| Onorevoli Colleghi! -- 1. Il decreto legislativo
luogotenenziale 23 novembre 1944, n. 382, completando il
processo di abrogazione della legislazione corporativa,
introdotta nel 1926 per tutte le categorie di lavoratori, e di
restaurazione dei princìpi democratici, nel ricostituire gli
ordini ed i consigli professionali, in sostituzione dei
soppressi sindacati fascisti, affermò, con l'articolo 18, che,
"fino a quando non si sarà provveduto alla riforma
dell'ordinamento forense, le disposizioni di questo decreto si
applicano anche alle professioni di avvocato e di
procuratore".
Nei decenni successivi sono state apportate alcune limitate
modifiche normative e sono state proposte numerose iniziative,
sia a livello ministeriale, sia di singoli parlamentari,
tendenti all'approvazione di un nuovo ordinamento
professionale. Tuttavia nessuna è giunta a compimento.
La presente proposta di legge si propone pertanto lo scopo
di adempiere l'obbligo assunto dal legislatore nel 1944, di
adeguare cioè, anche sotto il profilo normativo, la funzione
difensiva alle esigenze ed alle attese della società civile,
che, con l'apertura delle frontiere comunitarie, permette la
libera circolazione dei beni e dei servizi e che impone,
pertanto, di consentire agli avvocati italiani di prepararsi a
competere, con un ordinamento moderno, con adeguate strutture
e professionalità, al confronto con i professionisti delle
altre nazioni.
2. La necessità della riforma del complesso di norme che
regolano l'organizzazione strutturale dell'ordine forense e
l'esercizio della attività difensiva è stata avvertita da
diversi decenni e, di conseguenza, il dibattito tra le varie
espressioni di pensiero è stato ampio ed approfondito.
Pag. 2
In particolare il Consiglio nazionale forense convocò, a
Rimini, nel maggio 1982, l'assemblea straordinaria dei
presidenti degli ordini forensi, nonché delle rappresentanze
ufficiali dell'Unione delle curie, della Federazione dei
sindacati degli avvocati e procuratori, dell'Associazione dei
giovani avvocati, che espressero, nella mozione finale, i
princìpi e le direttive di massima ai quali si sarebbe dovuto
ispirare il nuovo ordinamento professionale.
Tale documento, meglio noto come la "Carta di Rimini", ha
individuato i princìpi essenziali, ai quali, ad avviso
dell'Avvocatura italiana, doveva essere ispirata la riforma
dell'ordinamento.
Successivamente, il 14 ottobre 1983 fu presentato al Senato
della Repubblica il disegno di legge n. 231, d'iniziativa dei
senatori Ricci, Marinucci Mariani ed altri, dal titolo "Nuovo
ordinamento della professione forense", al quale fece seguito
la proposta di legge n. 2186 ad iniziativa dei deputati
Maceratini ed altri.
Indi, lo stesso Consiglio nazionale forense predispose un
proprio articolato, che sullo schema del testo del disegno di
legge n. 231, modificò le formulazioni di quest'ultimo
ritenute incompatibili con i princìpi della "Carta di
Rimini".
L'anticipata interruzione della IX legislatura ha però
impedito al Parlamento di esaminare le proposte di riforma.
La spinta verso una concreta volontà riformatrice ha
trovato ulteriori momenti di manifestazione nei Congressi
nazionali giuridici forensi di Salerno (1985) e di Ancona
(1987); in esecuzione di una mozione approvata in tale ultimo
consesso, il presidente del Consiglio nazionale forense
istituì una commissione che, in esecuzione del mandato
conferitole, elaborò un nuovo schema di proposta di
riforma.
Si presenta ora la seguente proposta di legge al fine di
realizzare, avendo riguardo alle richieste della categoria,
quelle esigenze pubbliche connesse con l'organizzazione e
l'esercizio della professione forense.
3. L'articolato della proposta di legge si divide in nove
capi, relativi a:
capo I (articoli 1-14): Disposizioni generali;
capo II (articoli 15-27): Organi e funzioni degli ordini
forensi circondariali;
capo III (articoli 28-37): Organi e funzioni del
Consiglio nazionale forense;
capo IV (articoli 38-44): Elezione del consiglio
dell'ordine e del Consiglio nazionale forense;
capo V (articoli 45-54): Iscrizione negli albi
professionali, elenchi e registri;
capo VI (articoli 55-62): Tenuta degli albi
professionali, elenchi e registri;
capo VII (articoli 63-82): Accesso alla professione;
capo VIII (articoli 83-105): procedimento
disciplinare;
capo IX (articoli 106-117): Disposizioni finali - Norme
di attuazione e transitorie.
Il complesso delle disposizioni costituenti il progetto del
nuovo ordinamento professionale è ispirato, dunque, ai
princìpi che animano la "Carta di Rimini" ed i successivi
documenti redatti in occasione dei Congressi forensi di
Salerno e Ancona e riafferma l'autonomia e l'indipendenza
dell'Avvocatura.
Questi valori, infatti, sono cardini essenziali ai fini
della libertà di difesa e, di conseguenza, del corretto
esercizio della funzione giudiziaria.
Già nel 1874, la relazione presentata alla Camera dei
deputati dalla Commissione incaricata di riferire sul progetto
di legge, che sarebbe poi divenuto il primo ordinamento
forense italiano, testualmente precisava che, "se non si vuole
teoricamente ammettere la qualificazione di pubblico ufficio
attribuita alle due professioni, di avvocato e di procuratore,
nel senso volgarmente accolto, non si potrà almeno sconoscere
che il necessario rapporto e contatto di chi le esercita
coll'ordine giudiziario, e col ministero pubblico,
rappresentante presso i tribunali del potere esecutivo, non
dia origine e causa al bisogno di provvedere alla indipendenza
del ministero della difesa e della assistenza legale dalla
autorità costituita, essendo appunto essenzialissima
Pag. 3
condizione della buona e utile difesa il sentirsi
e il sapersi autonoma e indipendente), evidenziando inoltre la
necessità di una "perfetta indipendenza amministrativa e
disciplinare del sodalizio da qualunque supremazia che quella
non sia della legge".
Il principio dell'indipendenza dell'attività difensiva ha,
poi, trovato formale riconoscimento anche nell'articolo 17 del
"protocollo sullo statuto della Corte di giustizia",
ratificato con legge 13 marzo 1958, n. 204, secondo il quale
"gli avvocati che compaiano avanti alla Corte godono dei
diritti e delle garanzie necessarie per l'esercizio
indipendente delle loro funzioni".
Né può essere trascurato - ad ulteriore dimostrazione del
valore universale del principio dell'indipendenza
dell'Avvocatura - il deliberato assunto del VII Congresso
mondiale per la prevenzione del crimine e per il trattamento
dei delinquenti, organizzato dall'ONU, svoltosi a Milano nel
luglio 1985, che, dopo aver sottolineato "che gli ordini degli
avvocati e le altre organizzazioni professionali hanno un
ruolo cruciale da svolgere e una responsabilità da assumere in
ciò che concerne la protezione e la difesa dei loro
appartenenti contro ogni restrizione ed ingerenza, oltre che
il rispetto della loro morale professionale", ha raccomandato
"agli Stati membri di assicurare la protezione degli avvocati
nell'esercizio della loro professione contro ogni
restrizioneoppressione da chiunque provenga".
Naturalmente il riconoscimento di tali valori non può
prescindere dalla funzione attribuita al Ministero di grazia e
giustizia, al quale è demandato il compito di vigilanza,
intervenendo in via residuale ove si manifestino disfunzioni
tali da impedire il corretto esercizio dei poteri attribuiti
nell'ambito dell'autonomia ed autogoverno degli ordini.
4. La definizione della professione forense, fissata
nell'articolo 1, appare particolarmente significative ed
evidenzia, con vigore espressivo, l'autonomia della funzione
difensiva, il suo valore ai fini dell'attuazione dei princìpi
costituzionali, nonché l'insostituibilità della stessa "nella
attuazione della giustizia".
Il testo dell'articolo 1 sottolinea anche che gli avvocati
realizzano, oltre che "i diritti di libertà" dei cittadini,
"la conoscenza delle leggi", ponendo così in evidenza la
rilevanza ed il significato di questo compito, che - in
dipendenza dello sviluppo dei rapporti economico-sociali,
della proliferazione e della maggiore complessità della
legislazione - ha acquisito una dimensione sempre più vasta,
perché, attraverso esso, è possibile evitare il sorgere di
controversie.
La delicatezza dell'attività di consulenza stragiudiziale,
particolarmente nella fase pregiudiziale, è evidentissima,
giacché è agevole comprendere che l'errata impostazione di una
questione - per effetto di un parere inesatto - può esporre il
cliente a conseguenze molto gravi di ordine sostanziale e
processuale.
La rilevanza di questo compito, attribuito all'avvocato,
risulta ancora più evidente oggi, alla luce della sentenza n.
364 del 24 marzo 1988 della Corte costituzionale, che ha
sancito l'illegittimità dell'articolo 5 del codice penale
nella parte in cui non esclude dall'inescusabilità
dell'ignoranza della legge penale l'ignoranza inevitabile.
La funzione consultiva, dunque, ha anche un rilievo sociale
indiscutibile, poiché, oltre a consentire al cliente la
"conoscenza" delle leggi e, quindi, di esercitare i suoi
diritti ed adempiere i suoi doveri in modo corretto, può
evitare l'ingresso nelle aule giudiziarie di controversie
superflue - con risparmi per il servizio giudiziario in
termini di risorse umane e temporali, impiegabili in modo più
produttivo - e può porre colui che si rivolge all'avvocato in
condizione di accertare i limiti della legittimità e liceità
della condotta che intende assumere.
Né di poco rilievo è il richiamo alla garanzia della difesa
dei non abbienti, che è considerata compito essenziale e
socialmente qualificante dell'Avvocatura.
L'articolo 1, inoltre, sancisce, in conformità degli
unanimi orientamenti dell'Avvocatura italiana, l'abolizione
della distinzione
Pag. 4
tra avvocati e procuratori legali, che - nel tempo e
nella pratica - ha ormai perduto ogni rilevanza.
L'unificazione delle due categorie risponde ad una moderna
concezione dell'attività forense, che fornisce opportuna e
logica soluzione ad una problernatica aperta fin dal primo
ordinamento forense (quello della legge 8 giugno 1874, n.
1938) che aveva manifestato incongruenze ingiustificate anche
nella disciplina successiva.
Lo stesso ordinamento vigente, che riconosce tra le due
professioni numerosi punti di stretto contatto, ammettendo il
passaggio dall'una all'altra sulla base del semplice criterio
dell'anzianità e sanzionando il principio dell'assommarsi
nella stessa persona delle due funzioni, rileva
l'insufficiente giustificazione di una distinzione che
l'evoluzione del sistema processuale ha svuotato di ogni
contenuto concreto.
L'articolo 2 identifica le funzioni dell'avvocato,
riservando, però, ai professionisti iscritti nell'albo
speciale tenuto dal Consiglio nazionale forense il patrocinio
davanti le giurisdizioni superiori.
I valori dell'autonomia, dell'indipendenza e
dell'autogoverno dell'Avvocatura costituiscono il fondamento
di numerose altre norme, tra le quali quelle contenute negli
articoli 3 (Doveri), 4 (Difesa d'ufficio), 5 (Segreto e
discrezione professionali), 6 (Perquisizioni ed ispezioni
presso gli uffici degli avvocati), 7 (Ispezioni fiscali), 8
(Potere disciplinare), 9 (Ordini forensi), 21 (Funzioni del
consiglio dell'ordine), 44 (Ricorsi contro le elezioni del
Consiglio nazionale forense) e nell'intero capo VIII
(Procedimento disciplinare).
Gli articoli 6 e 7 prevedono, con riferimento alle
perquisizioni ed alle ispezioni fiscali presso gli studi
professionali, una disciplina specifica per la categoria degli
avvocati, strettamente correlata alle esigenze particolari
della loro funzione; tale disciplina peraltro non intacca il
principio della sottoposizione degli stessi alle regole
fissate negli articoli 52 del decreto del Presidente della
Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, e 33 del decreto del
Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600.
L'articolo 9 - oltre agli ordini circondariali, istituiti
nella sede di ogni tribunale - prevede al comma 2 la
costituzione dell'"Ordine nazionale forense del quale fanno
parte di diritto tutti gli iscritti negli albi della
professione forense".
E' vero che il processo normativo di "entificazione" dei
gruppi professionali attuato dallo Stato - nel rispetto delle
tradizioni delle organizzazioni più antiche - è stato
realizzato su base locale e che, pertanto, gli ordini forensi
hanno un ambito territoriale corrispondente alla ripartizione
in circondari del territorio dello Stato; tuttavia, si è
ritenuto di dover introdurre la nuova norma che istituisce
formalmente l'Ordine nazionale forense in quanto, come ha
precisato una autorevole dottrina, "il fatto che gli
appartenenti alle singole professioni facciano parte di ordini
o collegi a carattere locale non significa però che essi non
possano o non debbano essere considerati come componenti di un
ordinamento unitario di ampiezza nazionale. La classe
professionale si presenta infatti come una unità sociale
dotata di regole comuni, valide ed operanti in tutto il
territorio dello Stato: onde, se non può essere considerata
come un unico ente giuridico, non può non essere considerata
come un ordinamento giuridico unitario".
A conferma di tale assunto, si è sottolineato che, "anche
dove manchi una entificazione giuridica dell'intera classe,
esistono, del resto, organi che sono propri della classe nella
sua unità", quali i consigli nazionali delle varie
professioni, sicura "espressione delle rispettive classi
professionali" e testimonianza della loro formazione ed
autonomia.
Il Consiglio nazionale forense - soggetto dell'ordinamento
statuale, derivato dal Consiglio superiore forense istituito
con la legge 25 marzo 1926, n. 453 - è il vertice
dell'ordinamento forense.
Il comma 2 dell'articolo 9 e le norme dettate nel capo III
(articoli da 28 a 37) regolano i compiti che a detto organismo
sono affidati.
Pag. 5
La formulazione adottata nel comma 2 dell'articolo 9,
peraltro, mira a sottolineare che il Consiglio nazionale
forense - organo preesistente alla formale istituzione
dell'Ordine nazionale, titolare di poteri ad esso attribuiti
dall'ordinamento statuale, principale tra i quali quello
giurisdizionale sugli iscritti agli albi professionali -
assume esplicitamente, in virtù della nuova disposizione
normativa, i poteri e le funzioni espressamente indicati nelle
norme successive.
Dal complesso dei poteri e delle funzioni ad esso
attribuite si desume chiaramente la posizione che il Consiglio
nazionale ha nell'ordinamento professionale qual è delineato
nella proposta di legge.
Si è ritenuto di dover escludere una sua posizione di
preminenza sugli ordini professionali che potesse esplicarsi
in forma di controllo o di generica vigilanza sull'attività da
essi svolta, atteso che la sua natura di organo esponenziale
della categoria non implica la sovraordinazione con
subordinazione gerarchica degli ordini, i quali hanno e
debbono conservare la propria autonomia organizzatoria,
finanziaria e decisionale.
Si è ritenuto, cioè, che anche per la categoria forense
dovesse restare ferma la regolamentazione vigente per tutte le
altre professioni, che sottopone gli ordini professionali alla
sola vigilanza del Ministero di grazia e giustizia,
esplicantesi sostanzialmente nel potere di scioglimento
dell'ordine professionale nel caso di suo irregolare o mancato
funzionamento.
Il progetto dell'ordinamento professionale non contempla,
espressamente, la istituzione, accanto agli ordini, dei
sindacati forensi o di altre associazioni volontarie degli
iscritti negli albi professionali o di altri soggetti, in
quanto una regolamentazione specifica - nell'ordinamento
professionale forense - avrebbe potuto comportare il rischio
di una compressione o di una limitazione dei compiti di tali
organismi volontari.
L'articolo 11 prevede la possibilità di esercizio della
professione forense "anche in forma di associazione o di
società semplice".
Il problema dell'esercizio dell'attività professionale in
forma associata, com'è noto, è tema di grande interesse ed
attualità, e, pertanto, oggetto di numerose proposte di legge
nelle passate legislature.
L'esigenza sottesa alle sempre maggiori richieste di
associazione professionale è quella della realizzazione di una
più ampia qualificazione dei servizi offerti, che richiede una
più elevata tecnica organizzativa. Non va inoltre sottaciuta
la necessità di affrontare in modo adeguato, la concorrenza di
professionisti di altri Paesi europei.
Con la previsione dell'articolo 11 si è pertanto introdotta
la possibilità di una forma associata dell'esercizio
dell'attività forense, anticipando, sia pure in modo parziale,
la normativa da emanarsi, in via generale, per ogni attività
professionale.
Quanto alla possibilità di svolgimento in forma di società
di capitali, pure al fine di salvaguardare i diritti
patrimoniali degli eredi degli avvocati - esercenti in forma
associata - premorti, è stato ritenuto che l'ammettere
l'attività in una forma societaria diversa da quella semplice
comporta la possibilità che tra i soci che danno vita al
soggetto giuridico possano introdursi estranei, non
qualificati professionalmente, con conseguente consolidamento
di interessi di terzi, assolutamente incompatibili con
l'autonomia che deve essere, in ogni circostanza, garantita
all'avvocato ed osservata dallo stesso.
Del resto, l'adozione di forme societarie diverse da quella
semplice comporterebbe una serie di conseguenze, vincoli,
controlli e norme che possono interferire pesantemente
nell'esercizio dell'attività professionale forense,
limitandone l'indipendenza, fino a snaturarne i lineamenti
essenziali. E' sufficiente, al riguardo, richiamare a titolo
di esempio solo l'ipotesi che l'ente societario possa essere
assoggettato a procedura concorsuale, con tutte le deteriori,
intuitive conseguenze che possono derivare al prestigio e al
decoro della classe.
Analoghe considerazioni possono essere formulate in ordine
alla proposta di consentire l'esercizio dell'attività
professionale in forma di società cooperativa.
Pag. 6
Tali enti, aventi sempre natura societaria, hanno aspetti
peculiari, specie per il carattere marcatamente personale
della partecipazione dei soci all'attività sociale. A
differenza delle società di persone, infatti, caratterizzate
anch'esse dall' intuitus personae, ma nelle quali
l'attività può essere svolta anche da terzi nell'ipotesi in
cui i soci rinuncino al loro diritto di amministrare e si
limitino a lucrare gli utili prodotti dall'impresa gestita da
estranei, nelle società cooperative la partecipazione
personale del socio è connessa e finalizzata all'attività
dell'ente.
Pertanto, il vincolo che lega il cooperatore all'ente è ben
più stretto rispetto a quello che si instaura tra socio e
società di persone o, ancor più, a società di capitali. Il
primo, infatti, è caratterizzato da obblighi più intensi in
ordine alla partecipazione personale del socio all'attività
cooperativistica, alla sua collaborazione nel potenziamento e
nella tutela dell'ente, alla utilizzazione da parte sua dei
servizi offerti da quest'ultimo, al divieto di azioni che
possano influire sui fini della cooperativa.
Questi obblighi sono certamente in contrasto con il già
citato principio di indipendenza, che costituisce elemento
essenziale della funzione difensiva.
Le caratteristiche peculiari dell'attività forense devono
importare un estremo rigore, e la soluzione di ammettere
l'esercizio professionale solo nella forma della società
semplice, come proposto dal Consiglio nazionale forense,
dunque, mira a garantire il carattere personale della
prestazione - assicurandone l'esecuzione soltanto da parte di
chi sia fornito dei necessari titoli di abilitazione e
limitando l'assunzione della qualità di soci ai professionisti
iscritti negli albi professionali - ed è, altresì, la più
coerente con il regime delle incompatibilità, specificamente
regolato dall'ordinamento professionale.
L'articolo 12 regola l'uso del titolo di avvocato e non
contempla quello di "specialista", la cui istituzione non è
stata prevista per evitare un'esasperazione delle
settorializzazioni - con danno per un indispensabile, minimo
comun denominatore della cultura di base dell'avvocato,
considerata non solo all'atto dell'accesso alla professione,
ma anche nel corso di quest'ultima - oltre che per non
consentire motivi specifici di richiami propagandistici.
Il capo II (articoli da 15 a 27) regola gli organi e le
funzioni degli ordini forensi circondariali.
Particolare attenzione è stata riservata alla
regolamentazione dell'assemblea degli iscritti (articoli da 16
a 19) ed alle attività del consiglio dell'ordine, prevedendone
- con disposizione innovativa, notevolmente attesa dagli
ordini con maggior numero di iscritti - l'articolazione in
commissioni, fermo, però, rimanendo il potere di ratifica del
consiglio nella sua interezza sui provvedimenti di queste
ultime (articolo 24).
Data la vastità dei compiti attribuiti ai consigli
circondariali, è stata prevista anche una loro composizione
numerica più ampia per gli ordini con un elevato numero di
iscritti (articolo 20).
Al fine di garantire il continuo rinnovamento dei
componenti il consiglio dell'ordine, è stata prevista la loro
rieleggibilità consecutiva per una sola volta negli ordini con
più di cento iscritti e per due volte in quelli con un numero
inferiore (articolo 22, comma 2).
Con disposizioni innovative sono state previste le
fattispecie di decadenza e sospensione dall'ufficio di
consigliere (articolo 22, commi 3 e 4), nonché la sostituzione
dei componenti, decaduti, deceduti, dimessisi o cancellati,
con il primo dei non eletti (articolo 22, comma 5).
E' da segnalare, altresì, la costituzione, facoltativa per
gli ordini con meno di cinquecento iscritti ed obbligatoria
per quelli con oltre cinquecento iscritti, del collegio dei
revisori dei conti (articolo 27).
Il capo III (articoli da 28 a 37) regola gli organi e le
funzioni del Consiglio nazionale forense.
Anche per i componenti del Consiglio nazionale forense è
stata prevista la rieleggibilità per non più di due volte
consecutivamente, al fine di consentire un giusto equilibrio
tra le ragioni del costante rinnovo dei suoi componenti e
quelle della continuità funzionale e d'indirizzo soprattutto
Pag. 7
nell'esercizio dell'attività giurisdizionale (articolo
30).
La composizione del Consiglio nazionale forense rimane
inalterata rispetto alla previsione della legislazione
attualmente vigente, anche se da più parti è stato evidenziato
il fenomeno che, in alcuni distretti, il numero degli iscritti
negli albi professionali (ad esempio Roma, Napoli, eccetera)
non consente ai fori con un numero minore di iscritti di
eleggere un proprio candidato in contrasto con il voto del
foro "egemone". La valenza quantitativa di questo, infatti, è
superiore a quella attribuita al complesso dei voti spettanti
agli ordini di dimensioni ridotte.
Si è ritenuto, però, che l'alternativa di consentire anche
ai fori con un numero inferiore di iscritti di eleggere un
proprio candidato, in aggiunta a quello del foro "egemone",
altererebbe l'equilibrio tra i vari distretti, attribuendo
solo ad alcuni di essi una doppia rappresentanza.
Contemporaneamente, non è stato ritenuto utile, ai fini
della funzionalità del Consiglio nazionale, un raddoppio
dell'attuale numero di componenti.
Pertanto, si è preferita la soluzione già sperimentata,
regolata negli articoli 30 e 41.
Le funzioni del Consiglio nazionale forense sono
espressamente elencate e coordinate, anche alla luce delle
esperienze fatte dal 1926 ad oggi, nell'articolo 31, mentre la
loro attuazione è stata rimessa, a seconda delle materie,
all'adunanza generale del medesimo Consiglio (articolo 32), al
comitato esecutivo (articolo 35) ed alla commissione per la
tenuta dell'albo speciale (articolo 37).
Va sottolineato che si è preferito conservare l'albo
speciale degli avvocati ammessi al patrocinio innanzi alle
magistrature superiori, continuando ad affidarne la cura al
Consiglio nazionale forense, per consentire un più agevole
controllo, attraverso un unico albo della legittimazione dei
professionisti a difendere innanzi ai predetti collegi.
Anche per il Consiglio nazionale forense è prevista la
costituzione di commissioni di studio e lavoro (articolo
33).
L'istituzione del collegio dei revisori dei conti (articolo
36) costituisce una novità, imposta dalla necessità di creare
una struttura adeguata ai compiti, mentre la regolamentazione
del comitato esecutivo (articolo 35) è modellata sulla base di
quella informale, già da tempo esistente per un organo di
fatto operante, qual è l'ufficio di presidenza.
Il capo IV (articoli da 38 a 44) disciplina le elezioni del
consiglio dell'ordine e del Consiglio nazionale forense. Sono
stati in proposito indicati specifici requisiti e condizioni
d'incompatibilità (articolo 38), non previsti dalla
legislazione attualmente vigente (periodo minimo di anzianità
d'iscrizione agli albi professionali; incompatibilità per
precedenti disciplinari).
Mentre per la nomina dei componenti il consiglio
dell'ordine è prevista l'elezione con voto diretto, si è
preferito conservare quale sistema per la nomina dei
componenti (articolo 41), a garanzia dell'indipendenza del
Consiglio nazionale forense, valore supremo di particolare
rilievo per un organismo deputato all'esercizio della funzione
giurisdizionale in materia disciplinare, quello dell'elezione
di secondo grado, che assicura, rispetto al metodo
dell'elezione diretta, una maggiore tutela contro i pericoli
di conflittualità o di interferenze di gruppi esterni
all'Avvocatura.
In materia di ricorsi contro le elezioni dei consigli degli
ordini è stato confermato il sistema attualmente vigente, che
prevede la competenza del Consiglio nazionale forense,
aggiungendovi, per completezza, anche quella sull'elezione
degli organi del consiglio dell'ordine (articolo 42),
disponendo espressamente che il ricorso non ha effetto
sospensivo, salvo che, per gravi ragioni, il Consiglio
nazionale forense non deliberi la sospensione. Inoltre è da
segnalare, per la sua novità, il disposto dell'articolo 44
(ricorsi contro le elezioni del Consiglio nazionale forense),
che si ispira ad una più puntuale attuazione dei già citati
princìpi di autonomia ed indipendenza dell'Avvocatura.
Il capo V (articoli da 45 a 54) regola le iscrizioni agli
albi professionali, elenchi e registri.
Pag. 8
Deve rilevarsi, in particolare, come non si sia ritenuto
opportuno accedere alla tesi, pur sostenuta da una parte
dell'Avvocatura, della espressa previsione di un limite
massimo di età per l'iscrizione, per la prima volta, nell'albo
professionale e dell'obbligo di un esercizio della professione
in modo effettivo, prevalente e continuativo, quale condizione
per la permanenza dell'iscrizione nell'albo.
In proposito sembra necessario tener distinto ciò che
inerisce all'iscrizione all'albo professionale da quanto
inerisce a profili di carattere previdenziale: solo con
riferimento a tale ultimo piano, e quindi in relazione al
conseguimento di diritti pensio nistici, sembrano, infatti,
possibili eventuali limitazioni e prescrizioni di durata
dell'attività professionale.
Va segnalata la novità costituita dall'articolo 51, che
ammette la sospensione dall'esercizio professionale per
incarichi pubblici.
Merita di essere sottolineata, inoltre, la conferma della
normativa attualmente vigente, che consente l'iscrizione negli
albi ai professori universitari di discipline giuridiche senza
il preventivo esame di abilitazione all'esercizio
professionale, nonché ai magistrati dopo otto anni di
esercizio effettivo della professione ed agli avvocati dello
Stato.
Ovviamente l'eccezionalità dell'istituto attiene solo alle
modalità per l'iscrizione agli albi professionali, ma non ha
alcuna influenza ai fini dello status che ne deriva.
I docenti universitari, gli ex magistrati e gli ex avvocati
dello Stato esercenti la professione forense, in breve
sintesi, hanno tutti gli altri diritti e doveri che
caratterizzano la funzione difensiva, ivi inclusi
specificamente quelli dettati dalla normativa previdenziale,
in conformità di quanto disposto dalla relativa
legislazione.
La materia delle incompatibilità, che impediscono
l'iscrizione nell'albo professionale o la sua conservazione,
ricalca (articoli 48, 49 e 50) - senza rilevanti variazioni e
con alcune modifiche dettate dalle esperienze accumulate nella
pratica - la normativa attualmente vigente.
Del pari va detto a proposito degli avvocati dipendenti di
enti pubblici (articolo 53), per i quali l'articolato mira a
recare elementi di chiarezza su alcuni problemi interpretativi
sorti nelle esperienze pratiche.
Non è sembrato possibile condividere la proposta
dell'Unione nazionale degli avvocati degli enti pubblici di
estendere la categoria degli avvocati ai dipendenti di enti
diversi da quelli qualificati pubblici da espressa
disposizione legislativa, ancorché perseguano interessi
collettivi, in quanto l'inclusione anzidetta potrebbe
permettere l'eccessiva estensione della categoria con
pregiudizio degli esercenti la libera professione.
Il regime delle incompatibilità con l'iscrizione all'albo
professionale degli avvocati attualmente vigente e quello
formulato con la proposta in esame - così come è stato
chiarito dalla giurisprudenza conforme e consolidata del
Consiglio nazionale forense e della Suprema Corte di
cassazione - hanno il loro fulcro nella tutela del principio
che l'avvocato, nel difendere gli interessi della parte che ad
esso si affida, deve essere libero da ogni condizionamento e
deve, quindi, poter agire in piena libertà, senza essere
esposto a pressioni esterne.
Un rapporto di lavoro subordinato, di per sé, contrasta con
l'indipendenza che deve caratterizzare l'esercizio della
professione forense, onde non si può non sancire
l'incompatibilità di questo con un rapporto di lavoro
subordinato.
L'abbandono del principio generale può essere giustificato
solo in un'ipotesi eccezionale, quale quella di consentire
agli enti - ai quali l'ordinamento giuridico conferisce poteri
e prerogative di diritto pubblico, differenziati da quelli
propri dei soggetti di diritto privato - di disporre di propri
organi tecnico-legali, a simiglianza dell'Avvocatura dello
Stato. Tale eccezione è ammissibile nella presunzione che
l'avvocato addetto all'ufficio legale di un ente pubblico, per
lo status derivatogli dal rapporto d'impiego pubblico e
per gli scopi cui tende il suo datore di lavoro, è esposto a
rischi di condizionamento minori, rispetto
Pag. 9
a quelli che gravano sul dipendente di enti privati con
analoghe funzioni.
L'adozione del criterio cosiddetto "finalistico" - ai fini
dell'individuazione degli enti pubblici ai cui dipendenti
sarebbe applicabile l'eccezione al principio delle
incompatibilità - è in contrasto con l'orientamento,
prevalente in dottrina e in giurisprudenza, secondo il quale
le "imprese in partecipazione pubblica", costituite sotto
forma di persone giuridiche di diritto privato, non mutano
regime, né diventano "enti pubblici" solo perché il loro
pacchetto azionario appartiene in tutto o in parte allo Stato
o ad altri "enti pubblici" o per effetto dell'attività che
esse esercitano o, ancora, dei controlli ai quali sono
assoggettate.
Nella legge di riforma dell'ordinamento forense, quindi,
non può non essere adottato il criterio cosiddetto
"nominalistico", il quale, fissando la contrapposizione tra
amministrazione o istituzione pubblica ed enti o istituzioni
"private" esclusivamente sotto il profilo soggettivo, a
prescindere dall'attività concretamente espletata, consente
pure un agevole metodo di classificazione dei casi singoli.
Il capo VI (articoli da 55 a 62) regola la tenuta degli
albi professionali, elenchi e registri, senza apprezzabili
varianti rispetto alla normativa attualmente vigente.
Il capo VII (articoli da 63 a 82) è dedicato all'accesso
alla professione e recepisce integralmente, con alcune lievi
variazioni, le norme introdotte dalle leggi 24 luglio 1985, n.
406 (Modifiche alla disciplina del patrocinio davanti alle
preture e degli esami per la professione di procuratore
legale) e 27 giugno 1988, n. 242 (Modifiche alla disciplina
degli esami di procuratore legale).
In particolare, il periodo complessivo di tirocinio
(articolo 63, comma 3) viene ampliato ad un triennio, giacché
- prevedendosi l'abolizione della professione di procuratore
legale - è apparso opportuno garantire l'esercizio di una
pratica più ampia ed adeguata alla professionalità che deve
essere richiesta ad un avvocato all'inizio dell'attività
forense.
Sono da segnalare, tra le altre novità previste
nell'esercizio del tirocinio, la previsione della possibilità
per il praticante abilitato al patrocinio di sostituire, con
specifico mandato scritto, l'avvocato presso il quale esercita
la pratica anche davanti ai tribunali civile e amministrativo,
nel cui circondario viene svolto il tirocinio, sotto il
controllo e la responsabilità dell'avvocato medesimo (articolo
67, comma 4), nonché la istituzione di corsi integrativi di
formazione e di aggiornamento professionale (articoli 21, 63 e
68).
Non è superfluo sottolineare la rilevanza e l'importanza di
tali corsi, anche alla luce della riforma introdotta
nell'ordinamento professionale dalla legge 27 giugno 1988, n.
242.
Il carattere prevalentemente pratico, dato da questa legge
alle prove d'esame e confermato nello schema di riforma oggi
predisposto, impone ai consigli un notevole impegno per
garantire, attraverso l'organizzazione di tali corsi,
un'adeguata professionalità ai giovani praticanti anche in
caso di carenza di pratica nel singolo studio.
Né gli oneri che l'organizzazione di tali corsi
comporteranno possono dissuadere dalla loro introduzione,
giacché il dovere deontologico di solidarietà di classe ed il
principio della tutela della professionalità degli iscritti
giustificano l'assunzione, a carico dell'intero ordine, dei
costi di queste essenziali iniziative.
Il capo VIII (articoli da 83 a 105) detta la normativa del
procedimento disciplinare, che, nella fase innanzi al
consiglio dell'ordine, è stata modificata rispetto a quella
attualmente vigente, sia per confermare e consolidare
l'autonomia dell'Avvocatura, sia per garantire un sempre più
efficace ed effettivo esercizio del diritto di difesa
dell'incolpato.
Alla luce di questi princìpi è stata abolita, nella fase di
natura amministrativa innanzi al consiglio dell'ordine, la
previsione dell'intervento del pubblico ministero.
Tale presenza non è stata ritenuta necessaria nel corso del
procedimento di formazione del provvedimento amministrativo
Pag. 10
proprio a tutela dell'autonomia del consiglio
procedente, mentre sono stati riconosciuti il potere
d'impugnazione al procuratore della Repubblica presso il
tribunale competente per territorio (articolo 101) e le
funzioni requirenti al Procuratore generale presso la Corte di
cassazione o ad un suo sostituto nel giudizio innanzi al
Consiglio nazionale forense (articolo 102, comma 2), attesa la
funzione giurisdizionale di quest'ultimo organo.
Al fine di tutelare maggiormente il diritto di difesa
dell'incolpato e per assicurare un'assoluta indipendenza nella
formazione del giudizio dalle impressioni acquisite nella fase
di acquisizione delle prove, il progetto di riforma prevede la
delega ad un consigliere dell'ordine delle funzioni inquirenti
e requirenti (articolo 85).
E' stata istituita inoltre una sezione disciplinare, che,
preventivamente costituita all'inizio di ogni anno, assicuri e
realizzi l'esigenza di un "giudice" autonomo ed imparziale in
materia disciplinare. Si tratta, pertanto, di un organo
composto da un numero limitato di soggetti, anziché
dell'intero consiglio dell'ordine riunito ad hoc.
Sono state altresì specificamente regolate le indagini
preliminari e le formalità di apertura e di celebrazione del
procedimento disciplinare (articoli da 89 a 94).
Particolare attenzione richiede l'articolo 93, che
introduce il principio secondo il quale l'inosservanza, senza
giustificato motivo, del doppio dei termini, entro cui devono
essere compiute le attività del procedimento disciplinare,
determina la decadenza dalla carica dei consiglieri ai quali
l'omissione o il ritardo siano addebitabili.
Sono state inoltre introdotte varie ipotesi di infrazioni
disciplinari, connotate, sia pure in modo astratto, per la
loro crescente gravità, ad esse riferendosi sanzioni di entità
progressiva. In tal modo si è
provveduto ad una maggiore tipizzazione delle infrazioni
disciplinari ed a una più precisa qualificazione del
provvedimento disciplinare e dei suoi effetti.
Con l'articolo 99, poi, è stata regolamentata la misura
temporale della "sospensione cautelare", prevedendosene la
durata massima di un anno (decorrente, in caso di sospensione
del procedimento per riconosciuta pregiudizialità del processo
penale, dalla definizione di quest'ultimo) ed il suo computo
nella durata dell'eventuale sanzione disciplinare
successivamente comminata.
Non sono da segnalare rilevanti variazioni in ordine al
procedimento disciplinare innanzi al Consiglio nazionale
forense (articoli 101 e 102) ed all'impugnazione delle
decisioni di questo innanzi alla Corte di cassazione (articolo
103). Si è ritenuto, infatti, di mantenere, in materia
disciplinare, le funzioni giurisdizionali del Consiglio
nazionale forense, giustificate, in rapporto alle norme
costituzionali, dalla nuova composizione del collegio
giudicante, ai sensi di quanto stabilito dall'articolo 87, in
tal modo aderendosi ad una giurisprudenza consolidata della
Corte di cassazione, che riconosceva nel presente ordinamento
funzioni di giudice speciale al Consiglio nazionale forense,
sia in materia di iscrizione agli albi professionali che in
materia disciplinare.
Dette funzioni, esercitate mediante un procedimento di
carattere contenzioso, sfociano pertanto in decisioni di
natura giurisdizionale.
In tal modo si sono ritenuti superati anche i residui dubbi
che il mantenimento delle funzioni giurisdizionali incorra nel
divieto di giurisdizioni speciali, sancito dalla VI
disposizione transitoria e finale della Costituzione.
Il capo IX (articoli da 106 a 117), infine, è dedicato alle
disposizioni finali ed alle norme di attuazione e
transitorie.
| |