| Onorevoli Colleghi! -- L'ordinamento italiano si
arricchisce di una organica "legge urbanistica" solamente nel
1942, con la legge 17 agosto di quell'anno, recante il numero
1150. Si è nel pieno degli eventi bellici, l'Italia è ancora
dominata dal regime fascista, che peraltro crollerà poco meno
di un anno dopo.
Non è certo questa la sede per ricostruire, neppure nei
suoi lineamenti essenziali, il sistema previsionale e
prescrittivo della legge n. 1150 del 1942, né i contenuti
delle più rilevanti leggi in materia entrate in vigore nel
dopoguerra (la legge n. 167 del 1962, la legge n. 765 del
1967, la legge n. 865 del 1971, la legge n. 457 del 1978), né
i tentativi, che si svilupparono
essenzialmente nel corso degli anni '60, di dotare il
Paese di una nuova legge urbanistica nazionale.
Vale piuttosto la pena di sottolineare come non si siano
date risposte efficaci né al problema della durata nel tempo
dei cosiddetti "vincoli urbanistici" (cioè delle disposizioni
degli strumenti di pianificazione che, con efficacia
immediatamente vincolante, assoggettino immobili determinati a
destinazioni esclusivamente per funzioni pubbliche o
collettive), né a quello di una determinazione delle indennità
da corrispondenre nei casi di acquisizione pubblica di
immobili per motivi di interesse generale che non riconosca la
lucrabilità di plus-valori non derivanti né
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dal capitale né dal lavoro del proprietario (ma soltanto
dalla sua posizione monopolistica, od oligopolistica, o
addirittura dal capitale e dal lavoro della collettività), ma
al contempo non configuri "irragionevoli disparità di
trattamento" a sfavore dei proprietari degli immobili
interessati rispetto ai proprietari di immobili con analoghe
caratteristiche ai quali sia riconosciuta la possibilità di
lucrare integralmente, o quasi, i predetti plus-valori. Le
mancate risposte dianzi dette derivano, in buona sostanza, dal
fatto che non si è definito il "regime giuridico degli
immobili", cioè il complesso delle facoltà inerenti il diritto
di proprietà degli immobili, in termini sistemici e coerenti,
vale a dire avendo riguardo a tutti gli aspetti connessi
(limiti delle facoltà d'uso e di trasformazione, competenze
circa le relative decisioni ed abilitazioni, pertinenza dei
valori economici derivanti, disciplina fiscale e parafiscale,
ed altro ancora) e nel rispetto del principio di eguaglianza
costituzionalmente garantito.
Ad ogni buon conto, alle leggi statali precedentemente
ricordate facevano seguito, negli anni '80, una serie di
provvedimenti frammentari, malamente coordinati, carenti di
coerenze esterne ed interne (anche se farraginosi),
genericamente e superficialmente ispirati da tendenze alla
deregulation (edilizia ed urbanistica) ed a
"semplificazioni" nient'affatto sorrette da chiari apparati
concettuali e dalle necessarie visioni sistemiche.
Per contro, si succedevano, a partire dalla metà dello
stesso decennio, alcune leggi di completamente diversa
ispirazione e (a prescindere da puntuali limiti oggettivamente
in esse riscontrabili) di grande, e riconosciuta, rilevanza in
ordine al "governo del territorio": la legge 8 agosto 1985, n.
431, per la tutela delle zone di particolare interesse
ambientale, la legge 18 maggio 1989, n. 183, per la "difesa
del suolo", la legge 6 dicembre 1991, n. 394, sulle "aree
protette".
Né si possono ignorare le innovazioni, anche in materia di
"governo del territorio", introdotte dalla legge 8 giugno
1990, n. 142, sull'ordinamento degli enti locali.
A norma dell'articolo 117 della Costituzione spetta alle
regioni emanare, per le "materie" elencate dal medesimo
articolo, tra le quali l'"urbanistica", "norme legislative nei
limiti dei princìpi fondamentali stabiliti dalle leggi dello
Stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con
l'interesse nazionale e con quello di altre regioni". Il pieno
rispetto di tale modello di produzione legislativa avrebbe
richiesto, e richiederebbe, che, a far data dalla costituzione
delle regioni, il legislatore nazionale si limitasse, per le
"materie" predette, a stabilire (esplicitamente e
distintamente enunciandoli) dei "princìpi fondamentali",
tutt'al più accompagnandoli, nei limiti dello strettamente
indispensabile, con disposizioni direttamente operative
destinate a trovare applicazione solamente nel tempo
necessario alle regioni per legiferare avendo come limite
soltanto i sanciti "princìpi fondamentali".
Al momento della concreta costituzione delle regioni, al
proclamato fine di consentire alle regioni stesse di iniziare
immediatamente a legiferare nelle "materie" di competenza
(senza attendere l'emanazione di leggi statali enuncianti i
"principi fondamentali" della disciplina di ognuna di esse),
la legge n. 281 del 1970 dispose, con il penultimo comma
dell'articolo 17, che la produzione legislativa regionale
poteva svolgersi "nei limiti dei princìpi fondamentali quali
risultano da leggi che espressamente li stabiliscono per le
singole materie o quali si desumono dalle leggi vigenti". Da
allora, ed anzi in misura crescente, il legislatore nazionale
ha continuato a normare ogni argomento, anche nell'ambito
delle "materie" elencate dall'articolo 117 della Costituzione,
nei più minuti dettagli, senza minimamente curarsi di
distinguere gli enunciati che, eventualmente, intendeva
costituissero "princìpi fondamentali", da quelli che potessero
considerarsi, tutt'al più, come s'è detto, disposizioni
transitorie. Mentre, correlativamente, la produzione
legislativa regionale è andata largamente degradandosi al
rango di regolamentazione attuativa di
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leggi statali, quando non di mera parafrasi o di riscrittura
di queste ultime.
Negli ultimi tempi, nell'ambito del più generale dibattito
sulla "riforma delle istituzioni", ma anche indipendentemente
da esso, si è prodotta una forte tensione verso la
configurazione di un "nuovo regionalismo", di ispirazione
federalista, tensione presente in importanti centri di
produzione culturale, ed in quasi tutte le forze politiche.
La caratteristica fondamentale del "nuovo regionalismo"
consisterebbe nel modificare la Costituzione così da elencarvi
non già le "materie" di competenza regionale, ma quelle
mantenute nella sfera delle competenze statali, spettando
tutte le altre alle regioni.
Sarebbe, comunque, fatta salva la competenza statale di
dettare, per tutte le altre "materie", i "princìpi
fondamentali" nel cui rispetto dovrebbe esplicarsi l'attività
legislativa regionale (la quale dovrebbe altresì non porsi in
contrasto con l'interesse nazionale e con quello delle altre
regioni), venendo peraltro rafforzato l'obbligo del
legislatore nazionale di porre tali "princìpi fondamentali"
esclusivamente mediante leggi organiche, che siano
effettivamente "di soli princìpi".
Quanto detto al termine del paragrafo immediatamente
precedente, chiarisce che il pervenire della definizione del
"nuovo regionalismo" al suo esito conclusivo e formale non
farebbe affatto venir meno la necessità di definire "leggi
organiche" recanti i "princìpi fondamentali" della disciplina
delle diverse "materie", tra le quali l'"urbanistica" (nella
definizione ampia datane dall'articolo 80 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, riconducibile al
concetto di "governo del territorio").
Per converso, tale esigenza è posta già dalla vigente
Costituzione, talché il Parlamento potrebbe (e dovrebbe)
impegnarsi da subito a darvi (finalmente) risposta.
Una "legge organica" in materia di "governo del territorio"
dovrebbe (in estrema sintesi, e con il massimo
schematismo):
disciplinare l'esercizio delle competenze che sia
oggettivamente indispensabile residuino allo Stato, o comunque
a soggetti istituzionali sovraregionali, in tema,
essenzialmente, di tutela dell'integrità fisica e
dell'identità culturale del territorio, e dei servizi di
rilevanza nazionale;
enunciare i princìpi fondamentali, costituenti indirizzi
e limiti all'attività legislativa regionale, in ordine
all'attività di pianificazione;
ridefinire le facoltà inerenti il diritto di proprietà
degli immobili e la disciplina delle trasformazioni (fisiche e
funzionali) degli stessi, e quindi, su tali basi;
disciplinare sia le espropriazioni e le occupazioni di
immobili per motivi di interesse generale, sia il sistema
impositivo, fiscale e parafiscale, attinente gli immobili e le
relative trasformazioni;
dettare i princìpi fondamentali relativi ai provvedimenti
abilitativi all'esecuzione di traformazioni di immobili.
La vastità dei settori dell'ordinamento che andrebbero
interessati, ed incisi, in una siffatta operazione, la
necessità di approfondimenti culturali e tecnici delle
differenti soluzioni possibili, l'esigenza di costruire
adeguate intese politiche sulle soluzioni individuate e
prescelte, non possono che portare ad escludere che una "legge
organica" quale quella auspicata possa essere definita dal
Parlamento in tempi abbastanza celeri.
Per converso, si appalesa urgentissima la necessità di dare
risposte ai due più gravi, e da troppo tempo irrisolti, "nodi"
che stanno ponendo ostacoli quasi insormontabili alla pratica
di un corretto, efficace ed efficiente "governo del
territorio". E cioè a quello della determinazione delle
indennità di espropriazione (e di occupazione) di immobili per
motivi di interesse generale, a quello dell'efficacia e della
durata dei cosiddetti "vincoli urbanistici".
A tali "nodi" è, oltre che di estrema urgenza, possibile
dare tempestivamente soluzioni non (o non del tutto)
definitive, ma "accettabili".
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Per soluzioni "accettabili" si intendono soluzioni che,
contemporaneamente:
non pregiudichino la successiva proponibilità di
soluzioni più compiute e soddisfacenti, da collocare
nell'ambito dell'auspicata nuova "legge organica" in materia
di "governo del territorio";
si conformino alle decisioni ed alle elaborazioni della
giurisprudenza, costituzionale, ordinaria ed
amministrativa;
possano incontrare il consenso di un arco molto vasto di
forze politiche, economiche, sociali e culturali.
In tale logica, e con tali obiettivi, intende essere
avanzata la presente proposta.
Quanto ai criteri di determinazione delle indennità di
espropriazione (base di riferimento per la determinazione di
quelle di occupazione), si provvede innanzitutto a distinguere
tre categorie di immobili:
i terreni considerati edificabili (ai fini
dell'applicazione delle disposizioni che si sta esponendo);
i terreni non considerati edificabili;
i fabbricati.
In continuità concettuale con la proposta di legge
presentata, nella X legislatura, dai senatori Cutrera ed
altri, con il disegno di legge presentato, sempre nella X
legislatura, dal Governo, e quindi confluiti nel testo
unificato approvato dal Senato della Repubblica il 31 luglio
1990 e con la proposta di legge presentata, nell'XI
legislatura dall'onorevole Enrico Testa ed altri (AC n. 1010),
si stabilisce che vengano considerate aree edificabili
solamente quelle come tali definite dagli strumenti di
pianificazione vigenti (commi 1 e 3 dell'articolo 1) essendone
escluse in ogni caso le aree rese inedificabili
dall'apposizione su di esse, in qualsivoglia forma contemplata
dalle leggi, di "vincoli", cosiddetti "ricognitivi",
comportanti inedificabilità (articolo 1, comma 2). Tale
impostazione è perfettamente aderente alla giurisprudenza
della Corte costituzionale e delle supreme istanze della
giustizia ordinaria ed amministrativa.
Per i terreni non considerati edificabili, l'indennità di
espropriazione si prevede sia determinata (come nella
situazione presente) con riferimento al "valore agricolo" ed a
norma del titolo II della legge n. 865 del 1971 (articolo 1,
comma 4), oppure con riferimento al valore conferito dalle
utilizzazioni extra-agricole in atto (cogliendo le indicazioni
in tal senso espresse dalla giurisprudenza della Cassazione),
e ciò sia con stime puntuali (articolo 1, comma 5) che
"convenzionalmente" (articolo 1, comma 6).
Per i terreni considerati edificabili si prevede che
l'indennità di espropriazione sia determinata applicando al
cosiddetto "valore venale" un meccanismo di abbattimento
mutuato dalla legge n. 2892 del 1885, per il risanamento della
città di Napoli, già riconosciuto legittimo dalla Corte
costituzionale. Si prevede, infatti, che l'indennità di
espropriazione sia commisurata alla media tra il "valore
venale" ed il reddito decennale dominicale determinato ai fini
dell'imposizione diretta (articolo 1, comma 7), ovvero il
reddito decennale effettivamente ed accertatamente percepito
(articolo 1, comma 9). Ci si premura, altresì, di predisporre
soluzioni per i casi in cui, ai sensi della vigente
legislazione, i terreni non siano stati considerati produttivi
di redditi dominicali (articolo 1, comma 8), ovvero non
abbiano prodotto redditi effettivi accertati o accertabili
(articolo 1, comma 10).
Per i fabbricati dei quali è prescritta l'iscrizione al
nuovo catasto edilizio urbano si stabilisce che l'indennità di
espropriazione sia pari al valore catastale calcolato ai fini
dell'imposizione indiretta, cioè ad un valore generamente
riconosciuto come fortemente approssimato al valore reale, e
comunque preso per base ai fini fiscali più propri (articolo
1, comma 12). Ma si dispone altresì che anche per tali
fabbricati, in caso di non accettazione da parte dei
proprietari dell'indennità determinata nei termini suddetti,
nonchè per quelli per i quali non è prescritta l'iscrizione al
nuovo catasto edilizio, si proceda a stima puntuale degli
immobili interessati, avendo a riferimento il loro costo di
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produzione, le effettive condizioni di vetustà e di
conservazione, e le lecite utilizzazioni in atto (articolo 1,
comma 13).
Si prevede inoltre che, in tutti i casi ritenuti possibili,
sia facoltà dei proprietari degli immobili interessati
richiedere che la determinazione dell'indennità di
espropriazione sia effettuata con l'applicazione di criteri
diversi da quello seguito dal promotore del procedimento, con
particolare riferimento a quello della commisurazione ai
valori definiti a fini fiscali in casi di antecedenti
trasferimenti della proprietà (articolo 1, commi 11 e 14).
E' altresì previsto (articolo 1, commi 15, 16 e 17) che si
tenga conto dei versati contributi afferenti le concessioni
edilizie, e delle realizzate opere di urbanizzazione.
E si dispone, infine, che, per gli immobili oggetto di
convenzioni con enti pubblici che ne determinino i prezzi di
vendita, le indennità di espropriazione, nel periodo di
vigenza di tali convenzioni, siano pari ai prezzi di vendita
stabiliti (articolo 1, comma 18).
Le indennità di occupazione si prevede (articolo 2) siano
determinate con il sistema degli interessi legali sul valore
di riferimento costituito dall'indennità di espropriazione
determinata per i medesimi immobili.
Si prevede, infine, che le nuove disposizioni relative alla
determinazione delle indennità trovino applicazione anche nei
procedimenti in corso, con l'eccezione dei casi in cui le
indennità determinate ai sensi delle previgenti norme siano
state accettate dalle parti, ovvero siano divenute non
impugnabili, ovvero siano state definite con sentenza passata
in giudicato (articolo 5, comma 2). Ed altresì che le nuove
disposizioni trovino applicazione per la rideterminazione
delle indennità che siano state accettate, anche tacitamente,
dalle parti, essendo state stabilite a norma della legge n.
385 del 1980 (articolo 5, comma 3).
Al problema dei cosiddetti "vincoli urbanistici" si propone
di dare una soluzione alternativa a quella individuata a
partire dalla legge n. 1187 del 1968, e riprendente, invece,
quella indicata dai commi 3 e 4 dell'articolo 9 del testo
unificato approvato dal Senato della Repubblica il 31 luglio
1990.
Si dispone, quindi (articolo 3), che gli immobili
esattamente individuati dagli strumenti di pianificazione, e
dagli stessi assoggettati a disposizioni immediatamente
vincolanti e direttamente operative, che comportino la loro
utilizzazione solamente per funzioni pubbliche o collettive,
devono essere acquisiti dal soggetto pubblico competente entro
il termine perentorio di dieci anni dalla data di inizio
dell'efficacia della suddette disposizioni, scaduto il quale
termine gli immobili sono acquisiti di diritto al patrimonio
dei soggetti pubblici competenti avendo i relativi proprietari
diritto al pagamento del loro controvalore, determinato
secondo i criteri stabiliti per la determinazione
dell'indennità di espropriazione. E si stabilisce altresì che
valgano in tali casi disposizioni assunte dai più maturi e
organici approdi della giurisprundenza della Cassazione per i
casi di acquisizione pubblica secondo il modello
dell'"espropriazione sostanziale".
Si precisa, inoltre, che, qualora non sia tassativamente
disposta, dagli strumenti di pianificazione, l'acquisizione
pubblica dei predetti immobili, anche come condizione della
loro trasformabilità fisica e funzionale, i proprietari ed il
soggetto pubblico competente possono convenire, prima della
scadenza del termine suindicato e per determinati periodi di
tempo, modalità di utilizzazione degli immobili stessi che
assicurino l'esplicazione della funzione prevista, rinunciando
il proprietario, per tali periodi di tempo, all'esercizio
dell'anzidetto diritto.
Si reputa costituzionalmente legittimo stabilire un termine
decennale, considerando che il periodo massimo di
assoggettamento senza indennizzo di specifici immobili a
destinazioni pubbliche o collettive determinato dalle norme di
legge statali non censurate dalla Corte constituzionale può
raggiungere i quindici anni.
Per converso, la soluzione indicata sembra praticabile
dagli enti pubblici territoriali senza sensibili difficoltà
ove si
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instauri una pratica di pianificazione del territorio nella
quale:
a) le disposizioni, degli strumenti mediante i
quali si esprime la pianificazione a tutti i livelli, che
definiscono le specifiche destinazioni d'uso e le concrete
trasformazioni fisiche e funzionali attivabili, o da attivare,
valgano a tempo determinato, e debbano essere periodicamente
aggiornate, in relazione ai fabbisogni riscontrati, alle
esigenze che si esprimono, alle disponibilità di risorse, alle
propensioni all'intervento;
b) previsioni, particolarmente della pianificazione
comunale, di trasformazioni modificative dell'organizzazione
territoriale e dell'assetto urbano di determinati ambiti,
debbano tradursi in disposizioni immediatamente precettive e
direttamente operative, e quindi riguardanti immobili
determinati, solamente al verificarsi delle suesposte
condizioni, mediante strumenti di specificazione e di
integrazione dell'apparato pianificatorio;
c) sia comunque strategicamente programmabile nel
tempo ogni trasformazione avente rilevanza territoriale ed
urbanistica.
Non appare contraddittorio con quanto asserito
precedentemente stabilire, come si
propone (articolo 4, comma 1), che le disposizioni sinora
esposte costituiscano nella loro interezza princìpi
fondamentali delle leggi dello Stato ai sensi e per gli
effetti di cui all'articolo 117 della Costituzione.
Le disposizioni relative alle espropriazioni e occupazioni
di immobili, infatti, e in particolare quelle afferenti la
determinazione delle indennità, incidono sui contenuti del
diritto di proprietà, argomento che è quasi unanimamente
considerato coperto da riserva di legge statale.
La soluzione data al problema dei cosiddetti "vincoli
urbanistici" (che presumibilmente avrebbe potuto, e potrebbe,
essere introdotta anche da leggi regionali in invarianza
dell'esistente normativa statale) ha certamente carattere di
possibile "principio fondamentale delle leggi dello Stato", ed
è formulata, nella proposta, in termini coerenti con tale
carattere. E certamente non costituisce condizionamento della
"creatività" della produzione legislativa regionale, la quale
anzi viene indirettamente stimolata ad esercitarsi nel
definire contenuti e metodologie dell'attività pianificatoria
che consentano di recepire la predetta soluzione in un
contesto di più efficace perseguimento della "qualità"
(fisica, formale e funzionale) del territorio e soprattutto
degli insediamenti umani.
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