| Onorevoli Colleghi! -- E' nozione ormai acquisita che i
problemi del riciclaggio delle disponibilità finanziarie di
provenienza illecita assumono sempre più vasta rilevanza in
connessione con la crescente centralità e sofisticazione dei
mercati finanziari. Le connotazioni strutturali e funzionali
di tali mercati rendono infatti particolarmente difficile
controllare e ricostruire le movimentazioni di capitali, nel
cui ambito potrebbero annidarsi rischi di utilizzazione dei
circuiti finanziari a fini di riciclaggio.
La consapevolezza che le spinte della criminalità economica
facilmente possono travalicare le barriere faticosamente
erette a presidio della fisiologia del mercato sta inducendo i
Paesi maggiormente consapevoli ad operare con crescente
intensità per
la marginalizzazione dei fenomeni criminali. A tale fine si
tende a far leva sulla collaborazione, tanto passiva quanto
attiva, degli intermediari finanziari, che rappresentano
l'unico snodo concretamente agibile di emersione e di
riconoscimento dei flussi della ricchezza.
Conseguentemente occorre proseguire nella armonizzazione
delle legislazioni nazionali (nel quadro, nel caso
dell'Italia, degli indirizzi comunitari che prefigurano la
realizzazione di uno "spazio unico antiriciclaggio");
sviluppare sempre più una effettiva azione - non solo sul
piano giudiziario o investigativo, ma anche su quello dei
controlli e della prevenzione - per il contrasto del
riciclaggio; approfondire l'analisi del funzionamento dei
mercati finanziari, che sono caratterizzati, come noto,
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da volumi rilevantissimi e da flussi vorticosi che rendono
difficoltosa, in assenza di idonei correttivi, l'azione di
monitoraggio e la ricostruzione delle operazioni
effettuate.
Come correttamente puntualizza il documento contenente
"Indicazioni per un'economia libera dal crimine" approvato il
20 luglio 1993 dalla Commissione parlamentare antimafia, la
lotta alla criminalità organizzata richiede una risposta
globale, su tutti i fronti e con il concorso di tutte le
componenti delle istituzioni e della società. Esige una forte
integrazione tra le azioni nei diversi settori, capace di
sviluppare produttive sinergie.
L'isolamento del crimine deve entrare a far parte del modo
di operare ordinario di ciascun soggetto, pubblico o privato,
nello svolgimento quotidiano dei rispettivi compiti; la
partecipazione attiva e responsabile di tutti a tale azione di
isolamento comporta l'applicazione del principio di
responsabilità individuale per l'osservanza delle diverse
regole - pubbliche, private e di settore - che ognuno è tenuto
a rispettare.
Occorre in definitiva ridurre la vulnerabilità dei mercati
legali esposti alle infiltrazioni delle organizzazioni
criminali.
A tal fine, sul piano interno, con l'anno 1993 è stato
portato a regime, con il completamento dell'adozione delle
misure amministrative conseguenti o indotte, il complesso
normativo introdotto nel nostro ordinamento dal decreto-legge
3 maggio 1991, n. 143, convertito, con modificazioni, dalla
legge 5 luglio 1991, n. 197.
Il 31 dicembre 1993 è infatti scaduto il termine per la
realizzazione degli archivi informatici standardizzati in cui
ciascun operatore abilitato (uffici postali, enti creditizi,
intermediari non bancari sottoposti a vigilanza) deve
registrare e conservare gli estremi identificativi della
clientela ed il dettaglio dei movimenti finanziari superiori a
lire 20 milioni e per il completamento dell'inserimento del
pregresso.
Nei primi giorni del febbraio precedente la Banca d'Italia
aveva diffuso un documento, elaborato con il contributo
dell'Associazione bancaria italiana (ABI), recante
"indicazioni operative per la segnalazione di operazioni
sospette", che sostanzia il cosiddetto "decalogo", tanto
atteso dagli operatori quale indirizzo dei comportamenti da
assumere nei rapporti con il pubblico al fine di adempiere
alle prescrizioni poste dall'articolo 3 del citato
decreto-legge n. 143 del 1991, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 197 del 1991, in tema di iniziativa delle
segnalazioni alle autorità dei movimenti finanziari
presumibilmente derivanti da riciclaggio dei proventi dei
reati richiamati dall'articolo 648- bis del codice
penale.
Molta strada è stata compiuta dal nostro Paese, e - per una
volta - in significativa sintonia di tempi e di indirizzi
rispetto alla corrispondente elaborazione comunitaria
sostanziatasi nella direttiva 91/308/CEE, del Consiglio, del
10 giugno 1991, relativa alla prevenzione dell'uso del sistema
finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività
illecite.
Ma al tempo stesso tale esperienza ha consentito di
evidenziare alcuni risvolti della normativa originaria che
necessitano di interventi correttivi ed integrativi, sempre
nel rispetto del quadro di riferimento comunitario, per
un'ulteriore e più penetrante efficacia della lotta al
pericoloso fenomeno del riciclaggio dei proventi delle
attività illecite attraverso l'uso strumentale del sistema
finanziario.
Purtroppo i dati ancora da ultimo diffusi nella recente
relazione del Ministro del tesoro al Parlamento, aggiornati al
31 dicembre 1993, sono tutt'altro che incoraggianti. Nei primi
due anni di applicazione del citato decreto-legge n. 143 del
1991, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 197 del
1991, le segnalazioni di operazioni sospette, provenienti dai
2.146 intermediari abilitati (di cui la metà sono banche), non
hanno superato il numero di 250, mentre i procedimenti
sanzionatori in trattazione a fronte di omesse segnalazioni,
denunciate dagli organi addetti al controllo (Guardia di
finanza, Banca d'Italia, Ufficio italiano dei cambi,
eccetera), sono soltanto tre.
A siffatte carenze aveva già tentato di porre rimedio il
Parlamento nel corso della
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passata legislatura, nel primo scorcio del 1994, in sede di
esame del più recente disegno di legge comunitaria. Aveva però
incontrato l'inopinata resistenza del Governo pro-tempore
contro l'inserimento di una serie di norme volte, fra
l'altro, a completare la parificazione con la direttiva
comunitaria, che pure avevano coagulato il consenso della
Commissione finanze e della Commissione per le politiche
comunitarie della Camera dei deputati, e che qui vengono
riproposte.
Fra le modifiche al decreto-legge n. 143 del 1991,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 197 del 1991,
introdotte dall'articolo 1 della presente proposta di
legge:
quelle di cui al comma 1 ed alle lettere g) ed
h) del comma 2, hanno natura di opportuno aggiornamento,
in quanto prendono atto, da un lato, che nel frattempo sono
stati istituiti nel nostro ordinamento i fondi comuni di
investimento mobiliari chiusi (legge 14 agosto 1993, n. 344),
fondi immobiliari (legge 25 gennaio 1994, n. 86) e le società
di investimento a capitale variabile (SICAV) (decreto
legislativo 25 gennaio 1992, n. 84) e, dall'altro lato, che
gli intermediari finanziari residuali, inizialmente regolati
dal capo II del citato decreto-legge n. 143 del 1991,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 197 del 1991,
risultano ora disciplinati dagli articoli 106 e seguenti del
testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia di
cui al decreto legislativo 1^ settembre 1993, n. 385;
quella di cui alla lettera a) del comma 2, pone
rimedio ad un difetto di coordinamento fra l'attuale articolo
2 del citato decreto-legge n. 143 del 1991, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 197 del 1991, e l'articolo 30
della precedente "legge antimafia" 19 marzo 1990, n. 55, in
quanto il comma 2 del citato articolo era formalmente
sopravvisuto, continuando a consentire procedure attuative in
contrasto con quelle stabilite in via generale dall'articolo
4, comma 3, del citato decreto-legge n. 143 del 1991,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 197 del 1991,
che con la lettera e) del comma 2 dell'articolo 1 della
presente proposta di legge si intendono anzi semplificare;
quelle di cui alle lettere b), c) e d) del
comma 2 intervengono sulle modalità di uno degli snodi
essenziali della legge antiriciclaggio, vale a dire quello
stabilito dall'articolo 3, che impone agli intermediari la
segnalazione all'autorità delle operazioni "sospette",
innovando sotto il triplice profilo del destinatario della
segnalazione (non più il questore del luogo dell'operazione,
bensì quello del luogo in cui l'intermediario ha la sede
legale, così da venire incontro alla condivisibile
sollecitazione degli stessi operatori, che ritengono più
produttiva la centralizzazione dei rapporti con l'autorità);
della riservatezza dell'identità del segnalante nel corso
dell'eventuale conseguente procedimento penale per il reato di
riciclaggio (sulla scorta anche della legge francese n. 93-122
del 29 gennaio 1993); e del comportamento operativo
dell'intermediario segnalante nei confronti dell'operazione
sospetta (in maggiore aderenza all'articolo 7 della citata
direttiva 91/308/CEE, l'operatore dovrà in linea di principio
astenersi dall'esecuzione, sempre che ciò sia possibile e non
rischi di impedire l'azione dell'autorità);
quella di cui alla lettera e) del comma 2 assegna
al Ministro del tesoro, di concerto con i Ministri di grazia e
giustizia e dell'interno, la responsabilità di adottare
disposizioni applicative del predetto articolo 3 del citato
decreto-legge n. 143 del 1991, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 197 del 1991, eventualmente differenziadole a
seconda delle caratteristiche degli intermediari che ne sono i
destinatari;
quella di cui alla lettera f) del comma 2 attua
l'articolo 12 della citata direttiva 91/308/CEE, nel senso di
rendere possibile l'applicazione della normativa
antiriciclaggio anche a categorie di professionisti e di
imprenditori diverse da quelle bancarie, assicurative e
finanziarie, sulla scorta di una valutazione della possibile
permeabilità della loro attività tipica;
quella di cui alla lettera i) del comma 2
semplifica l' iter di emanazione delle
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modalità attuative della normativa in questione;
infine, quella di cui alla lettera l) del comma 2
soddisfa a quanto richiesto formalmente dall'articolo 16,
comma 2, della citata direttiva 91/308/CEE, nel senso di
esplicitare che il decreto-legge n. 143 del 1991, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 197 del 1991, così come
modificato dalla presente proposta di legge, rappresenta
l'attuazione della direttiva medesima.
L'articolo 2 della presente proposta di legge intende
rimediare alle carenze conseguenti all'opportuno ma affrettato
inserimento, avvenuto in extremis presso l'Assemblea
della Camera dei deputati, del comma 2- bis dell'articolo
1 del citato decreto-legge n. 143 del 1991, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 197 del 1991, con il quale si
limita a lire 20 milioni il saldo dei libretti di risparmio al
portatore. Se infatti raramente divieto si è rivelato
più provvido, considerando che i libretti al portatore di
elevato ammontare rappresentano, fra l'altro, lo strumento
ideale per la trasmissione delle tangenti e dei prezzi delle
corruzioni e delle concussioni, si deve purtroppo constatare
che una discutibile interpretazione "lassista", fornita in via
informale dall'allora responsabile del Ministero del tesoro,
ha ristretto gli effetti del divieto ai soli libretti di nuova
emissione, nonché a quelli vecchi solo ed in quanto vengano
presentati in banca per effettuarvi nuove operazioni. Si
propone, pertanto, che si proceda all'estinzione forzata entro
quattro mesi, a pena di una dissuasiva sanzione pecuniaria, di
importo proporzionale, dei libretti al portatore ancora
circolanti con saldo superiore a lire 20 milioni,
responsabilizzando al riguardo le banche emittenti ed i
pubblici ufficiali ai sensi del comma 2 dell'articolo 5 del
citato decreto-legge n. 143 del 1991, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 197 del 1991.
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