| Onorevoli Colleghi! -- Il decretolegge 11 luglio 1992, n.
333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992,
n. 359, noto come decreto-legge sulle privatizzazioni,
trasformando gli enti pubblici economici in società per
azioni, ha di fatto modificato il rapporto tra Stato e imprese
a capitale pubblico. La rilevanza di questo aspetto si coglie
soprattutto là dove la trasformazione riguarda società di
gestione di servizi di pubblica utilità (elettricità, gas,
trasporti marittimi, radio televisione, assicurazioni) per lo
più monopolistiche. In quanto enti pubblici, infatti, queste
società riassumevano in sé, contemporaneamente, le funzioni di
impresa e, per conto dello Stato, le funzioni di garanti
dell'interesse generale e nazionale. Pertanto, in quanto
società per azioni, nella
gestione dell'attività economica devono rispondere al mercato
e alle norme del codice civile come qualsiasi altra impresa,
mentre le funzioni pubbliche si sganciano, per così dire,
dalle imprese e tornano direttamente nell'ambito dello Stato.
L'istituto attraverso cui lo Stato affida l'esercizio di tali
funzioni di interesse generale a società private è la
concessione, dice esplicitamente il citato decreto-legge n.
333 del 1992. In linea teorica il compito potrebbe limitarsi
ad essere soltanto quello di definire e aggiornare le modalità
di rilascio e il contenuto delle concessioni. In realtà questa
distinzione e questa modificazione nel rapporto tra Stato e
impresa di gestione dei servizi di pubblica utilità (argomento
su cui peraltro il legislatore è intervenuto successivamente
sia con la legge 23
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dicembre 1992, n. 498, sia con il decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 504, introducendo novità rilevanti anche nei
servizi di pubblica utilità gestiti localmente) ha di fatto
portato in luce un'esigenza già presente e più generale di
riforma economicoistituzionale, per così dire, e ha accelerato
processi e discussioni, in merito, ad esempio, al passaggio
dallo Stato gestore allo Stato regolatore, ai sistemi
tariffari e al ruolo del Comitato interministeriale dei prezzi
(CIP), ai regimi monopolistici, oligopolistici o
concorrenziali, soprattutto nei servizi a rete ove pesano
rilevanti e naturali rigidità infrastrutturali, alla qualità
dei servizi e alla tutela degli utenti, e così via.
In relazione a questi temi, a conclusione di un confronto
aperto da molto tempo, i gruppi parlamentari del PDS avevano
organizzato un convegno nel febbraio del 1992 sull'efficienza
dei servizi a rete. Si ripropongono stralci della relazione
del primo firmatario della presente proposta di legge a quel
convegno perché molte delle questioni sollevate in
quell'occasione hanno, nella presente proposta di legge, una
prima risposta di carattere normativo e sembra opportuno
illustrare le ragioni più generali che stanno a fondamento
della proposta stessa.
"Il mio compito in questo convegno è di trattare il tema
dei pubblici servizi, delle public utilities, dal punto
di vista degli utenti.
Che dire? Qual è la mia tesi?
Che se negli anni '60 fu scritto lo Statuto dei lavoratori,
ora negli anni '90 va scritto lo statuto dei diritti del
cittadino. Ovvero, non ritengo di dover affrontare ora io
semplicemente un nuovo capitolo da giustapporre agli altri.
Infatti porsi dal punto di vista dell'utente per me è
un'ottica rivoluzionata nel modo stesso di decidere; ricolloca
tutti gli attori dell'agire economico, sociale, istituzionale.
Ma andiamo con ordine. Iniziamo con la pars destruens.
1) L'Italia è in gravissimo ritardo. E' quasi un luogo
comune che lo si affermi. Sul tema dell'utente non c'è neppure
un adeguato confronto, discussione, crescita culturale e non
c'è indagine, informazione.
Pionieristica in questo fu la CISPEL nel 1981 fino a
produrre nel 1983 la carta degli utenti dei servizi pubblici
locali. Volontaristici fummo noi come PDS quando
commissionammo lo scorso anno 1991 all'ISPES un'indagine
demoscopica sul tema del cittadino in rapporto alle pubbliche
amministrazioni.
La conclusione di questa carenza di retroterra culturale e
informativo sono i pallidi diritti riservati agli utenti, di
telefono, aerei, treni intercity, eccetera.
La conclusione di fatto è una debolezza strutturale, nel
confronto europeo, del Sistema-Paese-Italia. Non solo infatti
la rete dei servizi è il fattore costitutivo del
Sistema-Paese, ma più della metà del valore aggiunto prodotto
ogni anno nella Comunità europea proviene proprio dalla
attività dei servizi: questa è la dimensione del problema!
Emblematico infine è che, ad esempio, la Spagna, ultima
arrivata nella Comunità, già dal 1986 ha una legge generale a
tutela del consumatore - utente, mentre in Italia non viene
approvato neppure un piccolo testo che istituisce una
commissione nazionale delle associazioni, con una dote di 2
miliardi l'anno! Emblematica è la fatica a decollare di
associazioni e movimenti di consumatori ed utenti in
Italia.
2) Non tutto è fermo però.
Lo dico pensando ad esempio ad alcuni accordi sindacali, o
all'iniziativa presa da alcune aziende pubbliche o private,
tal volta in dialogo con le associazioni.
Ma non è passata invano neppure la X legislatura. Non è
vero che nulla si è fatto.
Cito come esempio:
la legge n. 146 del 1990 sul diritto di sciopero, dove si
afferma il criterio della garanzia delle prestazioni minime
nei servizi pubblici essenziali;
la rivoluzionaria legge n. 241 del 1990, sull'obbligo di
tempi certi, responsabilità e trasparenza della pubblica
amministrazione;
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la legge n. 142 del 1990, di riforma degli enti locali,
dove si introduce tra l'altro la figura del difensore
civico;
la legge n. 86 del 1990, sui delitti dei pubblici
ufficiali, contro le pubbliche amministrazioni;
la stessa legge Mammì, che per lo meno istituisce la
consulta degli utenti televisivi.
Ma poi ci sono leggi più generali che tutelando la
concorrenza tutelano utente e consumatori (penso alla legge
istitutiva dell' antitrust) e le norme di recepimento
delle direttive CEE sulla responsabilità del produttore, sulla
pubblicità ingannevole, sui contratti fuori locali commerciali
eccetera; poi le norme sulla trasparenza bancaria ed altro
ancora.
Ma il limite anche di queste novità positive sta nel fatto
che manca ad esse un filo conduttore. Sono misure prese senza
ordine. Mi viene in mente un'altra decisione per così dire
rivoluzionaria (su cui tornerò) decisa dal CIP lo scorso 18
dicembre 1991 che introduce, per determinare le tariffe, il
metodo del price-cap, ma che ha il suo primo grave
limite nel fatto che è stata presa in sordina. Ovvero, anche
quel che è stato fatto è avvenuto senza adeguato
dibattito-informazione. Il dibattito suscita attenzione,
moltiplicazione di idee e diffusione di iniziative,
protagonismo delle associazioni. Fa maturare domande ed
esigenze (nei cittadini e nell'opinione pubblica).
Quel che è stato fatto è avvenuto "a pezzi e bocconi",
senza una filosofia, senza strumentazione adeguata, senza
introdurre pesi e contrappesi, monitoraggio e soprattutto
controlli, senza politiche industriali e di mercato
corrispondenti che pongano al centro utente e consumatore.
Tutto ciò fino al punto che ci ritroviamo con belle norme
per il cittadino del tutto disattese dall'amministrazione.
Inapplicate. Cito per tutte la legge sull'autocertificazione o
la n. 241 del 1990 sui tempi e la trasparenza e la
responsabilità nelle pubbliche amministrazioni e anche solo
quella banale legge del 1977, mai ricordata, la n. 487,
riesumata nel 1989 e tuttora ferma, che istituisce il libretto
di famiglia in sostituzione di mille certificati: quante code
farebbe risparmiare d'un solo colpo al nostro cittadino
malversato?
4) Ecco dunque emergere la prima esigenza di fondo: qual è
il modello, il contesto, il quadro generale di riferimento,
che vogliamo costruire ed entro cui assumerà naturalmente un
senso e una sua forza ogni singola decisione, legislativa o
contrattuale o amministrativa che sia?
Pensiamo al modello anglosassone, in particolare a quello
inglese, forse il più organico ed esteso? Lì un unico filo
conduttore lega i processi di privatizzazione, l'apoteosi
della concorrenza, la popolarizzazione dell'azionariato, la
istituzione di autorità di controllo-qualità (Oftel, Offer,
Ofwater, ...) e il price-cap, le procedure di
consultazione e la Carta del cittadino, approvata in
Parlamento a Londra nel novembre del 1991, un associazionismo
forte e professionale, eccetera.
Oppure, pensiamo di seguire l'esempio olandese o francese
dove si combinano obiettivi di qualità delle pubbliche
amministrazioni e di democratizzazione (legge del 1983) del
settore pubblico; indirizzi definiti attraverso accordi di
programma, contrats de plan, che condizionano le regole
del price-cap e poi specifiche carte dei diritti, ad
esempio del cliente sui treni, la presenza di forti
associazioni consumeristiche che hanno un significativo punto
d'appoggio nell'Istituto nazionale del consumo, eccetera.
La stessa Spagna in forma garibaldina sta avviandosi a
bruciare i suoi tempi di azione.
In Italia, a voce, c'è un pò di tutto, una miscellanea
sconclusionata di tesi e fatti: nuove leggi, price-cap,
processi di privatizzazione che per ora si limitano in realtà
a trasformare gli enti pubblici in società per azioni (ed è
già un passo avanti in nome della trasparenza!) e che però
vengono annunciati affidando loro una missione del tutto
impropria, di coprire il buco dello Stato, e non sono sorrette
da una strategia:
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chi, ad esempio, dopo aver chiesto all'ENEL di essere una
impresa come le altre, che risponde al mercato, si è
preoccupato di risolvere per altra via questioni di
regolazione, di controllo di qualità, di tariffe e di tutela
dell'interesse pubblico!
Torniamo dunque al tema: che cosa occorre per aprire
seriamente e compiutamente anche in Italia il grande capitolo
della difesa degli interessi di consumatori e utenti?
Con questa relazione mi limito a suggerire argomenti e
spunti di dibattito.
a) Ancora una premessa però va posta: Chi è l'utente?
Ha mille volti. Certo c'è l'utente diffuso, singolo, la
casalinga, il viaggiatore, ma rimarremmo con un'idea
inadeguata, impropria, se ci limitassimo a questa
raffigurazione. C'è infatti l'utente "collettivo",
associazioni, gruppi di mestiere e occasionali, categorie
sociali, categorie d'età, eccetera. Ma c'è anche il "grande
utente" oppure l'utente professionale: mi appello a loro
perché sono più forti, possono più facilmente costituire, per
così dire, contropotere, come avviene ad esempio nel mercato
USA dove risorse, mezzi e uomini vengono impegnati dal sistema
delle imprese proprio per costituirsi come utenti, grandi
consumatori che fanno sentire la loro voce e valere i loro
interessi. E c'è l'utente lavoratore, sto parlando proprio del
lavoratore dentro i servizi pubblici, che è controparte sì in
un certo senso, ma lo è diciamo per 1.800 ore l'anno, mentre
per altre 9.000 ore è anch'egli solo utente, un utente
particolare perché al tempo stesso conosce la macchina dal di
dentro. E allora anche qui mi appello: mi appello al sindacato
perché in prima persona promuova una grande iniziativa, per
gli utenti, forte della sua conoscenza diretta delle cose.
b) E che cosa vuole l'utente? Che il servizio ci sia,
innanzitutto, e sia disponibile e accessibile. Che sia
efficiente? Sì certo, ma è meglio parlare di funzione qualità
di cui l'efficienza è solo una componente: voglio sì il treno
in orario, ma lo voglio sicuro, ospitale, tranquillo, senza
fumo, accogliente se ho problemi particolari o handicap.
Cerca sopratutto competenza l'utente agli sportelli, dice
l'indagine ISPES: informazioni certe, buona educazione,
insomma un buon servizio.
c) In nome di quale diritto l'utente vanta pretese?
In nome di un diritto universale di cittadinanza, che
richiede, per così dire, una universale disponibilità dei
servizi minimi, un tempo tradotta nell'obbligatoria pubblicità
del servizio, pur di bassa qualità, ma fondamentalmente
accessibile perché a basso costo, con oneri a spese dello
Stato e distribuzione di carichi soppesata con le tasse.
E l'utente, pagando la tariffa, vanta inoltre pretese in
nome di un diritto, per così dire, contrattuale, di un
contratto che non può essere un patto leonino, che deve
conoscere, deve essere rispettato, vigilato, eccetera.
L'utente agisce in nome di un diritto, insomma, cui deve
corrispondere un potere, un potere al cittadino dice Major
nella Carta del cittadino, uno spostamento nei rapporti di
forza tra fornitore e utilizzatore del servizio, un diverso
equilibrio: questo è in fondo il punto generale del
programma!
1) E con ciò siamo anche al primo capitolo che mi propongo,
quello dei poteri degli utenti rispetto alle decisioni delle
imprese. Poteri:
di partecipazione: direttamente come utenti, ma anche
come lavoratori, attraverso un azionariato diffuso (public
companies) con nuovi diritti e poteri dell'azionista, o
attraverso la democratizzazione del settore pubblico, come ad
esempio si è tentato in Francia con la legge del 1983;
di consultazione: penso ai consumers council, o ai
monitoring and customer audit delle autorità inglesi
(OFTEL, OFGAS), o alle indagini demoscopiche o alle public
hearings, presente la stampa, con i politici che poi
decidono autonomamente, ma che in forma originale sono
chiamati al confronto con le competenze;
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di controllo: disponendo di strutture professionali che
operano per conto, di mezzi diretti per l'accesso alle
informazioni, di verifiche periodiche;
di reclamo: di iniziativa collettiva o individuale,
potendo contare sulla celerità della composizione delle
vertenze e sulla semplicità o comodità per attivarle o sulla
stessa automaticità di risarcimento.
Entro un percorso di centralizzazione delle scelte
politiche e decentramento delle gestioni amministrative
(Tocqueville) dovranno prevalere funzioni di controllo sulle
grandi scelte e compiti partecipativi nelle attività di
gestione: penso alle attuali municipalizzate di gas,
elettricità, trasporto, luce, riscaldamento, rifiuti; ma penso
anche alle società locali per le acque della prossima riforma,
oppure alle possibili strutture regionali o territoriali
dell'ENEL o delle ferrovie (in Francia nell'aprile del 1991 è
stata avviata una nuova struttura organizzativa prevista a
regime nel 1994 con gestione decentrata, maggior
responsabilizzazione dei dirigenti locali e autonomia
decisionale). O, perché no, delle poste. Qui la partecipazione
diretta degli utenti può essere più efficace e praticabile.
2) Il secondo capitolo, dopo quello dei poteri, riguarda la
definizione dei diritti degli utenti e la moltiplicazione dei
mezzi strumentali per farli valere:
nella Carta del cittadino, secondo il modello Major,
sono compresi tutti i servizi, anche gli ospedali, le scuole,
gli alloggi;
più semplici ai miei occhi appaiono le carte specifiche,
Carta del turista, del viaggiatore, del pedone, del malato,
oppure, sui treni, del passeggero.
Al di là della formulazione sintetica, fondamentale è la
definizione di:
standard di qualità;
ovvero livelli di servizio ed obiettivi di prestazione,
rivisti periodicamente;
cioè la descrizione del fenomeno qualità:
attraverso indicatori misurabili quantitativamente,
omogenei;
e dunque confrontabili nel tempo (miglioramenti), e nello
spazio (concorrenza tra località, emulazione);
resi noti in forme semplici, chiaramente leggibili, così
che il cittadino possa giudicare il servizio e far valere le
proprie ragioni;
infine premiati con marchi di qualità, e certificazioni
rilasciate dalle autorità quando gli standard sono
significativamente sopra il livello minimo stabilito.
Spetterà ovviamente alla parte pubblica, nazionale e
locale, fissare gli obiettivi qualitativi, secondo una base
comune nazionale, ma lasciando spazio per differenze locali,
superando il modello unico, ma aprendo anche qui una gara, un
confronto, una concorrenza che, se non è reale di mercato, è
per lo meno comparativa.
Gli esempi di come sia possibile tradurre la qualità in
quantità sono infiniti: riguardano i tempi (il recapito delle
lettere; l'arrivo dei treni; l'intervento per guasti: l'attesa
in biglietteria, eccetera), la puntualità media (in
Inghilterra il 92 per cento dei treni arriva entro i cinque
minuti di ritardo; secondo il Movimento consumatori in Italia
oltre il 25 per cento supera i quindici minuti di ritardo, e
in generale abbiamo un 30 per cento in più di disservizio
rispetto alla media europea), l'affidabilità (equivale alla
percentuale delle macchine e delle linee o delle cabine
telefoniche in funzione), la pulizia, le informazioni via
telefono (quante domande hanno risposta entro 30 secondi),
quali e quanti servizi sono presenti in ogni stazione
ferroviaria o aerea, oppure il rapporto tra conversazioni
effettuate e conversazioni tentate (che in Italia si aggira
sul 54 per cento quando in altri Paesi europei è del 60-70 per
cento).
Questa impostazione permette l'elaborazione per ogni
servizio di uno schema
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automatico di indennizzo o compensazione (compensation
scheme) a favore del cittadino. Nel campo dell'energia, ad
esempio, in una tabella viene elencato il tipo di servizio,
che guai può avere (interruzione nell'erogazione nel gas,
sbalzi di elettricità, eccetera), in quanto tempo devono
essere rimediati, quale è il rimborso se si ripetono o non
vengono rispettati i tempi: il risarcimento è automatico sulla
bolletta. In generale il risarcimento deve essere rapido,
certo, consistente, senza comportare costi e fatica
all'utente.
Al di là del risarcimento automatico, anche le possibilità
di reclamo devono poter essere semplici, accessibili,
organizzate con sportelli decentrati, risolte sul posto e, in
caso di fallita procedura interna, offrire in alternativa
forme di arbitrato, strumenti come le commissioni
conciliatrici o i difensori civici.
Il quadro è quello di responsabilità, chiaramente
individuabili, del gestore, dell'operatore (cartellini o
indicazioni di riconoscimento contro l'anonimato) ed anche dei
cittadini ed utenti (penso al rispetto delle regole, ad
esempio per il fumo, la sporcizia, la maleducazione,
eccetera).
Di tutto ciò abbiamo solo pallidi simulacri in Italia.
3) Spostiamoci però più avanti e precisiamo l'argomento.
Finora infatti ho parlato di servizi in generale. La CEE a
questo riguardo ha in corso un'interessante proposta di
direttiva sulla responsabilità del prestatore di servizi (così
come già esiste la responsabilità del produttore per danno) e
che comprende anche professionisti, installatori, eccetera,
imponendo la nullità di clausole contrattuali vessatorie ed
inique rispetto a un servizio che deve essere fornito in
tempo, con competenza e in modo efficiente per l'utente.
Proviamo però a selezionare tra i servizi e a considerare
solo i servizi a rete, ovvero i servizi di pubblica utilità
dove:
ha un ruolo fondamentale, a rilevanza condizionante,
l'infrastruttura che addirittura definisce l'offerta dei
servizi (strade, ferrovie, aereoporti, gasdotti, elettrodotti,
rete idrica, telecomunicazioni, eccetera).
Qui nevralgico è l'investimento, la progettazione, lo
stock di capitale sociale che viene convogliato in
ognuno dei settori attraverso una decisione politica che si
presenta come "offerta d'insieme": è dunque qui, sulla
decisione politica che bisogna appuntare in via prioritaria
l'attenzione;
è evidente la rigidità strutturale, perché sono reti (e
servizi) che una volta installate sono quelle.
Come dice Nijkamp: immobili, indivisibili, e non
sostituibili. Richiedono opere di lunga durata e costi da
Titanic, da affondamento, come vengono definiti
letteralmente appunto i sunk costs;
il monopolio o l'oligopolio sono conseguenze o
tendenze naturali, e sono condizioni de jure o de
facto.
Qui appunto il controllo a monte sui piani di
investimento in relazione alla funzione qualità per l'utente è
il passaggio decisivo su cui intervenire, al di là di puntare
quanto più è possibile sull'allargamento del potere più
significativo in mano all'utente-consumatore, che è in ogni
caso il potere di scelta tra offerte differenti, una
condizione di concorrenza se non all'interno dello stesso
servizio, almeno tra servizi equivalenti (ad esempio: strada o
ferrovia);
eccoci peraltro giunti ad un'altra tesi forte: e cioè,
come dice J. Stuart Mill, che in generale ognuno difende al
meglio i propri interessi se può difenderli da sé, ovvero che
il miglior modo perché ognuno possa contare è che sia
informato e possa poi scegliere, decidere avendo di fronte più
alternative.
L' exit, il cliente che se ne va è la soluzione più
drastica che sposta dall'utente l'interesse esclusivo alla
qualità trasformandolo in un aspetto della gara delle imprese
per accaparrarsi clienti (che rivoluzione sarebbe nella
scuola!). Solo così si evita che il problema qualità sia bene
o male sempre una questione di "buona volontà" (e non invece
un fatto necessario, di
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sopravvivenza per l'impresa) o di controlli pubblici
dell'utente (costosi).
In altre parole, terzo capitolo del nostro programma, ciò
significa tentare di introdurre quanto più possibile elementi
di concorrenzialità laddove oggi prevalgono condizioni
monopolistiche, oligopolistiche, di cartello o di dominanza.
Ovvero significa, per così dire, dimagrire, spolpare, ridurre
all'osso, al minimo indispensabile la situazione di
monopolio.
Come? Senz'altro disarticolando il servizio e ad esempio
moltiplicando appalti e servizi interni concessi in
concorrenza per qualità (ristorazione, pulizie, manutenzione,
eccetera) ovvero alleggerendo nei grandi enti i servizi
gestiti in regime di monopolio (vale monopolio, per l'ENEL,
nel grande trasporto, ma non nella produzione elettrica o
nella distribuzione locale; il libro verde della CEE del 1987
sulle telecomunicazioni distingue tra organi regolatori e
gestionali e accetta la possibilità di monopolio solo per i
servizi di base e le infrastrutture di rete, liberalizzando il
mercato dei terminali e dei servizi a valore aggiunto) ovvero
ancora equilibrando l'intervento pubblico al fine di rendere
tra loro concorrenti servizi alternativi (ad esempio la
macchina con il treno, caricando sui costi della macchina
alcuni dei costi sociali ad essa riconducibili quali quelli
per strade, o disinquinamento).
4) Ma in ogni caso nei servizi a rete il monopolio resiste
come situazione di fatto o necessaria.
Come condizionarlo? Ecco l'interrogativo cui tentare di
rispondere ora aprendo il quarto capitolo del nostro discorso
sugli utenti.
Leva potente è ovviamente la tariffa.
L'ipotesi di lavoro che proponiamo è l'introduzione del
price-cap corretto.
L'Inghilterra offre il più esteso esempio di adozione di
forme di price-cap, in vigore anche in USA e in Francia.
E' un metodo fondamentale antinflazionistico che sposta il
calcolo della tariffa portandolo dalla valutazione dei costi
di impresa (effettuati ex post: pago i conti a piè di
lista) alla determinazione del prezzo ex ante, fissando
una tariffa base e variandola annualmente in relazione
all'andamento dell'inflazione, cui sottraggo un fattore X, che
è la produttività sperata, un fattore K, che è la variante
specifica (in campo energetico è ad esempio il prezzo del
petrolio o del metano), e aggiungo un fattore Y che sono gli
investimenti per un riequilibrio infrastrutturale del servizio
nazionale.
E' un metodo semplice, comprensibile per gli utenti,
riferimento certo per gli utenti, ma sopratutto per l'impresa
e i suoi azionisti, facile da applicare senza dover dipendere
dai conteggi offerti direttamente dal management
dell'azienda.
Di fatto poi si stabilisce una tariffa media, lasciando
alla gestione interna regolata dall'azienda un'articolazione
differenziata per classi di utenza e servizi.
Dove sta il rischio fondamentale di tale sistema?
Sta nel fatto che, fissata la tariffa, l'impresa
monopolista tenderà a fissare la qualità ai livelli più bassi,
ovvero a ridurre indiscriminatamente i costi interni.
Ecco perché è necessario un correttivo, porre cioè le
condizioni della qualità.
La delibera del CIP del dicembre 1991 affida questo compito
al contratto di programma.
L'esempio viene dalla Francia, dai suoi contrats de
plan in campo elettrico e telefonico. Nel contratto sono
previsti obiettivi di trasparenza e rendiconto, di ricerca, di
valorizzazione delle risorse umane e dinamica occupazionale,
di sviluppo del servizio, di investimento e sopratutto di
qualità.
Secondo me è sperimentabile in qualche caso il conteggio
della qualità nella tariffa e la definizione, per ogni
offertaqualità, di un prezzo, in una relazione tra costi e
prestazione.
Ma il limite vero di quella delibera del CIP, al di là di
essere stata presa in sordina ed essere rimasta del tutto
inapplicata, risiede proprio nel contesto in cui si è situata,
e soprattutto (è questo il punto debole fondamentale) nel
fatto che manca un regolatore, chi controlla, un'autorità
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che renda efficaci le misure decise e concordate, e magari
definite da un contratto di programma.
5) E siamo al quinto capitolo del nostro resoconto. Nella
delibera del CIP già citata si prevedeva l'istituzione di un
Osservatorio della qualità. E ritorna l'individuazione di
questo compito di controllo della qualità anche in altri casi
come, ad esempio, per le tariffe dei trasporti affidate al
CIPET con la legge 4 giugno 1991, n. 186.
Ma siam ben lontani dall'assunzione di questa funzione di
controllo esterno della qualità come di un ruolo generale
fondamentale della parte pubblica rispetto al mercato e al
sistema delle imprese.
Nel caso specifico dei servizi di pubblica utilità si
impone la istituzione di una Autorità di controllo, qualcuno
dice di una "Consob" per le utilities, garante
dell'interesse generale e della qualità del servizio.
Forse è meglio pensare non ad una sola, ma a più autorità,
una per ogni servizio. Al di là di questo, è decisivo il suo
carattere di soggetto terzo rispetto alla società di gestione
e alle autorità politico-amministrative; la sua autonomia e la
sua incisività che rendono indifferente il fatto che la
società di gestione del servizio sia pubblica o privata; il
suo agire avendo come base un quadro di impegni definito dalla
parte politica (Carta del cittadino) di cui deve semplicemente
garantire l'effettività.
Il modello sono i regolatori, le autorità di controllo
delle pubbliche utilities inglesi, ad esempio
l' Office of telecomunications, appunto un'autorità
pubblica autonoma, con un direttore generale che ha il compito
di promuovere la concorrenza, di garantire l'efficienza del
sistema e di proteggere i consumatori; ha ampi poteri di
regolamentazione; sorveglia il gestore e sanziona o reprime
comportamenti non corretti, simula il contesto concorrenziale
per disporre di un riferimento teorico ottimale.
Così è in USA ad esempio con la Federal comunication
commission, la quale svolge indagini sul servizio
telefonico di ogni Stato e se trova che si colloca sotto gli
standard prefissati interviene d'autorità per ridurre le
tariffe.
E poi abbiamo l' Office per il gas, l'acqua,
l'elettricità, che agiscono in un contesto dove intervengono
anche per altra via iniziative di controllo, esistendo forti
associazioni, con ampi poteri e solide strutture professionali
a disposizione (avvocati) per aprire contenziosi, oppure
esistendo altre figure generali a tutela dei cittadini come
sono gli ombudsmen.
Qui sta la nostra debolezza fondamentale. Il CIP è una
struttura del tutto inadeguata per poteri, mezzi e risorse a
disposizione, costretto com'è ad avvalersi del personale degli
enti da controllare per poter svolgere le proprie mansioni.
Prevale da noi la tesi antica e consunta per cui il
pubblico in quanto tale è garanzia di universalità dei servizi
offerti e di qualità.
Se capita che per legge istituiamo le prime figure di
garanti terzi, com'è ad esempio per il garante in relazione
agli scioperi nei servizi, poi lo lasciamo nella totale
impotenza mettendogli a disposizione un solo funzionario e due
segretarie, che è la realtà attuale!
Qui dunque è necessario l'intervento del legislatore,
forte, convinto, celere.
6) L'ultimo capitolo che propongo riguarda un argomento che
mi è particolarmente caro: è il tema dell'informazione,
premessa dell'azione, del diritto fatto valere e che per far
valere devo innanzitutto riconoscere come diritto.
La stessa possibilità di exit in realtà ha come
precondizione l'informazione, se non si vuole dare ragione a
Marx che demolisce il pensiero liberista proprio in quanto si
fonda sulla fictio juris del consumatore conoscitore
universale delle merci. Ma l'utente di un servizio gestito in
regime di monopolio perderà anche il suo potere di reclamo, la
sua voice, se non costruiamo intorno a lui un contesto
di trasparenza e leggibilità dei dati: Che significa?
Significa:
a) che l'informazione esista, sia raccolta, sia
disponibile: ciò comporta compiti di monitoraggio, di raccolta
dati, di sondaggi, di modulari distribuiti agli sportelli,
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di opinioni dei lavoratori ascoltate, di pareri e
giudizi resi pubblici;
b) che l'informazione disponibile sia anche
leggibile, cioè semplice, comprensibile, tradotta anche
linguisticamente, comunicata nel linguaggio più familiare
all'utente;
c) che per essere comprensibile sia anche
confrontabile, cioè misurabile, comparabile, dunque
omogenea;
d) che sia discussa, attraverso forme di
auditing, di public hearing come in USA, così che
ognuno possa farsi una opinione più completa, un giudizio;
e) che risulti accessibile, cioè sia disponibile
sul posto, alla mia portata, presso l'ufficio, allo sportello,
diffusa, e soprattutto pronta quando mi serve, al momento
giusto, attraverso mezzi semplici come il telefono, senza
barriere, con ampi orari di apertura degli sportelli;
f) che sia verificabile, cioè sia sottoposta al
vaglio di controanalisi mia o delle associazioni a mia tutela
e così via;
g) che risulti completa, dunque presente nelle
relazioni dei regolatori e dei gestori, ampiamente documentata
nei bilanci, raccolta in pubblicazioni, opuscoli,
videocassette, eccetera;
h) che sia offerta in tempo reale, per quanto
possibile, informatizzando la rete di collegamento delle
banche dati centrali con gli sportelli diffusi.
Si apra una gara, una rincorsa su questi obiettivi, si crei
un clima, un contesto di trasparenza che naturalmente diviene
il contesto ottimale di tutela dei diritti e degli interessi
dell'utente.
Ritorno in conclusione alla mia tesi iniziale: gli anni '60
in Italia sono stati gli anni dello Statuto dei diritti del
lavoratore, gli anni '90 devono diventare gli anni dello
statuto dei diritti del cittadino, del contribuente, del
consumatore, dell'utente dei servizi pubblici e degli
sportelli della pubblica amministrazione. Non si apre
semplicemente un nuovo capitolo nei programmi politici:
parliamo del cuore delle strategie. Rivoluziona i
comportamenti degli attori sociali. E' un compito culturale
prima ancora che operativo. E' il compito di sradicare
abitudini, consuetudini, mentalità: del politico, disorientato
se gli vengono a mancare i tradizionali gruppi di pressione e
di interesse cui riferire i propri comportamenti;
dell'imprenditore, che passi da un mondo concettuale dove
esistono solo efficienza e produttività e dove la qualità è un
costo, a un mondo dove hanno cittadinanza il cliente, la
qualità, la trasparenza, l'ospitalità, evitando così
pericolose alleanze al ribasso con l'altro soggetto
attualmente forte sul piano sociale: il lavoratore occupato e
sindacalizzato. Anche qui vanno sradicati comportamenti
tradizionali. Non siamo in verità all'anno zero. Ormai quasi
tutti gli accordi contrattuali nelle pubbliche amministrazioni
esordiscono con programmi dedicati al cittadino: uffici di
pubbliche relazioni (per reclami, suggerimenti);
semplificazioni modulistiche (meno carte); orari degli
sportelli e logistica dei locali (barriere); formazione del
personale addetto agli utenti; sportelli polivalenti; fondi
per il miglioramento dell'efficienza dei servizi; progetti
finalizzati alla trasparenza e al dialogo; riconoscibilità
degli addetti, eccetera.
Proprio perché non siamo all'anno zero sarebbe interessante
promuovere conferenze annuali con le associazioni degli utenti
per esaminare l'andamento delle cose, i risultati, gli
impedimenti, le difficoltà incontrate da quei contratti.
Ma ben altro, ad ogni modo, va messo in campo per
iniziativa dei lavoratori. Quel che va fatto emergere è quel
grande patrimonio di talenti, energie, senso di
responsabilità, affidabilità presente nel pubblico impiego,
patrimonio che va liberato. E' una potenzialità che si può
sviluppare se viene riconosciuta, responsabilizzata nella
propria autonomia, creando nel limite del possibile un
rapporto diretto tra stipendio e prestazione (senza limitarsi
banalmente agli indici di puntualità e di assenteismo) e
soprattutto sviluppando forme di partecipazione all'impresa,
sia sotto il profilo economico che decisionale,
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perché valgano e siano efficaci i reclami dell'utente, ma
contino in prima battuta i suggerimenti e le valutazioni
interne dei lavoratori.
Non vado oltre.
Voglio solo concludere con un appello. In questa opera di
rivoluzionamento dei comportamenti non ci deve mancare il
coraggio. Pongo il coraggio come un valore per la politica
oggi. Vorrei che la politica facesse sue le parole di Keynes
quando scrive che dobbiamo "inventare una nuova saggezza per
una nuova era. E nel frattempo, se vogliamo fare qualcosa di
buono, dobbiamo apparire eterodossi, problematici, pericolosi
e disubbidienti a coloro che ci hanno preceduto". Fantasia e
coraggio per una causa giusta.
D'altronde sono convinto che la rivolta dell'utente può
coincidere con la rivolta dell'Italia moderna".
Sono queste le basi concettuali su cui si fonda la presente
proposta di legge, che si suddivide in due capi di cui il
primo istituisce un'Autorità garante unica per i servizi di
pubblica utilità, il secondo prevede la creazione di un
Osservatorio per l'analisi dei costi e dei prezzi dei beni e
delle prestazioni.
L'Autorità garante dei servizi di pubblica utilità
interviene nell'ambito dei servizi di pubblica utilità a rete
con particolare riguardo per i settori dell'energia elettrica,
del gas, delle telecomunicazioni, delle acque e dei
trasporti.
L'Autorità si articola in più strutture connesse ai settori
sopra evidenziati, dotate ciascuna di autonomia organizzativa,
regolamentare e contabile. Ogni singola struttura può
investire l'organo collegiale delle questioni di particolare
rilevanza.
Compito precipuo dell'Autorità è la determinazione delle
tariffe dei servizi di pubblica utilità in base alla formula
del price cap, indicata nell'allegato A della presente
proposta di legge, nel quale le variabili caratterizzanti sono
date dal tasso di crescita della produttività e
dall'indicatore della qualità del servizio offerto.
Le tariffe possono prendere in considerazione obiettivi di
miglioramento delle condizioni dell'ambiente di lavoro,
incremento dell'innovazione tecnologica, capillarità del
servizio, salvaguardia ambientale, risparmio energetico e uso
razionale delle risorse.
Fulcro del rapporto giuridico intercorrente tra lo Stato,
le regioni, gli enti locali e le imprese che gestiscono
servizi di pubblica utilità è l'istituto della concessione che
viene attribuita dal Ministro o dalle amministrazioni
competenti in seguito all'accertamento, da parte dell'Autorità
antitrust, delle condizioni e dei requisiti necessari
per ottenerla. Strettamente connessa alla concessione è la
possibilità di stipulazione dei contratti di programma
poliennali per il raggiungimento di obiettivi di medio-lungo
periodo.
Nell'interesse del consumatore, l'Autorità stabilisce
annualmente standard minimi di qualità modulati in
relazione alle differenti situazioni ambientali, geografiche e
sociali dell'area di insistenza del servizio. Agli utenti
peraltro è riconosciuto il potere di adire l'Autorità qualora
ravvisino inadempimenti particolari nella fornitura dei
servizi di pubblica utilità. A questi poteri di denuncia sono
correlate misure sanzionatorie e risarcitorie. Riguardo a
queste ultime significativa è l'introduzione della misura
dell'indennizzo automatico agli utenti in caso di mancato
rispetto dei predetti standard minimi di qualità.
La gestione dei servizi di pubblica utilità e l'attività
dell'Autorità sono informate a regole di trasparenza che si
traducono, per le imprese, nel dovere di informare gli utenti
sui contenuti dei contratti di programmi attraverso le fatture
commerciali e per l'Autorità nell'applicazione delle norme di
cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241. Inoltre, sono previste
campagne di sensibilizzazione degli utenti sulle
caratteristiche della fornitura dei servizi, nonché sui
diritti di informazione disciplinati dalla presente proposta
di legge. In questa ottica particolare riguardo si è avuto
nell'affidare all'Autorità il compito di definire specifiche
carte degli utenti per ciascun servizio di pubblica
utilità.
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La necessità di riordinare le competenze, gli uffici e le
piante organiche dei Ministeri a seguito dell'attuazione della
presente proposta di legge, ha suggerito di delegare al
Governo l'emanazione della normativa di armonizzazione e
coordinamento.
Il capo II demanda all'Autorità di cui all'articolo 10
della legge 10 ottobre 1990, n. 287, la funzione di analisi
dei costi e dei prezzi attraverso l'istituzione nel proprio
ambito di un Osservatorio a ciò deputato al quale vengono
attribuite le competenze del disciolto Comitato
interministeriale dei prezzi.
Compiti specifici dell'Osservatorio sono quelli relativi
all'attività di monitoraggio della formazione e dell'andamento
dei
prezzi dei beni onde evitare fenomeni distorsivi del processo
di formazione del prezzo. Gli utenti potranno consultare una
banca dati informatizzata sull'andamento dei prezzi istituita
presso l'Osservatorio e consultabile anche presso le camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura.
Con il supporto dell'Osservatorio, l' Antitrust avrà
il potere di controllare l'andamento dei prezzi, di far
emergere attraverso la stampa gli eventuali abusi delle
imprese, nonché di promuovere l'adozione da parte delle
associazioni di categoria di codici di autoregolamentazione
ispirati al principio della correttezza nei confronti del
consumatore.
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