei sistemi informativi, che consentano la
unificazione della raccolta delle informazioni. delle
richieste e della documentazione riguardante i cittadini e
necessarie ai fini della erogazione dei diversi servizi, dalla
sanità alla scuola, dalla casa ai trasporti fino
all'assistenza pubblica. Il comune potrà assumere non solo
funzioni di controllo amministrativo sugli atti delle aziende
e di indirizzo sul loro operare bensì vere e proprie funzioni
di vigilanza ispettiva sul rispetto degli statuti e dei
regolamenti sia da parte delle aziende sia da parte dei
cittadini.
Oltre a tutto ciò i comuni potranno definire gli statuti
delle aziende imprimendo loro i caratteri voluti in ordine
alle necessità di rispettare i diritti dei cittadini, di
amministrare nella trasparenza, di promuovere la
partecipazione degli utenti e di
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operare con economicità, efficacia e produttività per la
costruzione e il miglioramento qualitativo del patrimonio e
dell'ambiente urbano.
Quanto alla scelta di attribuire le competenze ai comuni
piuttosto che alle province, allo stato attuale è evidente
quanto sia preponderante la presenza dei comuni nell'attività
connessa alla politica della casa e quanto maggiore sia il
loro peso nella vita nazionale.
Risorse.
Quanto alle risorse l'obiettivo riformatore che si indica è
di costituire un Fondo nazionale finanziato dall'erario.
Vi è poi una delicata risorsa alla quale attingere, che non
va considerata di natura
straordinaria se si vuole dare vita, con la riforma, ad una
gestione economica corretta del patrimonio pubblico abitativo:
i proventi della vendita di alloggi, di cui alla legge n. 560
del 1993.
La legge fissa dei limiti a tale attività per salvaguardare
la consistenza patrimoniale dell'ERP, ma una quota di
fabbricati è opportuno venderla anche per ragioni di
efficienza gestionale: il patrimonio si deteriora rapidamente
in quanto scarseggiano gli interventi manutentivi; infatti già
ora ci troviamo in una situazione di vera emergenza
manutentiva.
Per attuare una buona gestione economica, l'ente pubblico
dovrebbe cercare di mantenere nelle proprie mani un patrimonio
certamente consistente ma soprattutto di notevole valore
economico, cioè sano e rinnovato, ben ubicato e ben curato.
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