Onorevoli Colleghi! -- Alla luce dell'esperienza acquisita
  appare opportuno e improcrastinabile apportare specifiche
  modifiche alla legge 28 febbraio 1985, n.47.
    Non v'è dubbio che questa abbia in parte limitato il vasto
  fenomeno dell'abusivismo edilizio.  Ma è anche vero che ha dato
  l'impressione di una confessione di impotenza delle
  istituzioni dinanzi a una situazione di illegalità così vasta
  e dirompente.  In altre parole ha rappresentato un realistico
  riconoscimento dell'inadeguatezza degli strumenti urbanistici
  vigenti di fronte alla cessazione di ogni politica regolatrice
  delle migrazioni interne, e ciò in tempi di profonde
  trasformazioni della realtà sociale che ha visto il prorompere
  delle attività industriali e terziarie e il contrarsi, sino a
  un quinto, della popolazione agricola, con conseguente
  inurbamento massivo.
    Si trattava di affrontare uno "stato di necessità"
  collettivo che - se anche non rientrava nei restrittivi
  criteri di cui all'articolo 54 del codice penale - non poteva
  essere ignorato sul piano sociale e politico, mentre si è
  fatto ricorso a criteri meramente repressivi che - oltre tutto
  - non si è stati in grado di applicare, salvo rarissimi casi,
  aprendo la porta all'ingiustizia e all'arbitrio.
    Oggi dobbiamo prendere atto che le migrazioni interne di
  massa sono grandemente ridimensionate ed è, quindi, possibile
  applicare un effettivo rigore verso chi - per l'avvenire - non
  rispetti le norme urbanistiche.
    Questo non può dirsi invece per quanto avvenuto a partire
  dal 1983, quando la citata legge n. 47 del 1985 pose il
  "termine invalicabile" per le possibilità di sanatoria.
 
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    Per il comune di Roma, ad esempio, che è forse il più
  colpito dal fenomeno, è attualmente in corso un elevato numero
  di procedure amministrative per fatti di abusivismo, con
  andamento decrescente dal 1983 ad oggi.
    E' chiaro che se per l'avvenire è ipotizzabile la prevista
  riduzione  in pristino  delle ulteriori opere abusive, ciò
  è in pratica inattuabile per quelle costruite nell'ultimo
  decennio, per gli stessi motivi che consigliarono
  l'approvazione della legge di sanatoria vigente.
    Buona regola, alla quale ci si deve a nostro avviso
  attenere in materia legislativa, è quella di ritenere valida
  una legge solo allorché può essere applicata anche a nuove ma
  analoghe fattispecie.  In caso contrario si determina un
  accumulo crescente di illegalità che, non essendo
  perseguibili, fanno scempio della certezza del diritto e
  aggravano i problemi.  Ebbene, noi riteniamo che tale sorpasso
  delle violazioni rispetto ai mezzi repressivi disponibili,
  possa cronologicamente collocarsi intorno al 1990.
    D'altronde, le violazioni commesse nel campo edilizio
  nell'ultimo decennio hanno una fisionomia e una dannosità ben
  diversa da quelle proprie dell'immediato caotico dopoguerra,
  fenomeno protrattosi fino agli anni settanta.
    Si tratta, nella quasi totalità, di costruzioni o di
  aggiunte a manufatti regolarizzati, in zone ormai diventate di
  insediamento abitativo e come tali riconosciute, e che quindi
  non realizzano alcuna estensione incontrollata della città,
  come avveniva invece negli anni '50 e '60.
    Esse sorgono in perimetrazioni divenute autentici quartieri
  e borgate, fornite di opere di urbanizzazione primaria e
  secondaria e collegate da mezzi di trasporto pubblico.
    Si ritiene quindi che un'ulteriore proroga sino al 1993
  della possibilità di sanatoria per quelle costruzioni che ne
  abbiano i requisiti oggettivi già fissati dalla legge vigente,
  oltre a sgravare gli uffici giudiziari e costituire un
  ulteriore non irrilevante gettito per le amministrazioni,
  potrebbe costituire veramente l'ultima tappa verso
  quell'urbanistica più ordinata e fisiologica che da decenni si
  persegue invano.
    Una legge di modifica può costituire anche l'occasione per
  l'eliminazione di alcune imperfezioni e incongruenze residue
  che rendono difficilmente applicabili le norme repressive
  previste dall'articolo 7 della citata legge n. 47 del 1985.
    Si tratta delle acquisizioni gratuite di terreni nei casi
  di abusivismo più grave previsti dall'articolo 7 della citata
  legge n. 47 del 1985.
    Invero, il criterio espresso dalle parole: "l'area di
  sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti
  prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere
  analoghe a quelle abusive", se può essere (e se ne dubita)
  sufficientemente specifico per fissare in astratto le regole
  che devono presiedere alla determinazione dell'area da
  confiscare, è certamente del tutto inadeguato a formare il
  contenuto dell'ordinanza del sindaco che deve applicare la
  legge, né può renderlo adeguato la pura e semplice quanto
  apodittica indicazione dei metri quadrati.  Il cittadino che
  riceve la notifica non ha alcuna idea di quale sia in effetti
  la zona espropriata, di quali ne siano i limiti, né delle
  vigenti prescrizioni che si pretende applicare, il che lo pone
  in grave difficoltà nel difendersi da eventuali errori od
  abusi.  Senza dire dell'autentico sgomento in cui una tale
  indeterminatezza getta gli organi catastali.
    Pertanto sembra opportuna la previsione di cui all'articolo
  1 della presente proposta di legge.
    Altra grave questione, oggetto di numerosissimi ricorsi al
  tribunale amministrativo regionale, è quella relativa agli
  abusi edilizi che non si concretano in un nuovo edificio bensì
  in aggiunte - soprattutto verticali - ad edifici preesistenti
  e regolari.
    L'area di sedime non appartiene  in toto  al
  proprietario della sopraelevazione, bensì, soltanto
  pro-quota  indivisa con quelli degli appartamenti
  sottostanti.  Il comune diventerebbe quindi condomino.  Ma la
  sopraelevazione ai sensi del quinto comma dell'articolo 7
  della citata legge
 
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  n. 47 del 1985 deve essere demolita. E, una volta demolita,
  il comune si ritroverebbe proprietario di una quota indivisa
  del terreno su cui poggia uno stabile, senza possedere nessuna
  parte di esso, in stridente contrasto con gli articoli 1117,
  primo comma, numero 1), e 1118 del codice civile.
    Ancora maggiori incertezze si hanno per l'area necessaria a
  compiere una sopraelevazione, per la quale, secondo tutti i
  regolamenti comunali, occorrono maggiori distacchi.  L'area
  necessaria per una sopraelevazione
  di tre metri è (a Roma) una striscia di ulteriori
  tre metri intorno a quella libera che circonda l'edificio
  preesistente.  Oltre all'inutile condominio dell'area di sedime
  (e la relativa partecipazione alle spese condominiali) il
  comune viene quindi a trovarsi - secondo la legge com'è oggi
  formulata - felice ed esclusivo proprietario di un anello
  quadrangolare di terreno inutilizzabile, distaccato dallo
  stabile.  Senza dire che - di fatto - quasi sempre la striscia
  viene a ricadere su proprietà di terzi estranei alla
  costruzione.