| Onorevoli Colleghi! -- L'esito del referendum del 18
aprile 1993, soppressivo del Ministero del turismo e dello
spettacolo, ha reso improcrastinabile l'intervento legislativo
volto a dare adeguata soluzione alla complessa problematica
dell'assetto istituzionale del settore turistico.
Non può infatti sfuggire a nessuno come il vuoto di potere
e di iniziativa dello Stato possa aggravare la situazione di
crisi in cui versa questo importante comparto dell'economia
nazionale.
Una crisi di sviluppo che non si giustifica esclusivamente
con i fenomeni di
carattere recessivo che caratterizzano l'avvio di questi
primi anni Novanta, se è vero, come è ormai universalmente
noto, che l'andamento del turismo internazionale si mantiene
ancora positivo, mentre il turismo nazionale continua a
perdere quote di mercato.
Il consuntivo della stagione 1992 conferma che il nostro
Paese ha perso ulteriori posizioni in Europa e nel mondo.
Questo dato mette in luce la situazione critica del
settore, le sue esigenze di un nuovo sviluppo, i problemi
occupazionali ed il nodo ormai maturo della qualità del
prodotto turistico italiano.
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In questa situazione lo Stato deve dotarsi di una
strumentazione istituzionale e amministrativa all'altezza
della sfida attuale che si gioca, appunto, sul terreno della
qualità.
L'attuale crisi è in primo luogo crisi dello Stato, delle
infrastrutture di trasporto, dell'ambiente naturale e
dell'ambiente urbano.
Inefficienza ed inefficacia dell'intervento pubblico
agiscono da moltiplicatori del disagio in un settore che
richiede più di ogni altro una persistente azione di
coordinamento delle politiche settoriali.
Anche il sistema delle imprese turistiche soffre di questa
mancata azione di governo.
La sostanziale lentezza dei processi innovativi,
particolarmente nell'ambito del settore ricettivo, e il
permanere di una situazione di polverizzazione delle imprese
in tutti i settori, sono chiari sintomi delle difficoltà di
accesso ai processi innovativi da parte di soggetti che pure
hanno determinato, nel passato, le fortune del turismo
nazionale. Questo settore può oggi contare, se opportunamente
sostenuto, sulla presenza di giovani e vivaci forze
imprenditoriali.
Per tutte queste ragioni, mentre ci accingiamo a formulare
una nuova proposta di riassetto istituzionale del turismo, è
necessario avere ben presenti le peculiarità del settore,
caratterizzato da una storia di debolezza e di precarietà
nell'ambito della programmazione economica nazionale e delle
politiche sociali.
Uno dei limiti dell'attuale sistema istituzionale sta nel
non avere provveduto a creare una sede istituzionale idonea a
coordinare le politiche regionali e le amministrazioni
centrali dello Stato; una sede capace di garantire la
programmazione e di gestire il rapporto tra il settore del
turismo e l'ambiente, i trasporti, i beni culturali e così
via. E per converso nell'avere scorporato le imprese
turistiche dalle altre attività economiche, collocate presso
il Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato,
e nell'averle collegate, inopportunamente, ai settori dello
sport e dello spettacolo.
E' bene sottolineare come lo scarso peso del settore sul
piano istituzionale non trovi alcuna giustificazione se
rapportato all'effettivo peso economico e sociale dello
stesso.
Basti ricordare alcuni dati sull'andamento economico del
turismo nel 1992:
100 mila miliardi di giro d'affari, pari all'8 per cento
del prodotto interno lordo;
26.447 miliardi di lire di introiti in valuta;
61 milioni di arrivi e quasi 260 milioni di presenze
nelle strutture ricettive;
1 milione di addetti diretti e altrettanti indiretti;
37.000 alberghi con 1.700.000 posti letto, 2.200 campeggi
con 1.200.000 posti letto, 2.250.000 posti letto tra case
iscritte al Rec e case non iscritte, 6.000 agenzie di viaggi,
1 milione di pubblici esercizi.
La sentenza della Corte costituzionale n. 35 del 1993 ha
avuto per oggetto "unicamente il mantenimento ovvero la
soppressione dell'apparato burocratico e amministrativo che il
legislatore ha discrezionalmente ritenuto di far assurgere al
rango di Ministero, così limitandosi a dare attuazione alla
riserva legislativa enunciata dall'articolo 95, terzo comma,
della Costituzione".
Il referendum soppressivo del Ministero del turismo e
dello spettacolo ha dunque una immediata conseguenza: la
soppressione dell'apparato burocratico e amministrativo che il
legislatore a suo tempo ha ritenuto di configurare nel
Ministero medesimo.
Non vengono invece soppresse le funzioni esercitate dal
Ministero del turismo e dello spettacolo ed anzi appare
indispensabile cogliere l'occasione che ci viene offerta per
ridefinire nel suo complesso il disegno istituzionale del
turismo, già preso in considerazione con i decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri 12 marzo 1994,
pubblicati nella Gazzetta Ufficiale n. 75 del 31 marzo
1994, che istituiscono presso la Presidenza del Consiglio il
Dipartimento
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del turismo e il Dipartimento dello spettacolo.
E' infatti appena il caso di ricordare che il riassetto
delle funzioni statuali in materia di turismo avrà conseguenze
significative sull'insieme del settore sia sul piano
dell'attività di carattere amministrativo sia su quello
dell'attività sociale e imprenditoriale.
Cogliere la presente occasione significa tra l'altro
garantire una maggiore efficacia all'azione dello Stato
italiano nelle sedi comunitarie ed internazionali, rafforzare
il nostro sistema di imprese rispetto ai concorrenti
internazionali, dare luogo a politiche sociali tendenti a una
sempre maggiore tutela del diritto di ogni cittadino, di
qualsiasi condizione, di fruire delle opportunità culturali,
relazionali e di svago che sono il fondamento dell'attività
turistica.
In questo ambito va ricordata una problematica di
particolare valore etico e sociale, la promozione del turismo
dei disabili, che dovrà trovare un'adeguata collocazione nella
riorganizzazione del settore.
Il fine della presente proposta di legge è quello di dare
maggiore forza e stabilità al settore intervenendo sui fattori
di carattere istituzionale che ne hanno determinato
l'esclusione dalle priorità di intervento dello Stato.
Tuttavia il compito di ridisegnare nel suo complesso
l'assetto istituzionale del turismo non può essere affidato
esclusivamente alla presente proposta di legge.
La stessa complessa problematica relativa al rapporto tra
lo Stato e le regioni viene in questa sede soltanto in parte
affrontata e potrà essere risolta mettendo mano, in tempi
brevi, alla riforma della legge quadro per il turismo 17
maggio 1983, n. 217.
Le competenze in materia di turismo vengono ridisegnate:
quelle relative al coordinamento delle amministrazioni
centrali e periferiche dello Stato e alla programmazione
intersettoriale dello sviluppo turistico sono attribuite alla
Presidenza del Consiglio dei ministri, mentre le competenze
relative alle imprese e alle professioni turistiche vengono
assegnate al Ministero dell'industria, del commercio e
dell'artigianato.
In questo quadro sì è altresì ritenuto di mettere mano al
riordino dell'Ente nazionale italiano per il turismo,
assegnando al Presidente del Consiglio dei ministri il compito
di definirne le linee entro novanta giorni dalla data di
entrata in vigore della legge.
Non appaia eccessiva questa duplice collocazione presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri, tramite il Dipartimento
del turismo, e presso il Ministero dell'industria, del
commercio e dell'artigianato, tramite l'istituzione di una
Direzione del turismo: infatti se ci si limitasse alla
esclusiva collocazione presso la Presidenza del Consiglio dei
ministri, verrebbe riproposta l'emarginazione delle imprese e
delle attività turistiche dalla sede istituzionalmente
preposta alla promozione delle politiche specifiche verso le
imprese dei diversi settori produttivi.
Viceversa l'esclusiva ricollocazione presso il Ministero
dell'industria, del commercio e dell'artigianato renderebbe
impossibile quell'opera di coordinamento intersettoriale e di
programmazione delle politiche economiche e sociali che
soltanto la Presidenza del Consiglio dei ministri può
autorevolmente predisporre, particolarmente in questa delicata
fase di transizione verso una effettiva autonomia delle
regioni e degli enti locali.
Se è vero che in questa fase è necessario privilegiare la
funzione di indirizzo e di coordinamento piuttosto che il
rafforzamento dell'azione burocratica, è altrettanto vero che
deve essere colta l'occasione, affinché le imprese turistiche
possano finalmente usufruire di una struttura amministrativa a
tale scopo specializzata, che la presente proposta di legge
individua appunto nel Ministero dell'industria, del commercio
e dell'artigianato.
L'esame dell'organizzazione turistica degli altri Paesi
della Comunità europea conferma una generale predilezione per
l'inserimento del comparto all'interno di Ministeri attinenti
le attività produttive, variamente denominati ed organizzati,
salvo i casi, come la Francia e la Germania, in cui permane il
Ministero del turismo.
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Sembra difficile che il Dipartimento del turismo presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri possa proporre
interventi di carattere legislativo in materie che da sempre
sono specifico campo di intervento del Ministero
dell'industria, del commercio e dell'artigianato in quanto
attinenti lo sviluppo delle imprese, i processi innovativi, e
così via.
Con questo non intendiamo in alcun modo recedere dal nostro
obiettivo di fondo, che rimane quello di pervenire ad una
riforma generale delle funzioni e della struttura del
Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato,
che dovrà a nostro avviso configurarsi come Ministero delle
attività produttive.
E d'altra parte questo problema non può essere risolto
tramite il pur indispensabile rafforzamento delle competenze
regionali, in quanto si verificherebbe una paradossale
situazione, nella quale, a seconda della loro collocazione
territoriale, le imprese turistiche italiane verrebbero
regolate da normative differenti nell'ambito di materie che
richiedono un forte grado di unitarietà dell'intervento
pubblico.
In una fase nella quale si fa sempre più urgente
l'armonizzazione europea, il nostro Paese imboccherebbe la
direzione opposta ovvero la disarticolazione dell'intervento
pubblico verso le imprese turistiche.
L'articolo 1 elenca le funzioni generali di competenza
statale, provvede ad individuare gli ambiti di specifica
rilevanza nazionale del comparto turistico che si ritiene
debbano restare riservati alla funzione legislativa ed
amministrativa statale e conferma le competenze delegate alle
regioni dal decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio
1977, n. 616.
Con l'articolo 2 vengono confermate, ed in parte ampliate,
le competenze attribuite al Dipartimento del turismo presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri.
L'articolo 3 mette mano al riordino dell'Ente nazionale
italiano per il turismo (ENIT) e individua nel
commissariamento dell'Ente lo strumento più efficace a
garantirne una corretta gestione nella fase di transizione
che, come lo stesso articolo dispone, dovrà concludersi con
una proposta di riordino che si inserisca in modo armonico nel
nuovo assetto istituzionale del turismo.
Con l'articolo 4 viene istituita una Direzione generale del
turismo presso il Ministero dell'industria, del commercio e
dell'artigianato.
L'articolo 5 elenca le funzioni esercitate dal Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato nel quadro
dell'istituzione della predetta Direzione generale.
L'articolo 6 assegna al Ministro dell'industria, del
commercio e dell'artigianato il compito di formulare al
Comitato interministeriale per la programmazione economica
(CIPE) proposte di direttive concernenti l'attività economica
in campo turistico.
L'articolo 7 specifica i compiti attribuiti all'Ufficio I
del Dipartimento del turismo, ai fini di realizzare le
finalità di cui alla lettera l) del comma 2
dell'articolo 2, in materia di diritto dei disabili ad
usufruire dell'attività turistica.
L'articolo 8 riguarda le funzioni attribuite al
Dipartimento dello spettacolo istituito presso la Presidenza
del Consiglio dei ministri.
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