| Onorevoli Colleghi! -- Con la presente proposta di legge
formulata dopo che il Parlamento ha consentito alla
ricostituzione dell'ENAM e dell'ONAOSI, si intende sanare una
situazione giuridica paradossale.
In particolare, attese l'identità di funzioni e di
situazione giuridica (inclusione nella tabella B annessa al
decreto del Presidente della Repubblica n.616 del 1977) fra
l'Istituto "Giuseppe Kirner" e due enti (Ente nazionale di
assistenza magistraleENAM e Opera nazionale per l'assistenza
agli orfani dei sanitari italiani-ONAOSI), per motivi analoghi
a quelli che hanno giustificato il mantenimento di questi
ultimi, si propone la ricostituzione dell'Istituto Kirner,
soppresso con decreto del Presidente della Repubblica 25
giugno 1980.
La storia di questi enti e delle differenti vicende
amministrative e giudiziarie cui sono stati sottoposti merita
di essere rapidamente menzionata poiché da sola giustifica il
contenuto della presente proposta.
L'Istituto "Giuseppe Kirner" ha avuto origine volontaria
(la costituzione dell'istituto risale, infatti, ad un
referendum svoltosi l'11 novembre 1909) ed ha acquistato
personalità giuridica di diritto pubblico con decreto
legislativo luogotenenziale 26 aprile 1946, n. 351.
L'Istituto Kirner, che traeva sostentamento esclusivamente
dai contributi dei professori di scuola secondaria (il
contributo dello Stato era puramente simbolico, pari a 40.000
lire annue!) aveva finalità assistenziali e previdenziali
indicate nella
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legge istitutiva (legge 28 marzo 1968, n. 370) a favore dei
professori in attività di servizio e pensionati, dei loro
familiari e degli orfani.
L'ENAM svolge forme di assistenza e previdenza a favore
degli insegnanti elementari, direttori didattici ed ispettori
tecnici periferici mediante contribuzioni delle stesse
categorie, prelevate mediante ritenute in percentuale sugli
stipendi.
Analogamente opera l'ONAOSI a favore dei sanitari liberi
professionisti e dipendenti da pubbliche amministrazioni.
Dal momento che il decreto del Presidente della Repubblica
24 luglio 1977, n. 616, ha incluso questi tre enti
nell'allegata tabella B, è stata avviata la procedura di cui
agli articoli 113 e 114 dello stesso decreto del Presidente
della Repubblica n. 616 del 1977 per la soppressione degli
enti medesimi.
Pertanto, l'Istituto Kirner, l'ENAM e l'ONAOSI sono stati
sottoposti all'esame della commissione tecnica prevista
dall'articolo 113 del citato decreto del Presidente della
Repubblica n. 616 del 1977, presieduta dal professor Sabino
Cassese, la quale li ha compresi tra gli enti di assistenza a
categorie che derivano la fonte prevalente delle loro entrate
da contributi a carico degli iscritti.
In seguito al parere vincolante espresso dalla citata
commissione tecnica l'Istituto Kirner è stato soppresso con
decreto del Presidente della Repubblica 25 giugno 1980, ai
sensi dell'ottavo comma dell'articolo 113 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 (accertata
insussistenza di funzioni residue).
Con successivo decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 3 agosto 1981, parte dei beni mobili ed immobili
dell'ex ente pubblico "G. Kirner" (in liquidazione per il
trasferimento dei beni al patrimonio dello Stato) è stata
concessa in uso all'Associazione volontaria "G. Kirner", ai
sensi dell'articolo 114 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 616 del 1977.
Anche per l'ENAM e l'ONAOSI la commissione tecnica di cui
all'articolo 113 del citato decreto del Presidente della
Repubblica n. 616 del 1977 aveva proposto alla Presidenza del
Consiglio dei ministri lo scioglimento con parere vincolante
considerando irrilevanti i procedimenti giurisdizionali in
corso instauratisi a seguito delle impugnative di entrambi gli
enti.
Tuttavia la Presidenza del Consiglio dei ministri non ha
adottato i decreti di scioglimento, nonostante che il
Consiglio di Stato, adito in merito, avesse dichiarato
inammissibili i ricorsi ritenendo gli atti della commissione
tecnica prevista dall'articolo 113 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 616 del 1977 (sia quelli di individuazione
degli enti, sia quelli di proposta del loro scioglimento) atti
interni del procedimento, e come tali, non impugnabili
separatamente dal decreto governativo conclusivo.
L'ENAM (si menziona in particolare l'ENAM in quanto può
essere considerato come l'ente gemello dell'Istituto Kirner),
ancor prima che intervenisse la legge, è sopravvissuto di
fatto in una situazione di attesa, con un consiglio di
amministrazione scaduto, in stato di permanente
prorogatio dal 6 agosto 1979.
Se, quindi, l'ENAM ha potuto continuare a funzionare per
circa nove anni dopo la soppressione dell'Istituto Kirner,
sembra ovvio, al fine di sanare l'abnormità della situazione
giuridica esposta in precedenza, il fondamento della proposta
di ricostituzione dell'Istituto Kirner.
D'altra parte la presente disposizione normativa è
giustificata da motivazioni analoghe a quelle alla base della
legge per il mantenimento dell'ENAM e dell'ONAOSI.
In particolare si ritiene che l'inclusione degli enti nella
più volte citata tabella B annessa al decreto del Presidente
della Repubblica n. 616 del 1977 lasci del tutto irrisolta la
questione attinente alla natura delle funzioni concretamente
svolte dagli stessi, demandando alla commissione tecnica di
cui all'articolo 113 del citato decreto il relativo
accertamento ai fini della loro soppressione (per gli enti
svolgenti funzioni attribuite alle regioni) o del loro
mantenimento in vita (per quelli svolgenti funzioni
statali).
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Considerato, quindi, che la commissione avrebbe dovuto
effettuare per ogni ente una minuziosa analisi sulle funzioni
svolte al fine di valutare la sussistenza di funzioni residue
(cioè funzioni non comprese in quelle che il decreto del
Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 trasferisce o
delega alle regioni), sembra che nel caso di specie l'indagine
dovesse essere rivolta all'individuazione della natura degli
interventi di sicurezza sociale affidati all'Istituto Kirner,
finalizzata alla diversificazione dei compiti assistenziali da
quelli previdenziali.
In proposito si osserva che i criteri concreti di
distinzione tra previdenza ed assistenza devono essere
ricercati nell'ordinamento vigente, non sembrando
assolutamente idonea allo scopo la definizione di assistenza
sociale formulata dall'articolo 22 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 616 del 1977.
Affrontando questa analisi nella sentenza n. 1221, del 21
decembre 1983, il tribunale amministrativo regionale del Lazio
ha ritenuto che "se si volesse guardare all'essenza dei due
fenomeni ed indicare con formula di sintesi la differenza
sostanziale che intercorre tra i due sistemi, si dovrebbe dire
che nella previdenza sociale è il lavoratore che provvede a se
stesso, organizzandosi in previsione di future situazioni di
bisogno, mentre nell'assistenza sociale il cittadino
sprovvisto di mezzi è assistito dalla collettività".
In altri termini mentre nella "previdenza" lo stato di
bisogno del lavoratore viene presunto indipendentemente
dall'effettiva situazione economica dell'interessato ed il
sistema previdenziale si fonda sui contributi a carico dei
componenti la categoria assistita, nell'"assistenza" lo stato
di bisogno viene accertato in concreto
ed il sistema assistenziale si fonda sui finanziamenti
pubblici.
Sembra inoltre opportuno evidenziare che esiste un fenomeno
particolare nell'ambito del sistema previdenziale riguardante
la cosiddetta "previdenza integrativa", tutelata e garantita
dal nostro ordinamento e diffusissima sia nel settore pubblico
che in quello privato.
Tale istituto ricorre nell'ipotesi in cui i lavoratori
organizzino, accanto al sistema di previdenza predisposto per
la generalità dei lavoratori, un sistema di previdenza
aggiuntiva che completa ed arricchisce le prestazioni a carico
del primo con modalità peraltro identiche a quest'ultimo anche
sotto il profilo della contribuzione.
Le considerazioni che precedono mettono in luce l'equivoco
in cui è incorsa la commissione tecnica nell'accertamento
dell'insussistenza di funzioni residue e nella conseguente
proposta di estinzione per l'Istituto Kirner, in quanto gli
interventi svolti dall'Istituto in questione si inserivano
perfettamente nel contesto del sistema previdenziale ed in
particolare in quello della previdenza integrativa.
Infatti, nel caso di specie, ricorrono tutte le condizioni
per poter qualificare gli interventi come prestazioni di
previdenza sociale integrativa: la qualità di lavoratori da
parte degli iscritti, la predeterminazione dei soggetti
destinatari delle prestazioni ed il finanziamento
esclusivamente a carico della categoria interessata.
In conclusione, la soluzione che proponiamo è finalizzata a
restituire alla categoria dei docenti della scuola secondaria,
che ha visto dissolvere il patrimonio messo insieme dai propri
contributi e sorgere, in sostituzione dell'ente, una libera
associazione che dispone di risorse modeste, la fiducia nei
pubblici poteri.
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