| Onorevoli Colleghi! -- L'attuale sistema tributario è
sempre più condizionato dalle soluzioni, peraltro sempre più
precarie e di emergenza, immaginate dalle forze di Governo per
far fronte ai problemi posti dalla "crisi fiscale dello
Stato".
In tale contesto è opportuno riportare al centro
dell'attenzione l'esigenza di una piena realizzazione dei
diritti dei cittadini nella coscienza che il "contratto
sociale" della moderna società si regge essenzialmente sul
"patto fiscale", patto che implica "diritti" e "doveri"
reciproci dello Stato e del cittadino. In tal modo si può
meglio comprendere che praticare una politica dei diritti non
significa affatto trascurare il momento della "responsabilità"
individuale o collettiva.
La presente proposta di legge prospetta quindi una "Carta
dei diritti del contribuente".
Non si tratta di fornire supporto ad una politica di
evasione fiscale, né di dar semplice sfogo allo scontento che
matura verso il "centro" del Paese; si tratta piuttosto di
incardinare le questioni che nascono nell'area tributaria
nell'ambito di una più generale politica dei diritti
perseguita dalla nostra parte politica, in una situazione in
cui la prassi legislativa ed amministrativa seguite finiscono
per penalizzare gravemente la posizione del cittadino sempre
più esposto a incertezze normative, abusi burocratici e
pressioni fiscali spesso ingiustificate.
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La nostra proposta di legge mira essenzialmente a mettere
ordine e a restituire correttezza al rapporto fra cittadino e
amministrazione tributaria, anche al di là dei limiti in cui
ciò è reso possibile dall'applicazione all'area tributaria dei
princìpi fissati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, sul
procedimento amministrativo.
L'esigenza di realizzazione di una Carta dei diritti del
contribuente appare oggi indiscutibile, specie se si considera
che la citata legge 7 agosto 1990, n. 241, nel dettare "Nuove
norme di accesso ai documenti amministrativi", ha
espressamente ribadito che la pubblica amministrazione ha
l'obbligo di improntare la propria azione a "criteri di
economicità, di efficacia e di pubblicità", così come ha
generalmente garantito in maggior misura la tutela dei diritti
civici nei confronti dell'azione amministrativa.
Il dato principale dal quale occorre muovere è che il
vigente sistema fiscale incentra la fase di accertamento dei
procedimenti tributari sulla attiva ed esclusiva
collaborazione del cittadino-contribuente, sul quale ricade
l'onere di conoscere ed interpretare una normativa vasta,
frammentaria e complessa, fonte pressocché inesauribile di
nuovi obblighi e vincoli di carattere spesso meramente
formale.
Queste difficoltà di conoscenza e di intellegibilità della
normativa rappresentano la causa prima della mancata
conformazione dell'attività amministrativa tributaria ai
menzionati canoni di economicità, efficacia e pubblicità; così
come la frammentarietà costituisce una delle principali cause
"tecniche" delle disuguaglianze fiscali.
Con decreto ministeriale 13 settembre 1990 è stata
istituita una Commissione di studio da parte del Ministro
delle finanze che ha elaborato un progetto di Carta dei
diritti dei contribuenti.
Tale progetto è stato concepito per linee interne
all'attuale quadro legislativo, cosicché ne appaiono evidenti
le carenze e le insufficienze.
E' in tal modo che si spiegano sia la limitatezza
dell'orizzonte della Carta, così come disegnata dalla
Commissione di studio summenzionata, sia l'accoppiamento dei
diritti del contribuente, ivi elencati, ai diversi articoli
della legge n. 241 del 1990.
Su quest'ultimo versante secondo la Commissione, sono posti
in rilievo i seguenti diritti:
1) diritto di essere informati, assistiti, consultati
(articoli 3, 4, 5, 22, 23, 25, 26);
2) diritto di ricorso (articoli 3, 22, 26);
3) diritto al pagamento delle imposte nella misura
dovuta;
4) diritto alla conoscenza certa delle conseguenze
fiscali delle proprie azioni (articolo 26);
5) diritto alla limitazione di ingerenze nella vita
privata (articolo 24, lettera d);
6) uso riservato e finalizzato agli scopi specifici
previsti dalla legge tributaria delle notizie (articoli 24,
lettera d) e 28);
7) diritto alla speditezza e tempestività dell'azione
fiscale (articoli 1, 2, 17);
8) diritto alla semplificazione degli adempimenti a
carico del contribuente (articolo 18).
Il lavoro della Commissione di studio promossa dall'ex
Ministro Formica prevede certamente alcuni spunti positivi, ma
essi non si rivelano sufficienti a dischiudere la strada ad
una vera e propria riforma del settore che assicuri al
cittadino certezza e trasparenza dell'azione
amministrativa.
I diritti sopra elencati, di per sé considerati, paiono
incontestabili.
La proposta ministeriale, che non si è mai tradotta
peraltro in disegno di legge, è però limitata poiché
l'elencazione in essa operata pecca al tempo stesso per
eccesso e per difetto: per eccesso, nella misura in cui i
diritti enunciati sub 2) (e 7)), 4) e 6) non sono altro
che specificazioni di quelli indicati sub 1), 3) e 5);
per difetto, se con essa si vuole fornire una compiuta
elencazione dei diritti concretamente esercitabili dal
contribuente.
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Il limite essenziale della proposta ministeriale risiede
nel fatto che essa, in sostanza, si "adagia" pressocché
esclusivamente sulle indicazioni che la legge n. 241 del 1990
è immediatamente in grado di fornire.
Per contro, quest'ultima è in grado di offrire solo spunti
per una enucleazione dei diritti del contribuente; spunti
certamente considerevoli, ma comunque non tali da consentire
di fondare unicamente su di essi una Carta dei diritti del
contribuente.
Oltretutto, la stessa legge n. 241 del 1990 dichiara
espressamente non applicabile ai procedimenti tributari una
parte più che considerevole ed estremamente significativa del
suo contenuto normativo.
L'ipotesi ministeriale è dunque limitativa e per più versi
inadeguata a fornire concrete garanzie al contribuente.
La nostra proposta di legge guarda invece alla legge n. 241
del 1990 soltanto come ad uno spunto offerto per la
realizzazione della Carta dei diritti del contribuente. E ciò
consente di superare la sua obiettiva limitatezza.
La presente proposta di legge individua tre diritti come
fondamentali per la tutela del cittadino-contribuente: il
diritto all'informazione, il diritto alla speditezza o
economicità dell'azione amministrativa, il diritto
all'imparzialità dell'azione amministrativa.
Tali diritti sono infatti soltanto quelli che a ragione
possono essere ritenuti fondamentali per la tutela del
contribuente. Ma, accanto alla astratta individuazione ed
enunciazione di tali diritti di base fondamentali, vengono poi
individuate ed indicate le possibili concrete specificazioni
ed articolazioni dei medesimi.
1) Al capo I, l'articolo 1 stabilisce che le norme della
presente legge costituiscono lo Statuto dei diritti del
cittadino in quanto contribuente e pertanto si pongono come
princìpi generali in materia tributaria.
2) Il capo II (trasparenza della normativa tributaria -
articoli 2-7) contiene le norme volte essenzialmente a
specificare e a rendere concreti i contenuti del diritto
all'informazione, che dall'articolo 1 è soltanto individuato
come fondamentale.
La specificazione dei concreti contenuti del diritto
all'informazione è finalizzata a garantirne la tutela in
termini di pienezza, correttezza e tempestività, in primo
luogo attraverso l'assicurazione di una estrema chiarezza e
semplicità degli atti normativi. La trasparenza della
normativa tributaria viene cioè intesa innanzi tutto come
chiarezza ed organicità della medesima.
A tal fine è previsto il divieto di ricorrere alla tecnica
dei rinvii a catena in luogo della trascrizione per intero del
nuovo testo normativo (articolo 3); si garantisce un congruo
termine per la piena conoscenza di termini e modalità di
adempimento delle obbligazioni tributarie (articoli 2, 6); si
prescrive la nullità per le sanzioni comminate ove non siano
state previste in maniera certa le conseguenze fiscali degli
adempimenti o inadempimenti tributari (articoli 5, 6).
3) Nel capo III (garanzie per i contribuenti: articoli
8-15) sono ricomprese le norme che in vario modo specificano e
riempiono di contenuti concreti i diritti già astrattamente
individuati come fondamentali dall'articolo 1.
Proseguendo nella linea volta a riequilibrare il rapporto
fisco-contribuente agevolando l'adempimento degli oneri e
degli obblighi fiscali, una serie di norme è volta ad
estendere la garanzia di chiarezza e semplicità, già
riconosciuta nei confronti degli atti normativi, anche nei
confronti degli atti dei pubblici poteri comunque creativi di
oneri ed obblighi a carico del contribuente: in tal senso
l'obbligo di chiarezza ed intellegibilità degli avvisi e dei
modelli per le dichiarazioni (articolo 8), la unificazione e
riduzione dei termini per l'accertamento (articolo 12), la
previsione della possibilità di remissione in termini per
l'adempimento delle obbligazioni tributarie (articolo 10), la
certificazione delle pendenze in atto a beneficio dell'erede
(articolo 13).
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Altre norme sono invece rivolte ad attenuare o a limitare
la responsabilità del dichiarante in buona fede: in tal senso
la salvaguardia dell'affidamento ingenerato da atti della
pubblica amministrazione (articolo 9), la possibilità di
remissioni in termini in caso di errore scusabile (articolo
10), la limitazione della piena esecutorietà dei provvedimenti
di riscossione coattiva e la sollecitazione dei rimborsi
(articolo 11), la esclusione di responsabilità per gli
adempimenti tributari delegati ai terzi abilitati (articolo
14).
All'articolo 15 è disciplinato l'uso delle informazioni in
possesso o nella disponibilità dell'amministrazione
finanziaria.
4) Il capo IV (riorganizzazione dell'amministrazione
finanziaria e istituzione del Garante del contribuente:
articoli 16-21) ricomprende le norme aventi riflessi sul piano
organizzativo della funzione pubblica tributaria.
Alcune norme non prevedono in realtà alcuna modificazione
dei disegni organizzativi attualmente esistenti: l'articolo 16
ribadisce semplicemente l'esistenza del dovere della pubblica
amministrazione di individuare normativamente il soggetto dei
procedimenti amministrativi tributari generalmente già
previsto dalla legge n. 241 del 1990.
Altre norme prevedono lievi modificazioni dell'attuale
assetto organizzativo: l'articolo 17 prevede la creazione da
parte dell'amministrazione di servizi di informazione e
assistenza, articolati a livello provinciale e da realizzare
attraverso sportelli aperti al pubblico nonché in via
telefonica o telematica.
Gli articoli 18-20 prevedono invece la creazione di un
nuovo organo, il Garante del contribuente, autorità
amministrativa indipendente con funzioni consultive e di
vigilanza e di controllo. Queste ultime, in particolare, sono
esercitabili in riferimento all'uso delle banche dati in
possesso dell'amministrazione finanziaria ed alla costituzione
dei centri di assistenza fiscale.
5) Nel capo V (giustizia tributaria: articoli 22-28) sono
infine ricomprese le norme volte ad apportare alcune modifiche
dell'attuale sistema di giustizia tributaria.
Di particolare interesse è la previsione della creazione di
un servizio per il contenzioso amministrativo tributario volto
a garantire il diritto al riesame preventivo degli atti della
amministrazione finanziaria che si assumono illegittimi
(articolo 22).
Si segnalano altresì le disposizioni dell'articolo 23
tendenti a realizzare una effettiva presa di coscienza degli
atti dell'amministrazione finanziaria da parte del
destinatario contribuente.
Viene rafforzato inoltre il diritto alla difesa del
contribuente, sia in sede amministrativa che giurisdizionale,
evitando le trappole processuali che comminano decadenze a
carico di contribuenti ignari o inconsapevoli della portata
dell'atto dell'amministrazione finanziaria loro notificato
(articoli 24-25) con possibilità da parte delle commissioni
tributarie di annullare le sanzioni qualora la violazione
della norma tributaria sia giustificabile in relazione alla
oscurità delle norme e alla possibilità di conoscenza del
contribuente (articolo 27).
Sono state previste inoltre modalità per accelerare i tempi
del giudizio tributario al fine di favorire anche per questo
aspetto l'effettiva esplicazione del diritto alla difesa del
contribuente (articolo 26).
Infine l'articolo 28 reca norme per il gratuito patrocinio
dei non abbienti.
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