| Onorevoli Colleghi! -- La questione che qui ci si
propone di risolvere è quella che si è manifestata in seguito
alla creazione di una nuova provincia all'interno del
territorio di una provincia già esistente.
Gli equilibri, di carattere politico-istituzionale e
socio-economico, che definivano il tessuto della preesistente
circoscrizione provinciale, vengono ad essere stravolti dalla
sovrapposizione a quest'ultima di un nuovo soggetto
istituzionale e dal suo impianto organizzativo.
Già nel lontano 1947, i sindaci dei comuni dell'Ossola
rilevavano che la prospettata costituzione di una provincia
avente capoluogo Verbania non solo non avrebbe risolto i
bisogni della regione dell'Ossola, ma avrebbe mantenuto ed in
alcuni casi aggravato la situazione esistente
in quanto "le distanze e le comunicazioni delle alte valli
dell'Ossola con Verbania sarebbero state pressoché analoghe a
quelle di Novara".
In tale circostanza, si affermava la necessità di alcune
autonomie di ordine amministrativo per la regione dell'Ossola
che, "sita a cuneo in territorio della Repubblica Elvetica",
risultava, come risulta tuttora, decentrata e assolutamente
estranea all'economia del Piemonte.
Queste considerazioni portano a qualificare come
semplicistica una scelta organizzativa che privilegi
l'istituzione di un nuovo capoluogo svincolata dalla
ponderazione di interessi e realtà oramai consolidati;
circostanze oggettive hanno infatti maturato uno status
quo che non può essere eluso né tantomeno trascurato.
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A ciò ha senz'altro prestato peculiare rilievo la posizione
assunta dalla I Commissione affari costituzionali della Camera
dei deputati in sede di rilascio del prescritto parere
relativo allo schema di decreto legislativo di istituzione
della nuova provincia del Verbano-Cusio-Ossola.
Infatti, si è affermata, in quella sede, la necessità, con
conseguenziale invito al Governo a provvedere in merito, di
accertare l'opinione prevalente, alla quale la Commissione
stessa adeguava il proprio assenso quale integrazione
necessaria del parere medesimo, in relazione "all'affermata
tendenza a valutare l'opportunità di distribuire gli uffici
delle pubbliche amministrazioni tra due città".
Significativo, a tale proposito, il rilievo
dell'irrinunciabilità per l'Ossola, espressa dal consiglio
comunale di Domodossola con delibera del 17 gennaio 1992,
della doppia indicazione del capoluogo per il decentramento ed
il mantenimento degli attuali servizi sul territorio "data la
particolare situazione baricentrica e socio-economica della
Valdossola".
Analogamente, la stessa regione Piemonte, nell'esprimere
parere favorevole allo schema predisposto dal Governo per
l'istituzione della nuova provincia, richiedeva al Governo, in
data 20 gennaio 1992, di considerare positivamente l'istanza a
che la nuova provincia avesse capoluogo Verbania-Domodossola
in presenza di un diffuso e prevalente assenso da parte dei
comuni e delle comunità montane dell'Ossola nonché della
provincia di Novara.
All'esigenza di trovare forme alternative che consentano
una migliore redistribuzione sul territorio degli uffici e
delle strutture della nuova provincia in maniera più coerente
con un'equa ponderazione di tutti gli elementi che hanno
determinato tale status quo, è di aiuto il parere
espresso dalla I Sezione del Consiglio di Stato il 18 marzo
1992 sulla possibilità di istituire un doppio capoluogo.
Tale consesso evidenzia l'inammissibilità, allo stato
attuale della legislazione, dell'istituzione di una doppia
sede legale della provincia neo costituita con duplicazione
cioè degli organi istituzionali (due consigli provinciali, due
giunte, ecc.) svolgenti indifferentemente le loro funzioni
nell'una o nell'altra sede.
Il principio dell'unicità del capoluogo viene infatti
solennemente affermato per tre ordini di ragioni.
Ragioni tecniche imprescindibili impongono che ciascuna
persona giuridica e, a maggior ragione, ciascun ente pubblico,
deve avere una sede legale unica, certa e permanente
soprattutto per garantire la chiarezza e la certezza
dell'azione amministrativa nei rapporti con i cittadini
amministrati (come disposto dalla legge n. 241 del 1990).
Ragioni pratiche impongono, d'altro canto, di evitare gli
inconvenienti che deriverebbero dallo "sdoppiamento".
Infine, si nota che una deroga così innovativa e drastica
rispetto al principio dell'unicità del capoluogo avrebbe
indubbiamente trovato un fondamento esplicito nell'articolo 16
della legge n. 142 del 1990, che, al contrario, non fa
menzione di una simile ipotesi e che addirittura prevede la
possibilità di uno scostamento dagli schemi tradizionali solo
nella misura in cui ciò implichi un contenimento quantitativo
delle sedi degli uffici decentrati dello Stato.
Tuttavia, lo stesso Consiglio di Stato chiaramente afferma
la possibilità di istituire un "secondo capoluogo"
differenziandone la portata giuridica in relazione alla
provincia come ente locale o come circoscrizione degli organi
dell'Amministrazione periferica dello Stato.
Per ciò che riguarda la provincia come ente locale
(articolo 2, comma 1) il Consiglio di Stato non ravvisa alcun
ostacolo di principio a che lo statuto adotti scelte
organizzative che implichino una distribuzione nei due centri
(capoluogo e co-capoluogo) delle sedi degli organi
dell'enteprovincia (presidenza, assessorati, giunta,
consiglio) e dei suoi principali uffici oppure scelte che
determinino la creazione nel co-capoluogo di sedi secondarie
per gli organi istituzionali e di uffici decentrati per
l'apparato amministrativo. Quindi, ad esempio, lo statuto
potrebbe fissare la sede di alcuni assessorati nel capoluogo,
città
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diversa dalla sede legale dell'ente (capoluogo) che,
ricordiamo, a parere del Consiglio di Stato deve rimanere
unica; oppure potrebbe individuare degli uffici decentrati per
la gestione di alcuni servizi strettamente connessi al
territorio di competenza.
Per ciò che riguarda le strutture amministrative
periferiche dello Stato (articolo 2, comma 2) lo stesso
consesso affermava che formule di decentramento o
dislocazione, negli eccezionali casi e nei ristretti limiti in
cui possano essere attuate mediante semplici atti
amministrativi dovranno essere valutate dalle singole
amministrazioni per quanto di rispettiva competenza. Vista
l'esistenza, d'altro canto, di norme che stabiliscono
l'ubicazione nel capoluogo di provincia di numerosi uffici
periferici statali, la prefettura ad esempio, la scelta
organizzativa non può che essere realizzata, appunto, mediante
norma di fonte primaria.
A tale scopo la presente proposta di legge precisa che le
amministrazioni possano decidere, esercitando la loro
discrezionalità sulla base di valutazioni di opportunità ed
economicità, l'istituzione di servizi distaccati o di
sportelli senza alcuna rilevanza giuridica esterna, ma con la
sola funzione di agevolare l'accesso dei cittadini per il
disbrigo di pratiche o la presentazione di istanze.
Appare senz'altro utile evidenziare che l'articolo 1, comma
4, del decreto legislativo con il quale si è pervenuti alla
costituzione della nuova provincia, dispone a carico di
ciascuna Amministrazione dello Stato l'obbligo di valutare
"l'opportunità di istituire nella nuova provincia i propri
uffici periferici" perseguendo come unico fine di "garantire
l'efficienza amministrativa".
Il problema, peraltro, deve essere ulteriormente
approfondito in relazione alla dislocazione sul territorio
degli uffici delle società erogatrici di servizi pubblici in
regime di monopolio quali, ad esempio, l'ENEL e la SIP.
L'unico parametro che potrebbe condizionare le scelte
organizzative di tali organismi circa la collocazione sul
territorio degli uffici, vista l'autonomia organizzativa di
cui godono, è quello dell'economicità,
dell'efficienza e dell'efficacia del servizio
che, in quanto di interesse pubblico di carattere essenziale,
non può sottrarsi al perseguimento dell'utilità della gestione
e della razionalità degli interventi.
Così, assumendo come rilevante la questione degli uffici
ENEL particolarmente significativa per la zona in analisi, è
pur sempre da considerare che, anche nella prospettata
imminente trasformazione dell'ente in società per azioni, gli
scopi che l'ente stesso deve raggiungere nell'esercizio del
suo potere di autoregolamentazione attualmente conferitogli
dal decreto del Presidente della Repubblica n. 1750 del 1965
sono di carattere pubblico.
Ciò è agevole desumere dalla costante giurisprudenza in
materia quando si specifica che "a fronte del potere di
autoregolamentazione espressamente conferito all'ente medesimo
(...) le posizioni del privato hanno natura e consistenza di
interesse legittimo e non di diritto soggettivo" (Cass. civ.,
sez. unite, 25 ottobre 1978, n. 4822).
L'interesse legittimo, si sa, si configura solo a fronte
dell'esercizio di potestà pubbliche che, in quanto tali,
devono comunque perseguire fini di interesse generale
prevalente.
In aggiunta, con riferimento alle potestà organizzative
degli enti pubblici economici "la discrezionalità del datore
di lavoro assume i caratteri del potere discrezionale pubblico
quando si esplichi in atti di imperio e di supremazia intesi a
disciplinare in via generale ed astratta l'organizzazione
degli uffici." (Cass. civ., sez. unite, 18 novembre 1989, n.
4941).
In conclusione, "l'azione di un ente pubblico economico" e,
si aggiunge, necessariamente quella delle società che erogano
servizi pubblici in regime di monopolio, deve perseguire "il
fine di tendenziale economicità (...) tanto più in presenza di
obiettivi vincoli del bilancio statale, originati dal dissesto
della finanza pubblica, che non tollerano l'assunzione di
ulteriori oneri, crescenti ed indefiniti" (Corte dei Conti,
sez. controllo, 19 dicembre 1985, n. 1847).
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La giurisprudenza illustrata, assolutamente unanime e
pacifica, offre elementi validi di giudizio per escludere in
via perentoria la legittimità e l'opportunità di quelle scelte
organizzative che comportano il trasferimento di tali uffici,
già dislocati sul territorio, nel nuovo capoluogo di provincia
al di fuori di ogni criterio di razionalità ed economici.
Per coagulare tutti i preziosi elementi offerti dalla
giurisprudenza citata, la presente proposta di legge ha inteso
estendere, all'articolo 3, anche agli enti pubblici ed alle
società erogatrici di servizi di pubblica necessità, presenti
nel territorio della provincia, in riferimento alle loro
potestà organizzative di dislocazione degli uffici sul
territorio, le disposizioni dettate per le
amministrazioni pubbliche provinciali e statali.
In conclusione, ci si deve stupire che sia stato necessario
ricorrere all'elaborazione di una proposta di legge nonostante
le argomentazioni fornite dalla giurisprudenza più prestigiosa
per giustificare l'ovvietà di scelte che già trovano nella
Carta costituzionale il loro fondamento più sublime:
l'economicità e l'efficacia nella gestione del bene comune.
E' questo l'imperativo che presiede all'attività dei
pubblici poteri in qualsiasi società civile e che moralmente
deve essere perseguito da ciascun membro della stessa.
Tutto ciò premesso, vi chiedo pertanto, onorevoli colleghi,
di approvare la presente proposta di legge.
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