| Onorevoli Colleghi! -- L'impostazione di nuove politiche
ambientali nel nostro Paese e la realizzazione di quelle già
in corso, per decisioni del Parlamento o del Governo, sono
giunte ad un punto assai critico.
Infatti, un'analisi ragionata di ciò che è stato fatto
nell'ultimo decennio ed in particolare nel corso dell'attuale
legislatura, ci porta ad alcune considerazioni assai
preoccupanti.
Non è mancata soprattutto nel corso degli ultimi anni la
predisposizione di strumenti per la politica ambientale. Al
contrario. A partire dal 1986, data di istituzione del
Ministero dell'ambiente, un'ampia produzione legislativa, in
diversi
settori, è giunta in porto. Sia per iniziativa delle Camere o
per iniziativa del Governo, nell'ambito della sua attività di
recepimento di direttive comunitarie, sia per il gran numero
di decreti, anche a contenuto regolamentare, demandati al
Ministero dell'ambiente dalle leggi sopraddette.
Solo per citare i principali provvedimenti vorremmo
ricordare il decreto-legge 31 agosto 1987, n. 361, convertito,
con modificazioni, dalla legge 29 ottobre 1987, n. 441, e il
decreto-legge 9 settembre 1988, n. 397, convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 novembre 1988, n. 475, per quanto
concerne i rifiuti, sia di origine urbana che industriale; il
decreto del Presidente della Repubblica 24 maggio 1988, n.
203, per
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quanto concerne le emissioni atmosferiche; la legge 18 maggio
1989, n. 183, in materia di difesa del suolo.
Inoltre fondi consistenti sono stati messi a disposizione
delle politiche ambientali attraverso il programma di
salvaguardia ambientale e altri specifici provvedimenti,
nonché a favore sia del Ministero dell'ambiente sia del
Ministero dei lavori pubblici.
Purtuttavia una analisi pacata dello stato di attuazione di
queste leggi e dei risultati ottenuti tramite esse ci porta a
compilare un bilancio assai sconfortante. Fatto di rinvii,
inadempienze, sovrapposizioni di competenze, lentezze. Sicché
credo si possa tranquillamente affermare, anche se non si
intende in questa sede presentare tutti i dati, pur
disponibili, a sostegno di tale tesi, che assai scarsi
benefici sono fino ad oggi venuti all'ambiente italiano da
questo importante lavoro normativo e di spesa.
E' convinzione comune che la maggior parte della cause
responsabili di tale situazione sia da individuare nella forte
inadeguatezza dell'amministrazione pubblica, Ministeri,
regioni, province e comuni, a fare fronte ai nuovi compiti
loro attribuiti dalla nuova legislazione ambientale.
Inadeguatezza a cui non sono estranee anche responsabilità
istituzionali, particolarmente del Ministero dell'ambiente,
cui spetta il compito di promuovere e coordinare tali
politiche, quando non addirittura di esercitare poteri
sostitutivi, largamente attribuitigli, in caso di carenze
degli altri livelli dell'amministrazione pubblica.
Ed in effetti anche una breve ricognizione sullo stato
d'applicazione della legge istitutiva di questo Ministero,
nonché sullo stato dei suoi uffici, confermerebbe assai
facilmente tale dato.
Purtuttavia va preso seriamente in considerazione un altro
dato.
Le politiche ambientali, e tale è l'esperienza comune di
ormai molti Paesi, impongono alte qualità e capacità
amministrative. Si tratta cioè di politiche che, per i loro
contenuti tecnici, per la necessità di predisporre piani e
programmi, di valutare tecnologie, opere ed impianti, di
esercitare diffusamente controlli, di organizzare e valutare
dati, di attribuire finanziamenti, di rilasciare
certificazioni, richiedono un ruolo incisivo della
amministrazione pubblica.
L'Italia è ben lontana dall'avere predisposto strumenti ed
apparati amministrativi adeguati. Dal Ministero dell'ambiente
per scendere giù alle regioni, alle province e ai comuni, sono
evidenti le inadeguatezze tecnico-organizzative a fronte degli
obblighi e dei compiti già previsti dalle leggi in vigore.
Responsabilità questa dello stesso legislatore che raramente
si preoccupa di individuare e potenziare le risorse
organizzative necessarie, ai diversi livelli, ad implementare
le leggi, che via via vengono emanate. Occorrerà quindi nel
corso dei lavori parlamentari, a fronte di nuove scadenze,
considerare attentamente questo aspetto e porvi rimedio in
modo efficace.
Purtuttavia è bene sin da ora considerare attentamente
alcuni limiti e tenerne conto. L'esperienza compiuta in molti
paesi ci mostra con chiarezza, e ciò è oggetto di ampie
revisioni critiche, la difficoltà di un approccio ai problemi
ambientali basato esclusivamente su politiche command and
control. Vale a dire sull'impegno dei poteri pubblici a
stabilire una norma, uno standard e la conseguente
attività di controllo del rispetto di tale norma o
standard. E questo perché ciò implica una mole enorme di
attività ispettive e di controllo, spesso di difficile natura,
riguardanti una altrettanto estesa platea di fattori
potenzialmente inquinanti e sottoposti agli obblighi della
legge. Cosicché l'area della potenziale evasione si presenta
assai estesa e comunque superiore alle possibilità di
controllo e di risorse, sicuramente limitate, di cui dispone
l'amministrazione pubblica.
Questa considerazione ha introdotto nel dibattito sulle
politiche ambientali una riflessione circa la necessità di
rintracciare strumenti alternativi alle sole politiche
command and control, le quali, sia chiaro, non vanno
abbandonate, quanto piuttosto accompagnate da altri
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strumenti capaci di operare direttamente alla fonte
dell'inquinamento e produrre insieme una maggiore
responsabilizzazione del produttore dell'inquinamento: sarà
possibile in tal modo spostare decisamente l'attenzione verso
un'azione preventiva, tesa a ridurre l'inquinamento nel
momento in cui è prodotto, piuttosto che verso un'azione a
posteriori, tesa essenzialmente a mettere sotto controllo
l'inquinamento in atto.
E' stato in questo modo introdotto nel dibattito lo
strumento delle cosiddette "tasse ecologiche": una
molteplicità di strumenti fiscali - imposte dirette ed
indirette, canoni, tariffe, sovrattasse, contributi
obbligatori, eccetera - che, in una loro differente
modulazione, abbiano lo scopo di favorire attività meno
inquinanti e scoraggiare quelle più inquinanti. Una
imposizione fiscale basata, quindi, anche sui differenti
contributi delle attività al carico inquinante.
Nel contempo è stata introdotta una diversa concezione del
rapporto fra soggetti privati e pubblici poteri per quanto
concerne l'obbligo di produrre dati, certificanti il rispetto
della legge. Rovesciando l'obbligo che oggi appartiene
interamente allo Stato di dimostrare l'eventuale violazione
della legge in un obbligo da parte del soggetto privato a
dimostrare egli stesso l'avvenuto rispetto della legge.
Ovviamente questo processo non significa, in alcun modo,
l'abbandono degli obblighi di verifica e di controllo della
pubblica amministrazione. Li sposta però ad un diverso
livello, selezionandoli e rendendoli più efficaci. E,
contemporaneamente, rende il soggetto privato legalmente
responsabile non solo della potenziale fonte d'inquinamento,
ma anche della veridicità della certificazione che esso
presenta ai pubblici poteri.
Un primo settore in cui tale nuovo approccio può essere
applicato, ed è questo lo scopo della presente proposta di
legge, è quello relativo alla raccolta dei dati complessivi
sulla produzione dell'inquinamento. Già oggi nel nostro paese,
esistono alcune norme, contenute in diverse leggi che
ricorderò più avanti, le quali obbligano i soggetti produttori
di potenziali inquinanti a denunciare quantità e qualità degli
stessi.
Ma tali procedure, per altro in più parti non applicate o
continuamente rinviate, possiedono in ogni caso un carattere
frammentario, poco omogeneo, difficilmente organizzabile.
Cosicché esse rappresentano oggi, nella maggiore parte dei
casi, più una routine burocratica, che lo strumento per
una completa ed organica ricognizione, continuamente
aggiornata, della produzione di inquinanti in Italia. Anche
perché non si è proceduto, come spesso accade, a definire con
sufficiente chiarezza ed in modo unitario la strumentazione
tecnica e procedurale, idonea a ricondurre i diversi atti in
una logica, appunto, unitariamente organizzabile.
Questa legge, invece, prevede proprio il recupero dei
diversi obblighi già individuati dalla normativa e la loro
ricomposizione, in un quadro temporalmente ed
organizzativamente unitario, definito secondo modalità
tecniche che permettano una trasparente ed efficace
manipolazione ed accessibilità dei dati. Ciò allo scopo di
disporre, anno per anno, di una vera e propria anagrafe
nazionale dei carichi inquinanti e delle fonti da cui essi
derivano.
Il tutto attraverso la sommatoria derivante da un'unica
dichiarazione annuale che deve essere presentata a cura del
soggetto da cui proviene il carico inquinante.
La proposta di legge prevede anche che il Ministro
dell'ambiente disponga attraverso propri decreti, cosa non
fatta fino ad oggi, tutte le caratteristiche e le specifiche
tecniche di tali dichiarazioni, al duplice scopo di favorire
l'espletamento degli obblighi dei soggetti titolari e la
facile organizzazione, ad ogni livello istituzionale, dei dati
da immagazzinare.
Compito del Ministero è anche quello di procedere alla
elaborazione dei dati così raccolti, relativi all'intero
territorio nazionale, in modo da favorire l'informazione al
pubblico e soprattutto essere in grado di valutare
concretamente l'andamento generale delle quantità di sostanze
inquinanti prodotte.
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In sede di relazione ci permettiamo di sottolineare come
sia compito prioritario del Ministero costruire un razionale
ed efficace sistema che velocizzi e renda automatiche tali
operazioni. L'anagrafe delle sostanze inquinanti non deve
richiedere difficili operazioni interpretative, ma deve
risultare, automaticamente, dalla chiarezza attraverso la
quale saranno raccolti e catalogati i dati.
A questo fine la proposta di legge prevede che tale parte
di lavoro sia svolta dall'ENEA alla quale vengono quindi
affidati, anche in accordo con i contenuti della recente
proposta di legge di riforma, compiti di supporto
tecnico-scientifico del Ministero dell'ambiente.
L'articolo 1 della proposta stabilisce le finalità generali
e l'oggetto della normativa. Stabilisce inoltre un
collegamento fra di essa e la relazione sullo stato
dell'ambiente prevista dalla legge istituitiva del Ministero
dell'ambiente 8 luglio 1986, n. 349.
L'articolo 2 stabilisce l'obbligo della dichiarazione della
quantità e della qualità di alcune sostanze inquinanti, le
modalità della stessa, i soggetti che devono fare fronte a
tale obbligo e attribuisce al Ministro dell'ambiente la
facoltà di integrare, con proprio decreto, tale norma.
L'articolo 3 definisce la forma e i contenuti della
dichiarazione, le informazioni che in essa devono essere
contenute ed i destinatari della stessa.
L'articolo 4 stabilisce che tale dichiarazione è
sostitutiva di ogni altro analogo atto.
L'articolo 5 definisce le modalità attraverso le quali
devono essere elaborate e rese note le informazioni raccolte
tramite le dichiarazioni. Affida inoltre all'ENEA il ruolo di
organo tecnico del Ministero dell'ambiente in questo campo.
L'articolo 6 richiama gli obblighi dei diversi livelli al
controllo ed alla verifica dei dati trasmessi dalle
dichiarazioni.
L'articolo 7 sanziona le eventuali inadempienze rispetto
agli obblighi della legge, mentre l'articolo 8 contiene forme
di finanziamento.
Infine l'articolo 9 dispone l'utilizzazione dei dati della
dichiarazione a fini fiscali.
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