| Onorevoli Colleghi! -- L'adozione di una severa procedura
per valutare - prima di dare corso all'esecuzione - la
compatibilità con l'ambiente dei piani, dei progetti, delle
opere pubbliche o private, rappresenta uno degli assi
fondamentali di una lungimirante politica preventiva di
protezione dell'ambiente.
Appare, infatti, incontestabile che la miglior politica di
protezione dell'ambiente è nel prevenire, piuttosto che nel
correre ai ripari quando i guasti sono già avvenuti, e talora
in modo irreversibile e comunque non monetizzabile.
Da molti anni si discute della opportunità e della
necessità di introdurre nel nostro ordinamento una severa
procedura di valutazione di impatto ambientale (VIA) delle
opere aventi rilevante incidenza
sull'ambiente, così come del resto si è già verificato per
una buona parte dei paesi più industrializzati (USA, Canada,
Francia, Germania, eccetera).
Passi in avanti sono stati fatti anche in Italia nel corso
di questi ultimi anni. Più che nelle leggi e nell'attività
amministrativa, i progressi si sono però registrati nella
sempre più diffusa maturazione di una coscienza ecologica tra
i cittadini. E' vistoso lo scarto che esiste fra la coscienza
diffusa della inderogabile necessità di proteggere l'ambiente,
fra la domanda di informazione e di partecipazione che viene
dalla gente e il quadro normativo vigente nel nostro Paese.
L'introduzione della procedura di valutazione di impatto
ambientale non esaurisce l'insieme dei problemi esistenti
nella
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legislazione ambientale e neppure costituisce garanzia di una
effettiva svolta nella gestione dei beni fondamentali
dell'ambiente. Occorre a questo riguardo che, nella prassi,
l'ambiente venga valutato non come una risorsa inesauribile ma
come un complesso di beni fondamentali, la cui salvaguardia è
essenziale anche ai fini dello sviluppo. L'adozione della
procedura di valutazione di impatto segnerebbe però, con tutta
evidenza, un avanzamento della nostra legislazione ambientale
e una correzione di rotta nell'intervento potenzialmente di
notevole significato.
La materia della valutazione di impatto è oggettivamente
complessa e molteplici sono i nodi da sciogliere. Alla
complessità della materia si sommano, e con peso notevole, gli
interessi lesi. Le imprese non esprimono certo entusiasmi.
Temono i vincoli alle loro azioni. Ma neppure le singole
branche dell'amministrazione spingono a favore: temono di
perdere una parte del loro potere, se si procede a
razionalizzare la materia della tutela ambientale.
La consapevolezza del drammatico degrado di beni
fondamentali ambientali è notevolmente cresciuta. Da questa
consapevolezza deriva la domanda di informazione e di
partecipazione dei cittadini al momento della assunzione delle
decisioni. Dal punto di vista dei cittadini, occorre tenere
conto non solo per gli orientamenti di fondo che esprimono, ma
anche in relazione alle regole formali che disciplinano il
processo di formazione delle decisioni. Occorre partire
dall'assunto che la partecipazione non rappresenta un attacco
alla democrazia, ma un elemento essenziale del suo
irrobustimento. E del resto, quanto più tempestiva ed
esauriente è l'informazione, più trasparente e anche più
spedito sarà il processo di formazione della decisione.
L'esperienza pratica di altri Paesi che hanno già
introdotto l'esame di compatibilità con l'ambiente, dimostra
inoltre che i costi sopportati, in rapporto ai risultati
ottenuti a medio e lungo termine, sono certi e molto modesti,
mentre sono spesso ignoti, e comunque enormi, i costi di una
prassi di intervento irrazionale.
Procedure di valutazione di impatto ambientale sono state
introdotte in numerosi Paesi, con differenti modalità e
diversa efficacia.
Il Congresso degli USA ha varato nel 1969 il " National
Environmental Policy Act " (NEPA) diventato legge il 1^
gennaio 1970. Il NEPA costituisce la prima legge che
esplicitamente ed organicamente propone una disciplina
sull'ambiente. I princìpi generali di tale atto innovano, in
misura importante, l'intero ordinamento federale sulla
materia. Per economia del discorso non ci soffermiamo
sull'insieme delle innovazioni. E' sufficiente richiamare che
il NEPA, proponendosi di garantire che la risorsa ambiente
ricevesse una giusta collocazione tra le priorità tecniche e
socio-economiche considerate nell'assumere una decisione su
opere e azioni suscettibili di alterarne la condizione,
stabilì l'obbligo, per le agenzie federali, di effettuare lo
studio dell'impatto ambientale di queste stesse azioni od
opere (Environmental Impact Statement - EIS).
La rilevanza del NEPA è stata ulteriormente confermata nel
seguito, dai provvedimenti adottati a livello dei singoli
Stati.
Negli anni di applicazione, l'EIS è diventato uno strumento
ordinario di lavoro, cui si è fatto ricorso per migliaia e
migliaia di casi.
La partecipazione dei cittadini e delle loro organizzazioni
si esprime attraverso il tipico strumento dei public
hearings. L'informazione è garantita sin dalle prime fasi
della procedura.
Successivamente agli USA, è stato il Canada (Federal
Procedure 1973) ad adottare la procedura della valutazione di
impatto. La partecipazione della gente è l'aspetto cruciale
della procedura adottata nei singoli Stati canadesi. La
procedura dello Stato dell'Ontario prevede che un progetto,
già nella fase di esame preliminare, venga sottoposto ai
commenti della gente più diversa. La partecipazione è
fortemente favorita. Lo stesso committente ha l'obbligo di
allargare al massimo la partecipazione. Udienze pubbliche
precedute da una larga diffusione di informazioni, vengono
organizzate nelle immediate vicinanze
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del luogo in cui il progetto viene proposto.
In Francia la valutazione di impatto è stata resa
obbligatoria con le disposizioni sostenute nell'articolo 2
della legge n. 629 del 10 luglio 1976, sulla protezione della
natura. Tale legge prevede la elaborazione obbligatoria di
studi di impatto per taluni tipi di opere pubbliche o private
e per gli strumenti urbanistici. Alla legge del 1976 è seguito
un decreto di applicazione (12 ottobre 1977). Legge e decreto
sono entrati in vigore il 1^ gennaio 1978. Il decreto elenca
opere e attività soggette alla valutazione. Lo studio di
impatto viene predisposto dal richiedente ed è presentato
insieme con la domanda di autorizzazione; deve contenere
l'analisi dello stato iniziale dell'ambiente e degli effetti
delle opere, i motivi per cui l'opera è stata preferita ad
altre in base a considerazioni di ordine ambientale, le misure
adottate per eliminare o ridurre gli impatti negativi. La
partecipazione del pubblico è limitata. Esso ne viene
informato solo dopo che la valutazione è stata completata,
salvo procedure diverse previste da altre norme per specifiche
opere. Lo studio di impatto in sostanza non è che uno
strumento ausiliario per gli organismi amministrativi che
devono decidere se autorizzare un'opera, e non il documento
stesso della decisione.
In Irlanda, la legge sul governo locale del 1976 e il
successivo regolamento di attuazione del 1977, hanno conferito
un potere discrezionale alla autorità amministrativa che,
qualora l'opera comporti una spesa superiore ai cinque
miliardi di sterline, possono richiedere uno studio di
impatto. Sono soggette al potere discrezionale di cui sopra le
opere industriali private e talune opere pubbliche.
Nella ex Repubblica federale tedesca, il Gabinetto federale
aveva adottato nel 1975 un provvedimento concernente "Princìpi
relativi alla valutazione di impatto ambientale". La decisione
non ha forza di legge ma assegna poteri discrezionali alle
amministrazioni federali e si applica solo nell'ambito
federale, risultandone esclusi i Lander, che peraltro
solo in pochi casi hanno autonomamente introdotto procedure
simili.
Nel Lussemburgo la legge del 27 luglio 1980 sulla
protezione dell'ambiente naturale dispone l'esecuzione di uno
studio di impatto per le sistemazioni territoriali o per
singole opere progettate al di fuori dei centri urbani,
qualora la loro mole o le loro ripercussioni sull'ambiente
naturale possano danneggiare quest'ultimo.
Nella Gran Bretagna, il " Town and Country Planning
Act " del 1971 e il successivo " General Development
Order " del 1977 prevedono un sistema sofisticato per
l'autorizzazione dei progetti. Per le altre opere non vi è un
obbligo generalizzato di valutazione dell'impatto ambientale,
tuttavia hanno competenze estese i numerosi organismi che si
occupano di questioni ambientali.
Nella Danimarca vige un sistema di controllo che prevede
l'obbligo del committente di fornire praticamente tutte le
informazioni richieste dalle autorità competenti. Tutti i più
importanti progetti sono controllati.
I Paesi Bassi e il Belgio hanno attualmente allo studio una
legislazione intesa a rendere obbligatoria la valutazione
dell'impatto ambientale.
Il Parlamento europeo ha approvato, nella seduta del 10
febbraio 1982, una proposta di direttiva che nelle sue linee
generali può essere riassunta nei punti seguenti:
a) si impone agli Stati membri l'adozione di
procedure amministrative di grande portata concernenti la
valutazione di impatto;
b) si evidenzia un concetto di ambiente
comprendente non soltanto i beni fondamentali (suolo, acqua,
aria) la salute pubblica e gli ecosistemi naturali, ma anche
il paesaggio naturale o costruito dall'uomo;
c) si istituisce un procedimento in cui
"un'autorità" o un "sistema di autorità" esegua la valutazione
di impatto. Questo procedimento non elimina i normali
procedimenti di approvazione, concessione o
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autorizzazione, ma si inserisce tra questi con carattere di
vincolo;
d) il pubblico deve essere informato adeguatamente
e svolge un ruolo attivo nell' iter di formazione della
decisione conclusiva del procedimento.
La proposta del Parlamento è stata sostanzialmente recepita
nella direttiva 85/337/CEE.
Nell'impostare la nostra proposta di legge si è tenuto
conto del dibattito svoltosi nella Comunità europea e degli
orientamenti emersi in quella sede. Quel dibattito e quegli
orientamenti costituiscono infatti un significativo punto di
riferimento. Tuttavia è parso opportuno discostarsene, laddove
apparivano possibili e realistiche soluzioni più avanzate e
innovative, anche avendo presente quanto maturato in altri
Stati.
Nelle sue linee essenziali la nostra proposta viene
riassunta di seguito.
L'articolo 1 fa riferimento esplicito alla direttiva
europea, mentre l'articolo 2 definisce gli obiettivi della VIA
e il campo generale della sua applicazione.
L'articolo 3 introduce il criterio di "aree sensibili" a
cui va sempre applicata la procedura di VIA e l'articolo 4
stabilisce il carattere autorizzativo della VIA.
Gli articoli 5, 6, 7, 8, 9 definiscono le competenze e i
compiti delle diverse branche dell'amministrazione
pubblica.
L'articolo 10 definisce i contenuti dello studio di impatto
ambientale e le forme della sua redazione, mentre gli articoli
11 e 12 stabiliscono i modi dell'istruttoria e
della deliberazione sulla domanda di autorizzazione.
L'articolo 13, insieme all'articolo 17, fissa gli obiettivi
della partecipazione dei cittadini alla VIA, l'articolo 14
specifica ulteriormente le procedure della VIA e gli articoli
15 e 16 definiscono la possibilità del referendum e
della costituzione di parte civile.
L'articolo 18 stabilisce alcuni eventuali obblighi
successivi alla autorizzazione e l'articolo 19 definisce i
poteri in materia di controlli e di intervento.
L'articolo 20 istituisce il servizio di impatto ambientale
presso le regioni e l'articolo 21 il servizio informativo
nazionale presso il Ministero dell'ambiente.
L'articolo 22 definisce le competenze e le modalità di
istituzione dei "Comitati scientifici" e l'articolo 23
introduce criteri per la sperimentazione dei nuovi compiti
previsti dalla legge.
L'articolo 24 dà mandato al Governo di riordinare con
propri decreti le procedure già esistenti, allo scopo di
armonizzarle con la presente proposta di legge.
L'articolo 25 stabilisce alcune agevolazioni finanziarie
per le imprese che effettuano studi di VIA; l'articolo 26
introduce deroghe per l'assunzione di personale da parte delle
regioni; l'articolo 27 stabilisce le sanzioni.
L'articolo 28 dispone una norma transitoria per le opere in
corso e già autorizzate al momento di entrata in vigore della
legge.
Sono, infine, acclusi due allegati con l'elenco delle opere
da sottoporre a VIA.
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